审计与纪检监察协同反腐影响因素实证研究——以重庆地区为例

魏祥健，游静

协同（Synergetics）源于德国物理学家哈肯于20世纪70年代提出的协同论，主要研究自然界及人类社会中各种系统的子系统之间在外界物质、信息及各种能量的作用下产生非线性的相互作用，从而形成协同效应的理论[1]。审计是一种群体性智力工作，本身就具有构建协同合作的基本特征[2]。原国家审计署审计长刘家义和原国家监察部部长马馼曾分别把审计与纪检监察形象地描述为“免疫系统”和“杀毒软件”。审计与纪检监察同为国家治理的重要组成部分，在反腐倡廉中承担着重要的职能，二者加强协同不仅是优势互补的内在要求，也是习近平提出的“构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制”的重大探索。

一、国内外有关协同治理的研究综述

国外的国家审计具有高度的协同性。在实务操作方面，如美国的审计案件由审计总署、监察机构、联邦调查局等部门配合进行，对被审计单位或个人进行非刑事处理，在必要时由国会参、众两院召开听证会；对于触犯刑法的，则移交监察机构提起公诉；如果监察长认为有进一步调查的必要，那么，则由联邦调查局进行调查。英国的国家审计署聘请独立的第三方对政府审计进行监督。澳大利亚的国家审计署与议会下设的专门委员会合作，由审计署选派的观察员提供与专门委员会质询内容有关的背景材料，并一起讨论某些特殊事项。在理论研究方面，学者们提出了诸多关于审计协同的观点。例如，D.Fraja认为，由于政府部门需要的产品和服务具有私人外包性，因此，为保证其合规性和可靠性应该聘请外部独立的会计师事务所进行审计。国家审计需要部门内部审计工作提供相关的审计证据支持，在合作中还需要外部学科的技术支持。关于影响协同的因素，如成员技术要求、主体行为偏好等被认为是外部的关键因素；价值文化、交互机制、资源配置机制等被认为是内部的关键因素。由此可见，影响协同的因素不仅来自于外部，而且也来自于内部，这为我们研究协同反腐稳定机制提供了重要的启示。

虽然国内基于协同视角的审计研究还比较少，但审计人员已经具有了协同意识。早在2003年，中纪委、中组部、监察部、人事部、审计署就建立了经济责任审计联席会议制度，5个部门相互配合、协同合作开展经济责任审计工作，开始进行了审计协同的初步尝试。近几年进行的审计与纪检监察合署办公、建立联动机制等试点，也是审计与纪检监察协同反腐的制度安排。在理论研究方面，王会金、戚振东、剧杰是较早开展协同审计研究的学者；他们指出，协同治理是审计制度创新的必然结果，政府审计协同治理能大幅度提升国家治理绩效的叠加效应[3]。熊磊认为，政府审计与纪检监察协同反腐，打破了腐败治理主体间的边界壁垒，实现了资源共享、优势互补，有利于提升腐败治理效率[4]。关于影响协同的因素，李致学认为，现行的《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》均未把审计协同作为技术手段予以明确，审计协同在操作上缺乏法律法规依据和政策支撑。孙红良认为，虽然中纪委、监察部、审计署早在2003年就下发了《关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》（以下简称《通知》），但是，该《通知》仅对查处案件中的协作提出了原则性意见，并未对协作方法、实施路径、注意事项等提出具体意见。王会金提出，审计协同首先要在体制层面、制度层面进行完善。熊磊提出，要从数据、信息、技术等方面建立协同机制，实现政府审计与纪检监察在反腐中的资源共享[3]。丛秋实、孙红良等学者认为，实现国家审计协同的关键是建立协作平台，打破部门壁垒和畅通信息交流，实现无缝对接的协同运作[5-6]。

国内外的相关研究为我国开展审计协同提供了重要启示，但是，已有的研究更多关注制度、体制、机制等外在因素对协同效应的影响，而对造成协同障碍的本源性内生因素则缺乏深入的剖析，对协同治理的效果评价既缺乏指标体系也没有进行实证研究，这是本研究的切入点和研究重点。鉴于审计与纪检监察协同的数据缺失，我们以重庆市为例进行问卷调查，目的在于：为国家审计与纪检监察协同反腐进行质量控制和管理创新提供实证研究；通过对相关专家的访谈，厘清审计与纪检监察协同反腐中的影响因素，掌握协同中的核心驱动力，为突破协同障碍和推进协同反腐提供最优路径。

二、审计与纪检监察协同反腐调查方案与实施

由于我国的审计协同治理还未成为常态，实际案例也不多，没有现成的数据库，统计年鉴、审计年鉴等文件也无相关记载，因此，本研究的有关数据只能通过问卷调查方法获取。

（一）调查方法与对象

由于研究所依托的课题是2018年度重庆市人文社科重点课题“审计与纪检监察协同反腐机制构建”，因此，调查范围主要是重庆地区。通过到重庆市审计局、重庆市渝北区审计局召开座谈会和进行个别访谈，初步了解了审计与纪检监察协同反腐的基本情况；通过与该领域的相关专家进行交流，了解了他们对该问题的看法和研究情况。在此基础上确定问卷的发放对象，即从事审计工作的在职人员、从事纪检监察工作的在职人员和从事相关研究的高校教师。共发放问卷100份，收回有效问卷73份。其中，审计人员占比52%、纪检监察人员占比25%、高校教师占比23%。

（二）问卷设计与实施

调查问卷的设计与收集分为两个阶段：第一阶段，征求意见、设计问卷。对事先设计的调查问卷初稿征求审计机关、纪委监察部门和该领域的研究专家的意见，根据他们提出的意见和建议对调查问卷初稿进行修改和完善，最终确定16个问卷指标，其内容主要包括3个方面，即协同制度、协同动力、协同平台（如表1所示）。问卷指标采用李克特5点量表记分法，从“同意”到“不同意”分别赋值5分～1分进行量化，即“同意”（5 分）、“比较同意”（4 分）、“基本同意”（3 分）、“不太同意”（2 分）、“不同意”（1 分）。第二阶段，发放和回收问卷。采取现场给审计人员、纪检监察人员和大学教师发放问卷，以及通过线上微信群推送这两种方式发放和回收调查问卷（调查问卷测量指标见表1）。

表1 调查问卷测量指标

三、审计与纪检监察协同反腐调查结果分析

（一）制度建设与协同

从问卷回答的得分情况看，关于“协同制度建设”的6个问题：协同程度与反腐质量、联席会议制度与协同、合署办公与协同、联动机制与协同、法律规范与协同、制度建设与协同，选择“同意”的比例分别为68.49%、34.25%、31.51%、34.25%、61.64%、38.36%（详见表 2）。

从表2看出，协同程度与法律规范的认可度较高，占比60%以上；联席会议、合署办公、联动机制等的认可度一般，占比30%以下。这说明人们普遍认为审计与纪检监察协同的紧密程度和法律规范建设与协同质量呈正相关，而外部采取的协同形式对协同效果的影响程度则不高，既印证了前人对经济责任审计研究得出的“形式大于实质”的结论，也表明协同创新动力主要来自于创新主体内部，对外在的形式变化和环境变化不是太敏感。

从表3看出，联席会议制度、合署办公、联动机制3个指标的得分都为4分，说明选择“比较同意”的人较多；且3个指标的最大值和最小值的极差都为4，说明人们对此从“同意”到“不同意”的认识偏差很大。就其原因是审计与纪检监察的协同制度和协同形式都还处在试点阶段，还未形成常态，宣传力度不大，部分人对此还不是很了解。从得分均值来看，协同程度与反腐质量的均值最高（4.55分），联席会议制度与协同的均值最低（3.28分），说明审计联席会议的协同形式没有得到大家的认可，其协同效果还不令人满意。吕燕的调查结果显示，关于高校的经济责任审计联席会议制度，有66%的人认为实施效果不理想，会议大多是听取审计情况汇报，重形式、走过场，审计唱“独角戏”。

（二）驱动动力与协同

驱动动力就是推动协同组织正常运行的源生力量。最先提出创新动力概念的是创新经济的创始人——奥地利经济学家熊彼特，他认为创新动力来自于技术革新[7]。在大数据环境下，大数据技术推动了审计的技术革新和制度创新[8]。其中，大数据挖掘技术、资源配置技术、资源共享思维都对审计与纪检监察协同产生了巨大影响。从调查数据的得分情况来看，对驱动动力、内部驱动、外部驱动、制度驱动、大数据驱动、数据+制度合力驱动指标，选择“同意”的占比分别为 52.05%、31.51%、31.15%、42.47%、58.90%、71.23%（详见表 4）。

从表4看出，内部驱动、外部驱动、制度驱动的得分都比较低，数据驱动的得分比较高，数据+制度合力驱动的得分最高，说明单纯的制度驱动协同反腐的效果是不佳的。制度驱动虽然在一定程度上会增强协同的稳定性，但是，制度也会带来形式大于内容的情况，出现“走过场”等现象。只有在内部数据资源融合共享和外部制度导向的双重驱动下，才能取得审计与纪检监察协同反腐的叠加效应。

从表5看出，内部驱动、外部驱动、制度驱动的均值较低，大数据驱动、数据+制度合力驱动的均值较高。从标准差的角度也得出了一致的结论，内部驱动、外部驱动、制度驱动偏离标准太远，其标准差均超过1；而大数据驱动、数据+制度合力驱动的标准差最小，表明单纯的制度驱动对协同绩效的提升存在弊端。在大数据环境下，突破传统的思维定式，促进协同组织之间的数据资源融合形成内部动力的数据驱动，并辅之以制度建设、法律法规建设等外部动力的导向驱动，是提升审计与纪检监察协同绩效的最佳途径。李宇、王俊倩的实证研究表明，内部创新驱动能对协同绩效产生正向影响。可见，这种源于内部数据推动的资源协同创新驱动机制同样能发挥重要作用，其价值提升的协同行为是由内驱动力和外驱动力共同驱动的[9]。

表2 制度建设与协同统计表

表3 协同制度统计量表

表4 驱动动力得分情况表

表5 驱动动力统计量表

（三）平台建设与协同

在大数据环境下，要使审计与纪检监察协同反腐通过内部数据融合形成的内驱动力和通过外部制度建设形成的外驱动力合力驱动发挥更大的效能，就必须要有与之相适应的运行环境和条件，而大数据协同平台则是运行环境的技术支持。通过调查统计得分看出，平台建设的4个指标，即数据平台与协同、平台建设、数据开放、数据共享选择“同意”的占比都比较高（见表6）。

从表6看出，比较而言，数据共享的占比偏低，原因在于人们认为数据共享是协同成功的基础条件，而非主观的能动因素。如果缺乏数据的利用能力，那么，数据就是一种摆设。而数据开放的得分最高，表明开放政府数据是提高国家协同治理能力的关键因素。政府是政府大数据的所有者。近年来，美国、巴西、阿根廷等国家逐步公开了政府大数据，增强了政府部门的协同治理能力，可见，大数据推进了西方国家的治理进程。西方国家对政府大数据的开放表明了各部门加强协同治理的决心，为我国开展大数据协同提供了有益的经验借鉴。在实践中，虽然我国各级政府已经建立起了各个层次的电子政务平台，但是，由于体制机制的制约和部门既得利益的阻碍，导致各个平台互不相连，数据开放难、共享难，形成了新型的“信息孤岛”，因此，政府数据不开放、体制机制障碍不消除，协同治理就无从谈起。

从表7看出，数据平台与协同、平台建设、数据开放、数据共享4个指标的均值都相差不大，且均处于中等水平，说明在以数据为中心驱动的审计与纪检监察协同过程中，数据平台、数据开放、数据共享发挥了同样重要的作用。除数据共享外，其余指标的标准差都低于1，说明大家的共识都是以标准为中心，彼此差异不大。这给我们一个重要的启示：加强数据平台建设，科学设计平台功能，依托平台支撑，实现审计与纪检监察人力资源、信息资源、成果资源的共享，推动政府开放数据，实现反腐数据精准供给；从单纯的制度经验主义模糊设计反腐走向数据驱动的协同精准治理反腐，不仅是提升反腐监督叠加效应的客观需要，而且是深入推进利用大数据反腐、完善反腐监督机制的实践探索。

四、审计与纪检监察协同反腐研究结论与政策建议

（一）研究结论

通过以上3个方面对审计与纪检监察协同反腐调查问卷的实证分析，得出以下几点结论：

第一，制度建设是影响协同的外部导向性因素，但不是决定性因素，不同的制度选择对协同反腐绩效的影响不明显。

表6 平台建设得分情况表

表7 平台建设统计量表

第二，数据驱动是协同的主要内驱动力，协同只有以数据为中心的内驱动力和以制度为导向的外驱动力合力驱动，才能充分发挥协同反腐的叠加效应。

第三，数据平台建设是协同反腐正常运行的必要技术支撑，协同反腐只有依靠数据平台整合数据资源，并实现数据开放，才能形成协同反腐合力，并取得更好的协同反腐绩效。

（二）政策建议

为进一步加强协同配合，形成协同反腐合力，提高协同反腐的叠加效应，提出以下几点政策建议：

一是加强协同制度建设。技术是手段，制度是保障。加强审计与纪检监察协同，加强国家治理能力建设，需要制度作保障。以重庆市经济责任审计联席会议建立的审计与纪检监察线索互换、信息互通、成果互用等协同制度为基础，充分利用大数据技术，建立大数据平台运行制度、大数据安全管理制度、大数据开放管理制度、大数据传递与共享制度，设立协同指挥机构，明确协同成员的权责，制定协同战略、制订行动计划、严格协同流程，构建响应与配合机制、调查与处置机制、成果应用与反馈移送机制，完善外在的制度建设，实现协同行为从临时性到稳定性、任务型到常态型、行政指挥到制度导向的转变[10]。

二是引入数据驱动动力。驱动动力是推进协同发展的原发动力。传统单纯的制度推进协同存在形式化、机械化、短期性等弊端，无法保证协同的稳定运行。在大数据环境下，以大数据思维突破传统思维，形成网络化、动态化的审计与纪检监察的互动关系，识别协同主体发挥协同效应的内生因子，利用数据驱动理论和行为决策理论深入分析数据交互关系，确立以数据为中心形成的内驱动力对协同反腐的主导地位，同时发挥制度建设的外部辅助功能，合力驱动审计与纪检监察协同反腐机制的有效运行，从而促进国家协同治理工作可持续发展。

三是搭建协同数据平台。技术是手段，数据是资源，制度是保障，平台是支撑。协同数据平台是审计与纪检监察协同反腐的重要基础，要统筹规划平台建设，搞好顶层设计，运用大数据构建智能化的协同平台[11]。要制定平台建设标准、管理标准和运行标准，设立审计对象库、审计案例库、审计成果库、审计整改库、纪检举报库、纪检查处库、纪检成果库、案件移送库等功能模块。要利用平台功能整合审计与纪检监察协同服务链上的人力资源、技术资源、信息资源、成果资源等要素资源，实现资源深度融合、信息高度共享、成果互通共用，从而提升协同反腐的叠加效应。