重庆市存量资产项目实施PPP研究

2019-10-09王会

重庆科技学院学报（社会科学版） 2019年5期

王会

PPP是公共部门（通常为政府部门）和私人部门为提供公共产品和服务而形成的各种合作伙伴关系。其定义有广义和狭义之分，中国将PPP定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，属于广义PPP的范畴。不同国家和机构对PPP的分类也有所差异，依据社会资本的参与程度、项目资产产权归属、商业风险归属等因素，并结合中国实际，PPP可大致分为局部外包类、特许经营类和私有化类[1]。

近年来，PPP模式成为重要的投融资体制改革方式。目前，对新建项目实施PPP运作的数量较多，而对存量项目如何采用PPP模式的探索不够，未能充分发挥PPP模式在化解地方政府债务、提高基础设施和公共服务供给效率等方面的作用。自2015年以来，国家发改委公开推介各地PPP项目3 764个，总投资6.4万亿元，其中存量项目只有138个，总投资2 019亿元，分别占项目总量的3.7%和3.2%[2]。

鉴于上述背景，本文通过收集国内存量资产项目实施PPP合作的典型案例，从项目实施的全过程入手，总结分析存量资产项目实施PPP的运作程序、方法和各种成熟模式，识别和解析存量资产项目实施PPP相对于新建项目实施PPP的特殊困难，结合重庆实际，对推进存量资产项目实施PPP进行改造提出建议。

一、存量资产项目实施PPP的模式

存量资产项目是指已经建成并投入营运的国有公益性资产项目，其主要用途是提供社会公共服务，通常包括市政工程、交通、运输、水利设施、环境保护项目等。存量资产项目实施PPP改造，就是引入社会资本，将国有平台公司自建自营的公共服务类项目进行转让、合资或委托经营，以达到盘活国有存量资产、转变企业机制、提高运营效率、改善服务质量的目的。

（一）存量资产项目实施PPP的主要模式

根据存量项目实施周期所处阶段、存量资产特点、收费定价机制、预期投资收益水平、风险分配基本框架和政府财力等多种因素，存量资产项目可以采取改建—运营—移交（ROT）、转让—运营—移交（TOT）、转让—拥有—运营（TOO）、委托运营（O&M）、管理合同（MC）、股权合作等方式改造转型为 PPP 项目[3]。几种常见 PPP 模式的区别见表 1[4]。

（二）存量资产项目实施PPP的主要优势

相较于新建项目实施PPP，存量资产项目实施PPP具有五大明显优势。

一是市场风险更小。存量资产项目实施PPP运作，在风险的可辨识性、操作的简易性、现金流结构的清晰性和现金流流量的可持续性等方面具有明显优势，对社会资本更有吸引力。

二是融资成本更低。存量资产项目实施PPP运作，无论是项目正常现金流收入还是项目补贴现金流，其历年数据都可以核实查证，项目运营风险小，融资成本相对较低。

三是实现项目收益更快。存量资产项目实施PPP运作，前期的调研、设计、审批等时间较短，不需要经过长时间的建造过程，一旦完成前期工作，甚至可以从项目运营之日起就产生稳定的现金流收入，能够较快实现项目收益和投资回报。

四是推进资产证券化更快。稳定的现金流是资产证券化不可或缺的基础条件，与新建PPP项目相比，存量资产PPP项目能够在较短时间内产生稳定的现金流收入。存量资产PPP项目完全可以根据地方实际综合评估证券化资产规模，提前设计出合适的资产证券化产品，与项目同步推进。

五是政府监管更有效。与新建PPP项目的“摸着石头过河”不同，政府对存量资产PPP项目拥有一定的管理、运营、监督、考核体系，能够在满足市场要求的前提下拥有更多的主动权和话语权。政府长期积累的监管经验有利于明确经PPP改造后的项目经营者的绩效要求，与私营部门科学划分各自的权利义务边界；有利于发现风险点，构建合理的风险共担机制；有利于健全完善利益分配机制，既满足私人资本对投资回报的要求，又可以最大限度维护公共利益。

表1 几种常见PPP模式的区别

二、重庆市存量资产项目实施PPP的现状及潜力

（一）重庆市存量资产项目实施PPP的现状

截至2017年7月，重庆市PPP综合信息平台项目库入库项目72个，总投资额2 250余亿元，项目主要分布在交通运输、市政工程、生态建设和环境保护、城镇综合开发、旅游、水利建设、医疗卫生、文化、体育等领域。在上述入库项目中，经初步统计，共有6个拟采用TOT、ROT等模式对存量资产项目进行改造，包括轨道交通三号线、九龙坡清洁工程、高新区人民医院、梁平乡镇污水处理项目、城口县任河南岸旅游景观综合改造工程、丰都县乡镇污水处理厂建设运营一体化项目。目前，除丰都县乡镇污水处理厂建设运营一体化项目已进入准备阶段外，其余项目尚处于项目识别阶段，能否顺利推进实施仍存在很大的不确定性。

国家发展改革委员会发布了第二批PPP推介项目，其中重庆市有4个项目，总投资440亿元，包括3个高速公路新建项目和1个有轨电车新建项目。在第一批向社会资本推介传统基础设施领域PPP项目中，重庆市共有11个项目，总投资673亿元，项目涵盖交通运输、市政工程、水利工程3个领域，全部为新建项目。

在PPP模式逐渐兴起之前，重庆市就采用PPP模式盘活存量资产项目进行了有益探索，其中2002年实施的重庆市主城区北部片区供水项目于2017年被纳入国家发展改革委员会发布的运用PPP模式盘活基础设施存量资产的典型案例。总体上，在PPP模式全面推广阶段，重庆市乃至全国存量资产PPP项目推进较为缓慢，效果和作用不甚理想。

（二）重庆市存量资产项目实施PPP的潜力

近年来，重庆市市级国有企业利用市场化手段，形成了大量的公益性资产和项目。根据市国资委2017年上半年开展的市属投融资集团资产和债务清理初步统计结果可知，截至2017年3月底，机场集团、地产集团、交开投集团、城投集团、高速集团、旅投集团、水投集团等7家集团公司经营性资产、非经营性资产分别约2 530亿元、1 913亿元，对应的债务余额分别约2 353亿元、1 566亿元。从项目成熟度、实施难度、运作效益和示范性等角度进行筛选，仅水利、轨道、高速公路、旅游等4类就有17个项目具备实施PPP的条件。经初步分析，如果顺利引入社会资本，可在运作初期实现政府资金和国有投资回收约195.2亿元，化解或转移给社会资本承担的政府性和公益性举借债务约503.9亿元。另外，由于大多数区县参照市级国有平台公司的模式组建了多个区县级平台公司，也形成了规模庞大的存量公益性资产项目，若从中筛选出合适的资产项目进行PPP改造，带来的化债效益和增量资金筹集规模也是难以估量的。

三、重庆市存量资产项目实施PPP面临的主要困难

通过对国内存量资产项目实施PPP改造的典型案例进行分析，并结合重庆市市级政府平台公司的意见，了解到目前重庆市推进存量资产项目进行PPP改造还面临着若干困难。只有消除了这些障碍，存量资产项目实施PPP改造才能够加快步伐。

（一）政府意图和资产持有者的现实考量不一致

对于政府而言，将存量资产项目进行PPP改造，可以盘活存量，引入新的投资，进而实现减债或增加建设资金来源；还可以推进国有企业混合所有制改革，转变经营机制，提高原有项目的营运效率，降低营运成本，改善公共服务水平。

对于持有存量资产的国有平台公司而言，一旦将存量资产剥离出去与他人合作，则会对企业既有的经营活动造成巨大冲击。首先，改变了企业的资产负债表，破坏了原有的资产负债平衡；其次，被剥离的存量资产往往具有较好的现金流，一旦剥离，企业原有的盈利模式将不复存在；再次，由于原有的资产负债状况和盈利模式的改变，企业信用等级下降，再融资能力减弱，融资成本上升。正因为如此，国有平台公司一般缺乏将存量资产项目进行PPP改造的积极性和主动性。这也是存量资产项目实施PPP改造进程迟缓的主要原因。

因此，是否对存量资产项目实施PPP改造，以及拿出哪些资产进行PPP改造，实际上是一种政府决策。其追求的目标是盘活存量，降低政府性负债，增加建设资金，推动国企改革，提升公用事业营运效率和公共服务水平。实施PPP改造的对象是国有平台公司资产负债表中的重要组成部分，对资产持有者的经营活动至关重要。应由政府主导、统筹协调、妥善处理资产持有者的利益，在做好顶层设计的前提下，一企一策加以推进。

（二）资源整合难

对存量资产项目实施PPP改造，往往需要对高收益资产与低收益资产、核心资产与关联资产、存量项目与新建项目，以及其他对价资产进行不同的组合，以增强对社会资本的吸引力。由于涉及的利益主体众多、程序复杂、协调难度很大，因此，资源整合需要政府主导，制定可行的方案，处理好各方利益关系，并确保整合程序合法、流程规范，不为项目后续工作留下合规性隐患。

（三）国有资产交易

对存量资产项目实施PPP改造，必然涉及国有资产交易行为。由于国有资产类别繁多、形态各异，既有企业国有资产，又有行政事业单位国有资产，还有自然资源类国有资产，每类国有资产都要遵循特定的交易规则和程序，为满足合规性要求的工作量很大，还会产生一定的交易成本。

为化繁为简，一方面，可积极推动国有资产形态转换，通过改革探索，将部分经营性国有资产由实物形态转变为资本形态，将部分闲置的非经营性国有资产转为经营性国有资产，在一定程度上减少存量资产项目实施PPP改造所涉及的国有资产类型和形态，为国有资产交易提供便利。另一方面，可在程序设计上将国有资产交易与PPP运作协同起来，对于存量资产出售、出让、转让、变卖等权属变更，按国有资产管理相关规定处理；需要通过市场竞价方式公开处置或产权市场公开交易的，可与招标或邀标选择存量资产项目PPP社会资本合作方同步进行，以减少项目实施程序，简化项目审批流程，提高办事效率。

（四）原有人员安置

通过PPP模式引入社会资本后，新的项目公司为提高效率、降低成本，可能会对原国有企业机构和人员进行精简，这就需要安置富余人员。

虽然《中华人民共和国劳动合同法》为富余人员安置提供了法律依据，但在具体实施过程中，分流安置富余人员往往会产生社会稳定风险，是实施PPP改造的一大难题。应在当地政府统一协调之下制定合理的方案，做好思想政治工作，争取新的项目公司支持，落实补偿资金和相关扶持政策，妥善安置富余人员，理顺劳动关系，保障项目在合作期内平稳运行和健康发展。

（五）交易结构设计

交易结构是项目合作各方以合同条款的形式所确定的、协调与实现交易各方最终利益关系的一系列安排，是PPP项目运作的核心。一般而言，存量资产项目实施PPP在交易结构设计上与新建项目实施PPP没有实质性的差别。但存量资产项目实施PPP所涉及的交易内容更为复杂，需要关注的风险点更多，控制交易成本的难度更大。

一是存量资产的资产形态多样，其交易、变现等受不同政策和法规的约束，审批环节和程序比较复杂，合规性审核的工作量很大。

二是存量资产交易涉及各种税费，如何利用相关政策降低交易成本，需要各级政府在事权范围内予以支付。

三是存量资产PPP项目的融资结构较灵活，由于有实物资产和项目现金流设置抵质押担保，项目公司不仅可以采用银行贷款、企业债券、项目收益债券等方式进行举债，也可以采用资产证券化方式融资。因此，需要在融资交易结构中明确项目全生命周期内相关资产和权益的归属，以及项目公司有无权利以相关资产和权益设定抵质押担保获得融资。在许可的融资过程中加强政府监管，防范企业债务向政府转移[5]。

四是存量资产项目实施PPP改造的投资回报机制具有多样性，其复杂程度与项目资产组合的状况相关，可能涉及消费者付费、政府付费、可行性缺口补助、对价资源配置等多种方式，或者是上述方式的某种组合。这就需要根据每一个项目的具体情况进行精确测算，并在项目合作各方之间达成利益平衡。尤其是在价格变动的情况下，合作各方的利益平衡关系是动态的，要有付费价格调整的原则和机制来规范利益平衡关系的调整。

五是风险控制与分担。任何投资都有风险，一般商业性项目的股东是以其进入该项目的投资来分担项目风险的有限责任。但存量资产PPP项目都具有公共服务性质，在遭遇人力不可抗拒的风险（既包括市场风险也包括自然或其他社会风险）时，不可能按照一般商业性项目常用的办法来处理。例如，一旦遭遇风险，公共服务项目不可能采取缩减经营规模和营业时间等常规办法来控制项目财务损失，政府必须承担特殊时期正常提供公共服务的义务，在此种情况下增加的财务成本如何分担，需要做出某些特殊安排。

（六）合格供应商引入

存量资产项目实施PPP改造不仅是为了盘活存量资产，以实现减债或筹集新的建设资金，还有一个重要的目的是引入具备专业能力的优质企业来从事项目营运，以实现转换企业机制，提高项目运行效率和降低运行成本，更好地为公众服务。通过PPP模式引入的专业化公司，即合格供应商。

我国经过多年的市场化改革和实践，已成长起来一大批专业化的城市运营服务商，覆盖供水及污水处理、垃圾处理、轨道交通、铁路枢纽、高速公路、旅游景区、天然气、医疗卫生等多个行业领域。但与发达的市场经济国家相比，我国专业化的公共项目营运商仍处于发展的初期阶段，在资金实力、营运管理水平、经营体量等方面还远远不能适应市场发展的需要。这也是当前推进存量资产项目实施PPP改造面临的一个现实困难[6]。

因此，要在存量资产项目实施PPP改造之前进行市场调研，广泛收集信息，形成合格供应商清单以供决策者比较选择或组织招标（邀标）确定最佳合格供应商。在国内供应商不足的情况下，也可以考虑从国外（境外）引入合格供应商。重庆主城北部片区供水项目实施PPP改造从境外引入中法水务公司作为合格供应商，就是一个成功的例子。

四、对策建议

（一）制定专项实施意见

为了在现有基础上加快推进存量资产项目实施PPP改造工作，要进一步围绕贯彻落实党的十九大关于完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，深化国有企业改革，发展混合所有制经济，深化投融资体制改革的精神，结合国家发展改革委员会、财政部等部门和重庆市委、市政府关于全面深化财税体制改革，推广运用PPP模式的有关要求，研究制定“重庆市关于推进国有存量资产项目实施PPP运作的实施方案”。将截至2017年底，已纳入政府性债务管理系统、政府已发生一定规模的资金投入、政府可能承担一定救助责任的且符合PPP运作条件的基础设施和公共服务领域存量项目作为PPP改造项目，切实降低政府性债务，有效筹集政府负有提供责任的新建项目资金，促进重庆市经济社会持续健康发展。

（二）建立协同推进机制

建立国有存量资产项目PPP运作协同推进机制，强化组织领导和统筹协调。根据部门职责，结合项目实际情况，分别明确基础设施类和公共服务类存量资产项目PPP运作的牵头部门。牵头部门要按照政府统一部署，强化统筹协调，主动与行业管理、国有资产管理、国土、环保、人力资源社会保障等部门加强衔接，形成合力，共同推进运用PPP模式盘活存量资产项目工作。行业主管部门要在各自管理的领域内征集遴选潜在PPP项目，认真做好项目整体策划，组织编制项目实施方案，做好项目报批、招商、采购、执行监督、绩效评价和项目移交等工作。财政、金融监管部门要加强对政府性债务融资监管，同时，加大协调力度，促进相关金融机构为PPP项目融资提供切实的支持。