经济责任审计直接责任的界定

廖昆 李洪磊

经济责任审计是一项政治性、政策性很强的工作，它直接以领导干部这个“关键少数”为监督对象，不仅要求把经济活动审深、审透，还要准确界定领导干部在相关经济事项中承担的责任。直接责任不但关乎领导干部本人的切身利益，更是全面考核干部、严肃追责问责的重要依据，界定时必须准确、客观、谨慎。但由于有的军队经济活动参与主体众多、决策程序多样，加之审计人员对审计证据收集不充分、评价标准较笼统等，准确界定责任一直是经济责任审计的难点。根据《军队审计条例》，领导干部经济责任区分为直接责任、主要领导责任、重要领导责任，这是有逻辑关系和先后次序的，先有直接责任，才有领导责任，直接责任是领导责任的基础。可见，准确区分责任首要的是找准直接责任，其次才能依据事件的发展逻辑确定领导责任。

对经济责任审计中的直接责任的理解

直接责任，根据法律上的解释，是指民事主体对自己的不法行为依法直接承担的民事责任。根据《中国共产党纪律处分条例》，直接责任者是指在其职责范围内，不履行或者不正确履行自己的职责，对造成的损失或者后果起决定性作用的党员或者党员领导干部;主要领导责任者是指在其职责范围内，不履行或者不正确履行自己的职责，对造成的损失或者后果负直接领导责任的党员领导干部;重要领导责任者是指在其职责范围内，不履行或者不正确履行自己的职责，对造成的损失或者后果负次要领导责任的党员领导干部。可见，无论是直接责任或是领导责任，它们的共同点是不履行或是不正确履行职责，并造成损失或是后果，它们的不同点是承担直接责任的人是对造成的损失或者后果起决定性作用的人。结合审计实践，可将经济责任审计中的直接责任理解为：对财经违规违纪问题的发生起决定性作用的人。承担直接责任的人没有特指性，既可以是掌握决策权的党委领导，又可以是一般党员干部;既可以是经济事项的最终审批人，又可以是参与该事项的其他人;既可以是一个人，也可以是多个人。确定直接责任没有万能法则，需要一事一议、一人一议。不能一把尺子量到底，简单以是否主管、分管或者负责某项工作，或者是否签过字等，作为判断的依据，而要结合个人职责分工和问题发生的前因后果、来龙去脉、形势背景，认真分析相关人员在经济事项中扮演的角色和发挥的作用，客观全面认定。

准确界定直接责任要把握的原则

（一）要以权定责。权力与责任如同一个硬币的两面，相辅相成、互为一体，不管任何人，只要行使了权力，就要对因行使权力带来的后果承担责任。经济责任审计中，领导干部承担的经济责任应与其拥有的组织、协调、分配和执行权相匹配，既不能有权无责造成界定缺失，也不能有责无权导致界定越位。准确把握这一原则，不仅要考虑领导干部的职责分工，还要考虑其在经济行动中的实际角色定位，有的领导干部看似分管某项工作，在实际工作受到外在干扰导致无法按职责要求行使权力，那么就不一定承担相应经济责任;有的领导干部虽不分管某项工作，但实际工作中能够影响到分管该工作的人，那么也要承担相应责任。

（二）要实事求是。在界定直接责任时，不能简单认定某经济事项的决策者、某违规行为的执行者或者某笔经费的签字者就是直接责任，必须进行深入细致地调查核实，客观地分析在问题产生的过程中，相关人员究竟扮演了何种角色，是否是该问题产生的决定性因素。如采购价格虚高问题，采购经费是由主官签字报销了，但不能简单认定主官就是直接责任，而要充分调查看其是否存在干预采购行为，如果主官插手了供应商的选择，或是授意下属按高价采购，则应该负直接责任，但如果是因为执行部门考察不充分或是经办人员的问题，则就应根据实际情况确定。

（三）要疑罪从无。直接责任的界定与领导干部个人利益息息相关，而审计取得的证据又是确定责任归属的最重要依据。因此，审计时一定要把握查证时合理怀疑、充分取证，定责时小心谨慎、疑罪从无的原则。审计查证的问题时要力求取得完整的证据链条，如果取得的证据反映不出问题的因果关系，甚至未能取得相关证据仅仅是通过合理推理得出的结论，就不能作为界定责任归属的依据，做到有什么证据定什么责任，有多少证据定多少责任。

审计实践中准确界定

直接责任应把握的要点

（一）要牢牢把握“对问题发生起决定性作用”这个关键点。《军队审计条例》明确，领导干部在履行经济责任过程中对直接违反法律法规和军队规定的，授意、指示、强令、纵容、包庇下属违反法律法规和军队规定的，未经民主决策、会议讨论而直接决定重大经济活动的，或是主持党委会、办公会等时在多数人不同意的情况下作出决定造成经济损失等后果的行为要负直接责任。这些情形归结一点，就是把“对问题的发生起决定性作用”的人确定为直接责任者。何谓决定性作用？我理解，所谓起决定性作用的人就是對事件的发生发展有着不可或缺的推动作用的关键人物，在审计事项中，如果把这个关键人物替换出来，问题就不会发生，这个人就是直接责任者。因此，界定直接责任，首要的，就是要结合查证的事实，找到这个关键人物。比如，某单位主官授意部门领导虚列采购项目套取资金用于接待慰问，这个事项如果缺少主官授意这个关键环节，问题就不会发生，那么主官就是直接责任;再比如，某部门领导虚列项目套取资金用于变通开支，没有向主官如实汇报，但经费报销时主官按权限进行了签批，这个事项中如果缺少了部门领导，问题就不会发生，主官虽然签了字，但并不知道问题的真实情况，这时部门领导就是对问题的发生起决定性作用的关键人，是直接责任，主官就不是直接责任。

（二）要注重收集确定问题责任归属的相关证据。从近几年审计实践看，违规问题查出来了，单位认可了，但责任落不到具体人身上的情况并不少见。究其原因，还是审计人员重视对问题定性证据的收集，却忽视对责任归属证据的收集造成的。定性证据主要关注点在问题的起因、经过、后果和相关法规，书证、物证是主要方面，而责任归属证据主要关注点在事项的来龙去脉和每个人在事件中发挥的作用，证人证言是主要方面，很多问题外在表现是一样的，但责任归属却完全不同，这就要通过证人证言把问题定性证据完整的串联起来，才能找准直接责任。因此，审计中一定要重视与审计事项中的主要人物谈话，还要注重收集与之相关的会议资料，通过谈话交流和会议记录取得定责的直接证据，确保直接责任定准落实。

（三）要深入分析问题发生是否存在容错情形。中央军委《关于进一步激励全军广大干部新时代新担当新作为的实施意见》明确，要建立健全容错纠错机制，特别是对六种特定情形，要同故意违规违纪违法区分开来。经济责任审计的目的是通过对权力的监督制约促进领导干部更好更正确的履行职责，因此，在确定责任归属时更应该严格依据“三个区别开来”和《实施意见》明确的六种情形，在实事求是、依规依纪的基础上，结合问题当事人所处的时间、背景、形势，以及动机态度、客观条件、程序方法、性质程序、后果影响和挽回的损失等情况，具体问题具体分析，明辩“为公”还是“为私”，分清“无意”还是“有意”，判定“无禁”还是“严禁”，严格划分“失误、错误”和“违纪、违法”的界线，客观公正的给予评价，激励官兵更好的干事创业。

（作者单位：中央军委审计署西安审计中心）