政府产业引导基金运行实践与思考

彭国华

政府产业引导基金是由政府出资，吸引社会资本合作，专业投资机构管理，成立具有公益性、市场性、以扶持新兴产业发展为目标的投资基金。2015年—2017年我国政府产业引导基金规模呈现井喷式增长，规模迅速扩张，发展政府产业引导基金是当下各地政府势在必行的举措。目前我国政府产业引导基金还处于初期阶段，各地发展良莠不齐，因此对于政府产业引导基金运行实践中的问题进行研究有其必要性和现实意义。本文结合Z省审计厅组织的政府产业基金投资情况专项调查，以实际调研资料来分析政府产业引导基金在实践运行中存在的问题和其产生的深层原因，推进政府产业引导基金进一步健康、有序发展。

政府产业引导基金发展的现实意义

（一）有利于进一步优化资源配置，助推产业结构调整升级。我国产业结构不合理长期困扰着我们，影响着我国经济的协调发展;同时我国还存在资源配置不当，急需资金的产业得不到资金支持，社会资本却找不到合理的投资对象而成为投机游资，影响经济的健康发展。而政府产业引导基金可以发挥产业、资本有机一体的平台作用，通过设立政府产业引导基金，政府信誉作为信用保证吸引大量闲置的社会资本，形成资金池，引导资金流向新能源、节能环保等新兴产业领域或者需要扶持的创新型企业，从而推动了产业结构调整与优化升级，实现社会资源的配置更趋于合理化。

（二）有利于支持创新企业健康持续发展。创新型中小企业健康发展是我国经济平稳运行的重要支撑，特别是高科技创新型独角兽类的初创企业。但是该类企业先天条件不足带来抗风险能力差、实力弱、资金链不稳定等缺陷，以及后天因素的制约（融资渠道少、成本高、难度大等），特别是初创期很难吸引资金，从而造成该类企业的失败率较高，严重阻碍了技术创新和技术密集型中小企业的发展。而政府产业引导基金具有公益性和扶持产业的特性，因此通过发展政府产业引导基金，可以引导社会资本进入，扶持其健康成长，促使中小企业做强做大，推动社会经济转型升级。

（三）有利于资金的集聚、推动经济的协同发展。设立政府产业引导基金可以有效的撬动社会资本、构建有效的产业资金供应链、营造良好的创业投资金融环境。以Z省为例，部分地区形成了省市县三级共同参与投资，形成区域协同发展和资本产业共享机制，有效缓解区域间发展不平衡的矛盾，实现资源优势互补、区域经济发展一体化。

政府产业引导基金实践运行中的困境

（一）硬环境建设欠缺，制度建设不足。根据制度建设现状看，并结合本次的审计调查情况，制度建设不足主要存在两大方面：

1.制度建设方面内容存在盲区，监管链条不完整。以该区为例，在实际开展政府产业引导基金工作时，上级政府出台的相关制度内容存在空白地带或模糊地带，本级政府相关的制度建设又存在着滞后性，从而在实际工作中无章可循，如缺乏对基金管理公司专业的投资决策制度、投资项目的绩效考核评价体系等制度。制度不健全，容易产生法律风险和违规操作空间。

2.已出台制度的操作细则不够明确，可执行性不强。以该区为例，如退出机制仅对基金的退出时间、退出渠道做出了大致约定，未建立规范的退出机制和严格的退出程序，无法准确判断该时点基金的政策引导作用是否已得以实现等情况，与之关联的上级制度规定，也是只有框架式管理原则无具体指导操作的细则，从而造成各地五花八门的操作方式，不利于风险的规避。

（二）政府产业引导基金前期设立存在的窘境。

1.后续发展资金原动力不足。目前政府产业引导基金主要依靠地方政府自有财力，主要包括盘活的存量资金、清理的闲置资金、预算安排资金等;特别是市县政府，资金来源单一、基本依靠本级政府的自有财力。而后期发展资金需求量大，原有的闲散资金基本已经投入到前期的发展，后期财政通过预算安排困难较大，后续发展壮大的资金原动力不足。以该区为例，截至2017年末母基金出资4.55亿元均由本级财政独立承担，无其他的资金来源渠道。根据该母基金发展规划，后期扩大到30-50亿元，未来如果仅仅依靠本级政府自身的力量，后期发展的资金压力较大，后续财力支撑力量不足。

2.专业管理人员队伍建设滞后，人才缺失的窘境凸显。以该区为例，区政府产业引导基金2015年起步，截至2017年末投资的六支子基金总规模为33亿元，实际到位资金为14亿元，面对如此大的资金量，急需大量的专职、专业的基金管理人才。但是实际运作过程中，仅有几名财政人员兼职进行管理，人才的缺失制约着政府产业引导基金健康发展。造成此种困境原因，一是机关干部中熟悉金融投资、产业发展的专业人才很少，其专业素养、知识储备、经验积累难以满足基金的风险把控、协议审核及后续的日常监管等多重管理运作的需要。二是受限于机构薪酬待遇及激励机制的缺位，影响了高端人才加盟的积极性，无法及时引进产业基金运作方面的专业性人才，供需矛盾突出。

3.实施运行中存在的困境。

（1）子基金或者项目的招募难与资金闲置的矛盾。根据清科集团统计，截至2015年末，国内共成立780支政府产业引导基金，规模达21834.47亿元。可见近年来，基金规模呈现井喷式增长，但各地扶持发展的战略新兴产业又多有雷同，对项目的需求量大且同质化趋势明显;同时政府产业引导基金在招募子基金或者项目时处于一种相对弱势的地位，特别是市县级政府，渠道窄、优秀项目储备较少、没有完整的基金招募体系等原因，势必造成招募项目难，出现多地哄抢项目的现象。与此相对应，无法寻求优质项目的地区势必造成大量的资金闲置，并且这种闲置会随着政府产业引导基金的规模擴大，逐渐凸显出来。2017年末，Z省政府6支区域子基金到位资金合计64.4亿元，其中50.29亿元（78.09%）已到位资金未投资，资金沉淀较多。

（2）运行过程中的公益性与逐利性的矛盾。政府产业引导基金设立的初衷是为了扶持企业创业创新和推动产业转型升级，而基金管理团队则是以市场为主导，追求利益最大化，更多投资于风险较小的发展期、成熟期或pre-IPO项目，对政府所期望投资的领域参与积极性不高，从而公益性与逐利性二者之间的平衡关系成为目前政府产业引导基金发展面临的难点之一。这个难点，势必制约运行过程中政府监管的力度、基金公司对于本地产业支持的力度等等，如何平衡好两者之间的关系，是保证其健康运行的关键。以Z省省本级为例，省本级政府投资省内项目数量占比43%、金额占比32%。可见，投资本地力度较小，推动产业优化升级、调整经济结构的效果不凸显。

（3）政府产业引导基金运行过程中的管理缺位。政府产业引导基金按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则进行运作，但是不代表政府不需要管理，目前管理不到位的情况主要有：①母基金管理不到位，主要缺少激励机制，从而出现管理的没有激情或者应付式管理;②缺乏专业人才，未执行项目负责人制度，从而导致投出资本流向二级市场、明股实债、投后管理不及时等现象。如截至2018年3月，Z省本级直投的12个项目，投资额20.91亿元，实为明股实债，股权投资演化成地方政府隐性债务。

4.后期绩效评价建设空缺。政府产业引导基金投入规模较大，以Z省为例，截至2017年末，Z省级政府政府产业基金规模为245.50亿元。并且推算2020年及以后年度应该是政府产业引导基金退出集中的阶段，如何评价政府引导基金的绩效势必成为关注的热点，但同时这也是个难点。目前各级政府尚未建立政府产业引导基金绩效评价标准，后期绩效评价的空白势必影响政府产业引导基金持续、稳定、健康发展。

建议及对策

（一）加强制度建设，改善政府产业引导基金发展的硬环境。政府产业引导基金作为一个新生事物，一方面各级政府需要统筹各方力量加强对相关产业政策制定、风险防控等多个维度进行系统研究探索，从前期决策地科学性、期中运作的规范性、后期退出的稳定性以及绩效评价的合理性等全过程，制定出与本地相符合的、实用性强的、链条链完整的相关制度，弥补制度上的空白、完善制度的衔接性和延续性;另一方面对现有的制度在推行过程中发现的漏洞应及时修补完善，并制定实施细则，利于实际操作;从而进一步完善政府产业引导基金长效机制建设，为基金的运营提供有力的政策支撑。

（二）加强总体设计，实现目标有机统一。首先，清点本地与地区经济发展特点相契合的、确需政府培育的重点产业项目，以参股或其他方式扶持项目企业，引导社会资本流入，切实解决项目企业融资难、融资贵的问题，培育壮大本地优质产业。其次，确定合作基金的投资方向，建立风险补偿机制，对符合政策导向、社会效益较高的项目，可经过与合作投资机构的协商，遵循市场化规律，在合理范围内对发生的亏损给予补偿，对获得的收益适度让利，提高其投资积极性。最后，对手中握有大量优质项目源的社会资本适当放宽限制条件，与其达成良好合作关系，通过其平台，引进外地优质项目的同时为區内同领域项目牵线搭桥，采用迂回的方式，促进当地经济发展和企业转型升级。

（三）建立人才高地，多措并举推动基金管理人才队伍建设专业化。一方面，加大对政府部门金融研究和管理人才的培养，积极选派业务骨干到知名基金管理公司挂职交流锻炼，学习基金专业知识和操作经验，切实提高机关干部的基金管理运作能力;适当加大金融办、审计局、财政局等相关金融监管岗位人才内部交流轮换力度，推动政府部门基金管理人才复合发展，为下一步的发展打下坚实的人才基础。同时，深化与高校等机构的人才培育交流，学习先进基金的运作模式，培育本地人才。另一方面，通过高薪、奖金激励等政策引进基金行业高端人才，同时，适当引入市场化分配手段，不断激发管理人才的投资能动性。强化相关的配套政策支持，促进一批专业基金管理机构和专业人才集聚，为产业基金工作提供人力资源保障。借助基金市场的渠道或委托中介机构，建立金融、产业、法律、财务等各相关领域的基金专家人才库，委托专业的第三方机构参与基金项目管理与服务。

（四）统筹资金规划，提高基金后续保障。加强横向、纵向统筹合作，一方面上级政府产业基金专项资金适当向基层政府转移，缓解地方政府的发展资金压力;另一方面加强横向统筹，投向相近的或集中的基金，应通过互相参股、联合投资等方式共同合作、推进区域一体化协同发展。同时，基金发展的资金渠道需要拓宽，可以借助当地龙头企业的资金和产业优势，共同设立基金，从而推动本地优势产业进一步做大做强。

（五）统筹监管力量，强化基金监管后续保障和投资使用效益。随着发展规模的不断扩大，要统筹各种监管力量进一步加强对资金的投资使用监管力度。建立公安经侦、审计、纪检、财政等部门联席会议制度，统筹各类监管力量开展以防范重大风险为主的排查机制。同时，以下一步机构改革为契机，整合理顺金融办、审计局、纪检、政府基金监管机构等多个金融基金监管职能，建立专业化监管力量，强化金融、基金产业等监管力度，顺应当前政府产业引导基金的发展趋势。此外，加强党政干部金融基金法规知识学习，提高运用现代金融手段进行投融资的能力。适当可开展相关产业人才培训，和相关岗位考核准入机制，确保各类投资决策科学化、规范化。

（本文入选《嘉兴市社会科学优秀课题成果汇编（2018）》）

（作者单位：浙江省嘉兴市南湖区审计局）