雄安新区创新型城市建设研究：一个概念分析框架

2019-10-08王丽毛寿龙

天津行政学院学报 2019年4期

王丽毛寿龙

摘要：在创新型城市建设中，应形成以创新主体、创新制度、创新资源以及创新文化为核心的支撑系统，通过整合创新要素，增进政产学研平台的合作，达到融制度创新、产业创新、知识创新、技术创新于一体的协同创新效果，以此来推动创新型城市建设。雄安新區建设国际一流创新型城市，应从以下几个方面着手：集聚全球创新资源;创新制度，更好地发挥政府作用;激发创新主体创新活力;培育创新文化;创建国际一流的政产学研合作平台，整合创新要素;加强有效制度供给，推进京津雄协同创新。

关键词：雄安新区;创新型城市;创新要素;协同创新

中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）04—0078—08

雄安新区的设立及其战略定位为创新型城市建设提供了契机。雄安新区作为培育创新驱动发展新引擎、创新发展示范区，将在打造京津冀协同创新共同体和调整优化京津冀空间结构中发挥关键作用。2019年1月2日，国务院发布《河北雄安新区总体规划（2018—2035年）》，明确了雄安新区“建设国际一流的创新型城市”的目标[1]。实施创新驱动发展战略，实现雄安新区高质量发展的目标，其核心是将雄安新区打造成创新资源集聚、创新产业发展的创新型城市[2]。自2008年深圳成为第一批国家创新型城市试点以来，目前78个国家创新型试点城市中[3]尚未有一座进入世界创新型城市行列。雄安新区要实现创新型城市建设的战略目标，关键在于探寻创新型城市建设的具体路径。

我国的创新型城市建设还处于起步阶段，存在诸多结构性问题，无法为雄安新区创新型城市建设提供清晰的路径和现成的方案。创新资源配置结构效率低下，技术、制度创新动力不足，技术转化率低，“市场换技术”的政策并未增强企业自主创新能力，创新要素并未有效地和产学研平台结合，创新可持续性不强等问题，成为创新型城市建设的掣肘。

雄安新区国际一流创新型城市建设的高定位，决定了雄安新区是全要素创新的城市，其作为新时代的创新引领型城市，在国际一流创新型城市建设中要坚持世界眼光、国际标准，大胆创新，为全国创新驱动高质量发展作出示范。2019年1月中共中央和国务院发布的《关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》（以下简称《意见》），进一步赋予了雄安新区更大的改革自主权，为雄安新区的创新驱动发展提供了政治支持[4]。雄安新区为京津冀发展的第三极，如何将其打造成国际一流的创新型城市，进而推进京津冀协同发展并实施创新驱动发展战略，成为当前值得研究的迫切问题。

一、创新型城市建设研究综述

国内外学者在创新型城市建设方面做了大量研究，推进了创新型城市的研究。研究主要集中在核心概念、评价指标体系、发展模式和建设路径方面。

创新型城市的核心概念研究主要体现在内涵、实现条件、动力机制及阶段演化等方面。创新型城市是以创新驱动为经济增长主动力的一种城市发展模式，是科技、知识、人才、文化、产业、风投、制度等创新资源的有效集聚和配置，并形成完善的创新生态系统的城市;具有自主创新能力强、科技支撑引领作用突出、经济社会可持续发展水平高、区域辐射带动作用显著等特征[5]。创意城市（Creative City）和创新城市（Innovative

City）概念源于西方，包含了目前创新型城市研究的主要内涵。创意城市古已有之，形成于社会与经济变迁中[6]。创新型城市的实现靠高端人才的聚集和城市空间品质的结合[7]。优良的基础设施、高端人才、政府善治、高品质生活、包容文化是成为创新型城市的前提条件[8]。创新主体、创新制度、创新资源、创新文化构成其基本要素[9]，城市创新能力的形成取决于创新要素的协同作用，加强与全球创新尖峰的联系是有力的助推[10]。合作关系、非交易相互依赖性、溢出效应和衍生效应构成城市科技创新的动力机制，其相互组合构成“区域创新系统”[11]。创新型城市会经历前端驱动、过程驱动、后端驱动的策略选择[12]，具有自组织演化的系统特征，会在内外部要素驱动下从传统型城市演化成创新型城市[13]。

创新型城市的评价指标体系在一定程度上折射出创新型城市建设的最终方向，暗含着总体路径。政府部门及学界对创新型城市评价指标体系建设有不同的视角。科技部、发改委2016年12月印发《建设创新型城市工作指引》，要求对标建设创新型城市指标体系，这些指标体系侧重于对城市创新环境和创新绩效的考评。学界从不同领域和视角构建多维指标体系，总体上创新要素集聚、创新创业环境、产业竞争力是考核评价的重心[14]。国外创新型城市建设依照重点建设内容不同，其发展模式分为文化创新、科技创新、工业创新、服务创新四种[15]，依照发展驱动分为市场主导型、政府主导型和混合型[9]。根据我国各地的创新型城市建设实践，学界总结了基于科技创新发展的“深圳模式”、提升知识竞争力的“上海模式”、整合创新资源再吸收的“大连模式”等[16][17]。

针对如何建设创新型城市，学界主要从创新外部驱动力量和创新系统构建两个角度来研究。创新型城市的建设受政府和市场力量的驱动。美国的硅谷和英国的牛津郡创新发展体现了政府与市场双向“嵌入”的科技创新路径[11]。韩国由技术模仿向自主创新的成功转型蕴含着政府主导向市场主导转变的创新驱动模式[18]。政府和市场“双擎”引导的混合型发展模式是未来创新型城市建设的趋势[19]。从创新系统理论建构看，美国政府发布的国情咨文中首次提出“创新生态系统”的概念，认为硅谷的创新成功归咎于其创新生态系统的建设。构建支持创业创新的生态系统是建设创新型城市的关键[20]，能够突破创新“达尔文海”效应[21]。创建创新生态系统是雄安实现创新驱动发展的根本途径[22][23]。从具体创新系统要素看，因地制宜的目标规划、技术创新主导的产业发展模式、以企业为主体产学研结合的技术创新体系、鼓励创新的社会政策、包容的创新环境是建设创新型城市的主要路径[24]。

综上所述，学界对创新驱动和创新型城市建设的内涵、特征、评价指标体系、建设路径进行了探讨，发展了创新系统理论。然而，创新生态系统作为一种生态学隐喻，其内涵定义及应用边界在学术界并未达成共识，且以创新生态系统理论分析创新型城市的研究，大多是以美国硅谷和深圳作为案例来探讨。但硅谷的复制已是世界难题，深圳的创新生态演化经历了几十年，研究不免路径单一，且未揭示创新生态系统建立的运行机制，对创新要素如何有效地在创新生态体系中深度融合，发挥政产学研协同创新作用还没有更多的研究，对雄安新区创新驱动发展及将雄安新区建设成国际一流创新型城市的研究还停留在战略规划层面的政策解读和国内外经验借鉴上。

二、雄安新区创新型城市建设概念框架

雄安新区的建设是中央主导下的重大战略，是顶层设计，而创新生态系统强调自组织演化特性，认为应由核心企业主导创新决策和资源配置，从而实现创新群落的共生演化。显然西方的创新生态系统理论在中国的适应性还有待论证，但其创新生态的思想值得借鉴。雄安新区是要在政府主导下构建多主体协同、多要素联动、多领域互动的综合创新生态体系[25]。创新要素是创新生态系统建立的根基，创新要素之间的耦合与政产学研平台的协同创新发展直接影响着创新生态演化的效率和方向。由此，本文构建一个创新型城市建设的概念框架，認为在创新型城市建设中，应形成以创新主体、创新制度、创新资源以及创新文化为支撑的创新型城市建设系统，通过整合创新要素，促进政产学研平台的深度合作，增强创新主体之间的非交易相互依赖性，使创新要素之间深度耦合，最终达到融制度创新、产业创新、知识创新、技术创新于一体的协同创新的效果，以此来推动创新型城市建设（参见图1）。

（一）创新型城市建设的支撑系统

创新主体、创新资源、创新制度和创新文化四个基本要素构成创新型城市建设的支撑系统。创新主体是核心能动要素，主要包括高校、研究机构、政府与企业、新型高端智库等，其中能够将技术创新与知识创新进行集成的科技企业家在创新主体中发挥着主导作用。创新资源一般是指创新所需要的人力资源、财力资源、技术资源、知识资源、物力资源（科研设备、通信网络设备等基础设施）等。创新制度主要是指整合政府、市场、社会联动的机制，为创新主体提供高质量发展的政府体制机制创新，以营造便捷高效的公共服务和营商环境，保障创新系统的有效运转。创新文化是指有利于城市创新的价值观念、行为准则和创新竞争与合作氛围等。这些要素的相互融合、共生共长构成一个开放的创新型城市的创新生态系统的支撑体系。

（二）政产学研合作平台是创新型城市建设的承载主体

政产学研合作平台是集制度创新、知识创新、技术创新和产业创新于一体的合作平台，是集成了四大创新要素的开放、高效的载体系统，通过提供政策、资源、信息的互通互联服务，能够推进创新要素的深度融合、互动和协同发展。其中，政府主要发挥政策引导作用，为企业和高校科研单位提供不同的激励机制，同时也采取不同的监督手段，防止协同合作中的投机和搭便车行为;企业负责将科技成果转化为经济效益产出，同时也提供协同创新资源，推进金融与科技的融合;高校和科研单位负责知识生产与技术和人才的输出，同时也可以利用知识溢出衍生科技企业。政产学研合作的方式多元化，形式灵活，以人的发展为最终目的。

（三）基于创新要素嵌入的协同创新

协同创新是基于各创新主体利益分享、风险共担前提下的合作，嵌入到政产学研合作平台的创新要素在知识生产到科技成果市场化的全过程中相互耦合，产生聚合效应。政产学研合作平台中的各个主体的合作过程是动态、互动、演化的共生共长方式，这种协同合作方式的内部权威结构不同，比传统科层机构复杂，不够稳定而且流动性高，需要根据具体的协同创新重点内容，建立不同的协同创新机制和模式[26]，发挥科技创新和制度创新的协同作用，以此推进国际一流创新型城市建设。

三、雄安新区建设国际一流创新型城市的路径

雄安新区是未来之城，要在“创新、协调、绿色、开放、共享”的新理念指引下，通过政产学研合作，促进创新要素的深度融合，提高科技成果的产业化率;通过制度创新，消除创新要素流动的制度性障碍，推进创新要素的融合互动发展;提高创新主体的创新能力。通过整合政府—市场—社会机制，构建多主体、多层次的生态创新系统。

（一）集聚全球创新资源

“九层之台，起于累土”，雄安新区要在一张白纸上绘制创新驱动宏伟蓝图，首先就是要聚集全球创新资源。

第一，吸引高端科技人才集聚。“功以才成，业由才广”，人才是创新驱动发展的核心要素。首先，要将建设高水平雄安大学提上日程。根据雄安新区产业发展规划，积极对接北京高校和科研院所，引进高端产业技术应用基础研究的领军人物，组建高水平的雄安大学，通过职称评聘和科研经费资助、住房补贴等政策工具吸引高端科技人才落户雄安。其次，构建多层次的人才结构。创新之城要保持活力，人才各尽所能、各尽其用，构建合理的人才结构是关键。科技人才固然是雄安人才的主力军，但也要重视本地人才的培养，加强对雄安本地人的职业培训，提升他们的职业技能和科学素养，使其能够享受到城市发展的红利，并尽快融入雄安新城发展之中[27]。最后，要构建尊重人才的机制，营造人才公平竞争的环境，创新科研人才职称评定、薪酬奖励等制度，保护和应用好知识产权，为科技人才提供高品质的科研和生活环境，以此增强创新型城市发展的内生动力。

第二，集聚创新金融资本，推进科技金融发展。金融资本是创新创业的原始驱动力，金融资本和科技创新的有效融合是美国硅谷保持科技创新力的根源所在。雄安新区要在积极发挥政府财政资金引导作用的同时，借助金融服务创新，推进科技创新和金融资本的深度融合[28]。探索知识产权证券化在雄安新区试行的可行性。用好中英共建“雄安金融科技城”的契机，吸引全球金融科技发展公司总部落户雄安新区。按《意见》指导，有序推进金融科技领域前沿研究成果在雄安新区落地，成立雄安银行，筹建雄安股权交易所，建设高标准、高技术含量的雄安金融科技中心。

第三，加大科技基础设施建设。科技基础设施的建设和运行体现城市的核心创新能力。雄安新区在加强交通、管网、通信、科研设备等基础设施建设的同时，积极争取与新区产业布局相关的国家重大科技基础设施建设在雄安落地;同时依托北京丰富的创新资源，积极对接京津冀科技资源创新服务平台，推进国家技术转移雄安中心建设，并形成京津冀区域科技基础设施多方共商、共建、共享的局面。雄安新区规划建设坚持数字城市与现实城市同步，5G实验网率先在雄安新区开通，雄安国际科技成果展示交易中心也已开工，智能交通、数字森林等为科技基础设施建设打下良好基础。

（二）创新制度，更好地发挥政府作用

制度壁垒一度被认为是京津冀协同发展的最主要障碍。北京和天津的特殊行政地位及所享受的优惠政策对河北造成了虹吸效应，雄安新区作为全国创新驱动示范区，需要制度创新，发挥市场在资源配置中的作用。2019年1月颁布的《意见》提出要逐步赋予雄安新区省级经济社会管理权限，推动雄安新区逐步从新区管理体制过渡到城市管理体制。这表明中央把雄安新区提高到不低于深圳和浦东的行政地位，意在从顶层设计打破行政级别桎梏。

第一，深化“放管服”改革，营造优良营商环境。首先，利用好省级经济社会管理权限，梳理审批和下放事项，提升有效承接审批事项能力，争取全面实现“雄安事，雄安辦”，为企业提供全生命周期服务。其次，创新管理、服务与监管方式，优化办事流程，在精细化管理上下功夫，进行数据资源管理创新，在雄安平台权限上做到政府部门与企业数据互联互通，大力推进“互联网+”政务服务，切实做到让数据多跑路、群众少跑腿。再次，对标世行营商环境评估指数，进行制度创新，加强事中、事后监管，提升政府办事效率，让市场主体享有公平的市场竞争环境。建设项目审批推出“一会三函”制度是雄安新区优化营商环境的创新之举。复次，增强政府的回应性，畅通政府和企业、公众的沟通渠道，对公众和企业反映的问题及时回应，增强政府的公信力。最后，构建“亲”“清”政企关系，破除政府主导的结构性资源配置效率低下问题，赋予国企、民企平等的创新主体地位，使科技资金分配与创新绩效挂钩，让企业更多地关注创新市场行为，而不是寻租。

第二，加大科技制度创新，提升创新绩效。首先，雄安新区的创新发展是以企业为创新主体，充分发挥市场作用，激发市场主体的创新活力，培育企业家精神，推进“双创”建设。40多年的改革开放证明了技术模仿难以实现世界领先，唯有自主创新，掌握核心技术才能不受制于人，进而达到超越。技术的创新需要企业加大研发投入力度，政府可以对企业实行税收优惠政策，鼓励其加大研发投入力度，同时也加强知识产权的保护，使技术创新者能够充分享受到市场带给其的创新红利。其次，推进科技制度创新，确定雄安新区优先发展的高端高新产业，梳理出其建设初期所需的技术清单，主动对接科技部、京津科技平台，推动京津冀科技平台建设，争取国家重大科技项目和国家实验室在雄安落地和建设。制定雄安的《拜杜法案》，保证科技和金融的良性互动。

（三）激发创新主体创新活力

企业家是能够实现生产要素的重新组合的创新者，是创新过程的组织者和源起。要发挥雄安新区企业创新主体的作用，同时激发高校和科研机构的创新活力，政府应从制度上解决创新资源无效或低效配置的问题。

第一，对接京津优质科技资源，引进和培养技术企业家。具有企业家精神的人是创新主体，具有企业家精神的技术企业家是推进创新的中坚力量，技术企业家能够预判市场发展趋势，从市场需求出发推进技术创新，提升技术向市场转化的成功率和效益产出。技术企业家多来自科研院所、高校，雄安新区要积极对接京津优质科技资源，积极引进京津能推进河北产业技术转型升级的科研院所和高校来雄安新区建立分院或独立研究院，同时加大对科技创新人员的奖励，激发其创新与创业活力，扫除制度障碍，使其能够专心于适应市场需求的技术研发。

第二，强化企业技术创新主体地位，激发科研人员的创新活力。将雄安打造成创新高地，需要提升企业的创新能力。首先，要强化企业技术创新的主体地位，培育以国企和民企为主体的本国企业成为技术创新主体。政府在进行科技资源配置的过程中，要向科技创新型企业倾斜，激发企业自主研发动力，突破技术路径依赖，同时减少政府对企业经营的干涉行为;对国企、民企均给予政策上的同等对待，让企业成为市场经济活动主体，成为全球价值链的主体。其次，完善激励机制，及时纠正激励导向偏差，充分调动高校、科研机构和企业科研研发人员的创新活力，完善知识产权、专利制度建设，鼓励科研人员创新创业。

（四）培育创新文化

第一，破除官本位文化，创造公平竞争的创新文化环境。与美国、日本等创新型国家相比，我国几千年来的“官本位”思想成为创新精神的禁锢，导致行政职位主导科技资源的分配体制，严重扼杀科研人员的创新动力[29]。雄安新区的创新驱动终归要靠市场的驱动。首先，政府要改革创新科技制度，营造公平竞争的氛围，不迷信权威，对每一个创新主体给予同等的政策待遇。以技术市场化及效益产出的短期和长期收益为衡量标准，打造务实、精益求精的创新文化氛围。其次，加强官员的互派交流机制建设，树牢“亲”“清”政商文化。在京津冀“双百”互派干部挂职等机制基础上，建立和长三角、珠三角地区常态化干部交流机制，增强协同治理理念，打破传统官商文化束缚，树立政府是创新建设服务者、引导者的形象，让企业能安心留在雄安新区发展。

第二，培育优质企业家精神，构建诚信基础上的合作文化。德鲁克曾说，“企业家精神不仅是经济和技术的，也是文化的和心理的”。韦伯曾断言受儒家文化影响深远的中国无法产生真正的企业家精神，但中国经济高速发展的40年反驳了这一论断，越来越多的具有企业家精神的企业家涌现。优质企业家精神是创新型城市建设的宝贵财富，要精心培育。首先，要用法治塑造市场环境，保护企业家产权，尊重企业家的成就和贡献，鼓励崇尚个人奋斗，破除“关系”文化。其次，培育诚信文化建设。高度互信和竞争合作的网络关系能够提高企业的创新效率和质量，构建这样的网络需要加强个人诚信品德教育，抵制虚假浮夸、官僚主义、形式主义等知行不一的作风，推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法诚信的协同共建[30]。最后，要培养包容、多元的文化。市场过程本身是一个试错的过程，创新可能成功也可能失败，要培养包容失败的人文环境，让创新行为成为一种常态，人人都敢于去尝试创新，而不是瞻前顾后。同时要打破一元化的评价标准和价值观，全面多角度地衡量人和事物的发展[29]。

（五）創建国际一流的政产学研合作平台，整合创新要素

第一，建设高水平的政产学研合作平台。首先，加快高水平雄安大学的建立，使其成为创新知识的集聚地和科技产业孵化中心，集聚更多的高水平科研人员和高科技企业。其次，引进国内外一流创新资源，加强国际合作，争取国家重点实验室在雄安新区落地，培育孵化高新技术和企业，建设国际水平的创新平台。最后，政府要为创新主体提供优质的合作环境，整合现有的信息资源，建立统一的数据标准体系，实现信息的互通互联，发挥平台整合资源的优势。

第二，创新政产学研合作模式，形成政府—市场—社会联动的创新机制。首先，需要创新主体树立共建共治共享的发展理念。在多方利益分享和风险分担上达成共识，政府发挥好政策引导和规制作用，搭建好信息和资源的互联互通平台，厘清政府和市场的边界，让企业成为创新主体，由市场去驱动创新资源从而达到合理的配置。其次，重构政产学研合作治理机制。传统的政产学研合作是政府主导的科层制治理，高校和科研机构、国企与政府之间形成行政隶属和资源依赖关系[31]，民企也和政府有着千丝万缕的关系，这不利于创新主体间的合作。要重塑政府、企业和高校科研机构的关系，让企业成为创新主体，政府须营造开放公平竞争的环境。最后，培育科技类社会组织发展，鼓励引导其参与协同创新，弥补政府和市场能力空缺，形成高质量政产学研协同创新网络，进而释放社会活力。创新主体依据具体的情景采取不同的合作模式，形成政府—市场—社会联动的创新机制。

（六）加强有效制度供给，推进京津雄协同创新

雄安新区的创新驱动不仅是嵌入创新要素的政产学研的协同创新，作为京津冀协同发展的关键枢纽，雄安新区要推动京津冀三地形成基于技术转化全产业链上的协同创新机制，降低制度交易成本，形成三地差异性创新产业格局，使京津的科技创新能够到雄安新区、到河北有效转化，发挥协同的效能。

第一，建立京津雄跨区域合作的制度安排，创建创新共同体。利用雄安新区政策红利，构建京津雄区域合作的长效机制，优化京津雄创新资源配置，创新三地利益分享机制建设，整合创新资源，实现信息流、技术流、资金流等创新要素在区域内的自由流动，发挥知识溢出效应，以雄安新区为撬点，推动京津冀协同创新共同体建设。以建设雄安新区中关村科技园为契机，充分利用中关村政策和技术优势，借助中关村科技园的示范效应，吸纳全球高端创新要素聚合，创新科技协同合作机制建设，打造京津反磁力中心。

第二，推进科技政策与产业政策协同。加快制定促进雄安新区创新型城市建设的全过程政策链，营造良好创新生态环境，推进京津冀三地科技创新政策协同，使其对接京津冀产业政策，优化平台和科技园区布局，实现差异化发展和优势互补，比如中关村科技园在雄安新区、保定、曹妃甸、秦皇岛和正定的园区建设，可以探索打造多园区互动互赢的合作模式，整合技术市场化的全链条产业链，提升配套服务能力，以形成技术市场转化与产业聚集的合力。

第三，推进雄安新区与周边地区开发区联动创新发展。制定雄安新区与周边开发区的创新产业协同发展规划，创新合作机制，形成以雄安技术研发为核心的全产业链结构，推进雄安新区与周边开发区联动发展。目前已有如华讯方舟公司、深圳光启公司在雄安新区设立技术研究院，分别在保定徐水区、高新区建立产业基地，雄安新区在创新驱动发展的同时，辐射带动周边地区转型升级的成效正在初步显现。

总之，雄安新区国际一流创新型城市建设势必将雄安新区打造成全球创新高地，通过聚集国际一流的创新要素，由制度创新引领创新主体、创新要素和创新文化的融合发展，建设国际一流的科技创新平台，构建以企业创新为主体、政产学研深度融合的综合创新生态体系。雄安新区作为创新高地将成为高端高新产业聚集地，将对河北的产业转型升级起到助推作用，也将助推京津冀协同创新共同体的建立，改变京津冀中心—边缘格局，形成人才、技术、资金流、信息流自由流动的多层次资本市场，从而深入推进京津冀协同发展。

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