基层协商民主有序运转的逻辑

2019-10-08崔洁张博颖

天津行政学院学报 2019年4期

崔洁张博颖

摘要：基层协商民主不仅是一种党领导的切实保障人民当家作主的制度安排，也是一个多主体协同参与协调决策的动态政治过程，只有有序运转起来才会有生命力。协商民主在基层的有序运转主要表现为有事多商量、有事好商量、有事能商量。基层协商民主的有序运转需要一定的逻辑，相互信任是基层协商民主有序运转的前提，公共理性是基层协商民主有序运转的内驱，运行机制是基层协商民主有序运转的保障。实现基层协商民主的有序运转，就必须增强党干群之间的相互信任以实现有事多商量，提升基层群众的公共理性以做到有事好商量，健全基层协商民主的运行机制以保障有事能商量。

关键词：基层协商民主;商量;信任;公共理性

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）04—0012—07

“郡县治，天下安”，社会主义协商民主的根基在基层，基层协商民主既是我国社会主义协商民主最为基础的环节，又是现阶段发展最为薄弱的环节，因而也是亟待建设完善的环节。基层协商民主虽早已成为党领导群众创新基层社会治理、扩大群众广泛持续深入政治参与的重要方式，但由于受党干群协商主体之间相互信任不足、基层群众公共理性缺失、运行保障机制不健全等诸多因素的影响制约，基层协商民主目前仍未形成多方积极互动又和谐有序的良好运转局面，不少地区的基层协商民主在实际运转过程中仍然不同程度地存在问题，协商的民主、平等与效率价值也有待进一步提升。基层协商民主不仅是一种党领导的切实保障人民当家作主的制度安排，也是一个多主体协同参与协调决策的动态政治过程，因而只有有序运转起来才会有生命力。2014年9月21日，习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上提出：“我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”[1]习近平的商量思维为新时代加快基层协商民主建设提供了思想指引和行动指南。有事不仅要多商量，还要好商量、能商量，这三个商量完整体现了基层协商民主有序运转的逻辑，呈现出三个相互制约又不可分割的逻辑体系。

一、充分的相互信任是基层协商民主有序运转的前提

习近平曾强调：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层，要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”[1]在基层群众中顺利开展协商的前提是党员干部与群众两大协商主体之间具备充分的相互信任，因为信任是群众对基层协商民主制度认同的情感前提，是协商民主在基层得以落地生根的心理基础。党干群之间只有具备充分的相互信任才能形成有事多商量的良好协商氛围，如果“没有某些基本程度的信任，某些作为民主基础的实践活动是不能也不会被付诸实施的”[2]（p.195）。信民之信者，民亦信其信。党干群双方都要有愿意相信对方的诚意和胸襟。对于党员干部来说，群众是中国特色社会主义事业的实践主体和发展主体，是党的执政根基和力量源泉。党员干部只有相信群众，为群众着想，才能做到协商于民、协商为民，才能成为组织放心、群众信赖的好干部;对于广大群众来说，党是中国特色社会主义事业的领导核心和最高政治领导力量，是全国人民的先锋队和定心骨，坚持党对一切工作的领导是办好中国事情的根本保证。群众只有相信党，坚定不移跟党走，才能积极参与协商民主实践，自觉践行协商民主要求，才能扩大更广泛更理性的政治参与。正如毛泽东所说：“我们应当相信群众，我们应当相信党，这是两条根本的原理，如果怀疑这两条原理，那就什么事情也做不成了。”[3]（p.423）

当前，全面深化改革正处于攻坚克难的矛盾凸显期，作为“承上启下的节点、各种矛盾的焦点和工作落实的重点”[4]（p.110），基层各种分歧冲突相较而言尤为突出。基层党干群矛盾之所以突出，一个重要原因就在于彼此之间缺乏充分的相互信任。

一方面，一些基层干部不信任群众。当前，一些基层干部仍然受传统的“官本位”思想或“家长制”作风影响，对群众的主体地位和议事能力缺乏应有的信任和尊重，使得一些地区的基层协商民主运转呈现出权力逻辑、行政化逻辑从而缺乏平等的民主逻辑。一些基层干部因不信任群众的协商议事能力而倾向于为群众“大包大攬”而不是与群众平等协商，倾向于“为民做主”而不是“让民做主”，倾向于简单的“少数服从多数”的决策机制而不是多方互动的民主协商机制。一些基层干部对协商民主重要地位和作用的认识也不充分，甚至将协商民主当作思想或工作上的一种负担，致使主观主义、形式主义、功利主义滋生，进而在一定程度上制约了基层协商民主的有序运转。基层干部不信任群众的直接后果就是遇事既不想听取群众意见，又不想与群众进行协商，因而面临“脱离群众的危险”。

另一方面，一些群众不信任基层干部。美国学者詹姆斯·福里斯特尔曾指出：“政府工作的困难在于，它不仅必须干得很好，而且必须让公众相信它干得很好。换句话说，能力和表现都是必要的。”[5]（p.10）群众的眼睛是雪亮的，基层干部只有到群众中去，到矛盾和问题集中的地方去，敢于担当，积极作为，才能赢得群众信任，否则，极易出现“政府买单而群众不买账”的局面。例如，党的十八大以前，一些基层干部给群众留下了“脸难看、事难办”的乱作为印象;党的十八大以来，随着全面从严治党不断推进，干部工作作风得到明显改善，然而一些基层干部又给群众留下了“脸好看、事却办不了”的不作为印象。一些基层干部依然没有牢固树立以民为本的群众观念和为民服务的宗旨意识，未能正确看待亦不及时妥善处理群众诉求。上述问题的存在使得各类矛盾越积越多而引起群众不满，逐渐失去群众信任。一些基层政府甚至因失信于民而陷入“塔西佗陷阱”。群众不信任基层干部的直接后果就是遇事既不想向基层干部反映，又不想与基层干部协商，甚至会采取非理性的方式处理问题，无形中酿成潜在的公共危机。当前不少地区的基层协商民主主要是由基层干部单方面推动而缺乏群众的参与互动，同样在一定程度上制约了基层协商民主的有序运转。

协商民主的有序运转是需要成本的，这种成本有无形与有形之分。正如布来顿所指出的：“民主制不仅有其好处，而且有其成本：它的好处与它的成本是一体的，只看前者而忽视后者会导致严重的错误。”[6]（p.222）信任就是一种无形成本，基层党干群之间互不信任的情况如果发展成一种社会心理，或蔓延成一种“信任赤字”的社会氛围，就会造成基层协商民主价值虚化，社会治理成本不断攀升，基层协商民主的效能大打折扣。针对我国基层协商民主实际运转中的一些问题，习近平曾多次指出：人民形式上有权，实际上无权。人民只有在投票时被唤醒，投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。协商就应该要真协商，真协商就要尊重群众的主体地位，把群众作为基层协商民主的重点，而不是局限于某一范围内部的局部协商;真协商就要相信群众的议事能力，把协商体现在决策各项环节之中，而不是局限于某一特定环节的闭塞协商;真协商就要正视协商的重要意义，切实做到“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商”[7]（p.78），而不是局限于做样子的形式协商。信任群众、与群众真协商不仅是同群众的情感问题，也是重大的政治立场问题，归根到底还是党员干部对党的事业的忠诚度问题。因此，党员干部要从讲政治的大局出发去思考与把握党干群之间的信任问题。

“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”党员干部离群众有多亲近，群众对党员干部就有多信任。首先，要打通党干群之间的常态化“零距离”沟通渠道，加强党干群之间的信息互通，保持党干群中间的信任连接。习近平多次强调，要深入基层、深入群众，广泛地听取群众的意见。党员干部要不断改善工作方法，经常到群众中去，与群众为友，多倾听群众的诉求意愿，多在群众中广纳良言，从而赢得群众信赖。其次，要提升党员干部的本领内功。打铁还需自身硬，党员干部要按照党的原则办事，不断提升工作本领、业务素质和理论素养，切实发挥党员干部的先锋模范带头作用，自觉改进自身工作不足，从而赢得群众信服。再次，要树立并强化以民为本的群众观念和为民服务的宗旨意识。群众利益无小事，党员干部要诚心对待并妥善处理与群众切身利益相关的每一件事，坚持想群众所想、急群众所急、忧群众所忧，多为群众排忧解难，多帮群众解决实际问题，让群众感受到党的担当与关怀，从而赢得群众拥护。与此同时，群众也要对基层党员干部的工作予以更多的理解和支持。“上头千条线，下头一根针”，基层党员干部担子重、压力大、工作苦是不争的事实。因此，群众对基层党员干部要多一些认同，少一些误解;多一些肯定，少一些猜疑;多一些理性沟通，少一些情绪怨气。

“天下何以治？得民心而已！天下何以乱？失民心而已！”民心是最大的政治，信任是民心的基石。信任是基层协商民主有序运转的前提，党干群之间要增强相互信任，真正做到有事多商量，众人的事情由众人商量。只有如此，才能切实推动协商民主的有序运转，实现群众所欲追求的民主愿景，才能从根本上避免权力逻辑下的协商民主空转，更好地呈现协商民主运转的价值实效。

二、基本的公共理性是基层协商民主有序运转的内驱

在党的十九大报告中，习近平提出要“打造共建共治共享的社会治理格局。……加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”[8]（pp.39-40）。自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态就是对新时代我国公共理性的基本诠释。共建共治共享的社会治理是一个多中心协同参与治理的过程，这一过程势必会存在广泛的利益较量、多元的价值冲突与参差的理性博弈。在这一过程中，基本的公共理性成为平衡利益纠葛、协调价值冲突的不可或缺的重要条件。“所谓公共理性就是指各种政治主体（包括公民、各类社团和政府组织等）以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社会这样一个持久存在的合作体系之中，对公共事务进行充分合作，以产生公共的、可以预期的共治效果的能力。”[9]（p.46）公共理性之所以具有公共性向度，就因为它的价值主体是“公共的”，实现方式是“通过公共的”，最终目的是“为了公共的”。在现代政治参与中，公共理性主张参与主体在理性精神的指引下，合理、合规与合法地表达自己的利益诉求，而不是无理违规甚至违法地乱加宣泄;主张参与主体不盲信、不盲从，理性审慎地换位思考问题，而不是盲目草率地片面思考问题;主张参与主体以公共利益为旨归，最大限度地维护社会的公平正义，而不是以自我利益为中心，破坏社会的公平正义;主张参与主体在化解分歧矛盾争端时应通过理性平和的对话沟通，而不是极端情绪化的独决独断。公共理性实质是参与主体藉由自身理性能力与道德能力而对自身政治权力应用做出的一种超越个人狭隘的理性限制。具有一定公共理性的参与主体通过广泛持续地参与公共政治生活，能够逐渐产生自觉的公共情怀、稳定的公共理念、坚定的公共信念，并最终融合成为高尚的公共精神，从而最大限度地维护社会公平正义，最大限度地维护普遍公共利益，最大限度地维护社会公共秩序。

协商民主与公共理性之间存在一种复杂的互动关系。首先，公共理性是协商民主有序运转的内驱动力。公共理性直接决定着协商民主的质量，“在协商过程中，多元分化的利益主体之所以能够达成共识，关键就在于参与者具有的公共理性和责任”[10]。协商主体只有在具备充分公共理性的条件下能实现“有事好商量”，才能尽快化解多元利益冲突，形成价值认同，达成一致共识，实现协商成效最大化，从而推动协商民主的有序运转。而在不具备相应公共理性条件下的协商民主运转，很有可能因陷入利益纠葛与价值冲突而引发矛盾冲突，协商民主所追求的民主、公平、效率將难以兼顾平衡，进而导致协商民主的低效或无效运转。其次，公共理性是协商民主健全完善的重要条件。如前文所述，协商民主不仅是一种制度安排，而且是一种以利益为基础、信任为前提、理性为内驱、机制为保障的多主体协同参与协调决策的动态政治过程。不管是作为制度安排的协商民主，还是作为政治过程的协商民主，都需要以公共理性为导向不断发展完善，这样才能克服参差不齐的个体理性的限制，有效避免“零和博弈”，增强协商民主的合理性、合法性、科学性、公共性和民众接受性，在此基础上进一步规范其协调决策机制，进而更好地满足民众对民主生活和政治参与的价值关切和美好愿景。当前，不少地区基层协商民主在运转过程中出现群众关切不足、参与缺失、运转乏力等问题，这其中基层社会公共理性的缺乏是不可忽略的重要因素。

长期以来，基层群众在基层政治参与中普遍表现出不同程度的消极依附性参与心理与被动服从式参与行为，这种普遍层面上的公共理性的缺乏不能不归咎于数千年以来封建主义在群众心理积淀而成的依附型臣民文化。一方面，等级性极强的臣民文化往往从根本上否决蔑视群众的政治人格，压抑消解群众的自由意志，缺乏自主决策权的底层民众不得不形成对上层权贵的依附性，“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力”[11]（p.678）。另一方面，建立于封建小农经济基础之上的以宗族为本位的臣民文化使人们习惯于重伦理亲情而轻法治制度，重自给自足而轻团体合作。基层群众因为长期处于封闭的小圈子中且缺乏参与公共事务的实践与锻炼，因而无法习得真正意义上的公共精神与公共理性。林语堂在《吾国与吾民》中就将中国人公共理性精神的缺乏作為中国传统社会生活和政治生活的一个主要特征来描述。梁漱溟过去在分析中国人缺乏公共秩序的原因时也提到，“中国人没有过过团体生活，没有受过团体生活的训练”[12]（p.629）。

依附型臣民文化所形成的巨大的历史文化惯性对现代公共理性的形成具有诸多消极影响，它导致公共理性精神的萎缩和群众民主意识的压抑，因而会对一个社会的政治认同、价值认同与制度认同形成巨大张力，在当前的政治参与中就表现为一种被动服从而非理性积极的政治冷漠行为。与建立于小农经济基础之上的以血缘关系为纽带的人治型“熟人”社会不同，现代社会是建立于社会主义市场经济基础之上的以业缘关系为纽带的法治型“陌生人”社会，现代社会秩序的维护更需要一种公共理性和公共精神。公共理性对协商民主政治的影响表现为一种隐形的软约束，没有一种公共理性，就谈不上彼此合作，缺乏一种公共精神，就很难达成共识。党的十八大以来，习近平多次提出：“只有凡事都着眼大局，理性沟通，凝聚共识，才能解决问题。”[13]（p.437）而目前基层社会恰恰缺少公共理性和公共精神。

公共理性不是自然出现的，其生成需要长期持续不断的培育。受中国传统文化的影响，我国基层群众公共理性的培育更具复杂性与艰巨性。因此，培育与社会主义协商民主相适应的充分成熟的公共理性需要政府、社会与群众多方的持久努力与协同合作。其一，政府的作用在于规制与引导。政府应着力于保障公民权利，制定一套明确、具体、规范的协商程序，创新协商民主的协商方式，完善协商民主的运转机制，搭建协商民主的制度平台，拓宽群众的民意诉求渠道，建构良性的协商互动机制，引导群众更多地参与到基层协商民主中来，并及时化解协商民主建设中公共理性与个体情绪之间的矛盾，从制度上保障公民参与协商民主朝着理性有序的方向发展，让群众真正从与自身切身利益相关的决策过程中体验到理性协商所带来的获得感、认同感，从而不断增强群众的公共理性。其二，社会组织是政府与群众交流沟通的中介与桥梁。作为协助政府推进善治的有效补充，社会组织应自觉接受党的领导和政府的依法管理，在不断推进自身规模与质量双重发展的同时，积极致力于为群众搭建参与公共生活的服务平台，为群众搭建基本利益诉求与合法权益保护平台，为政府与群众搭建对话沟通的第三方协商平台，通过组织相关活动提升群众的团体意识和参与公共生活的能力，强化群众对集体的认同感和归属感，从而不断增强群众的公共理性。其三，作为基层协商民主的重要参与主体，公众自身应自觉树立主体意识、权利意识、参与意识、使命意识，自觉积极地参与到基层协商民主中去，自觉以公共利益和大局为重，在有序的政治参与中自觉提升自身的理性水平和理性控制能力。只有政府、社会与公众通力融合，才能培育出“自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”，才能做到习近平所要求的“提高协商实效，努力营造既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围”[1]。

三、健全的运行机制是基层协商民主有序运转的保障

基层协商民主既是基于我国基层民主实践基础上的制度创新，又是推进我国基层民主实践创新发展的制度保障。要使意义重大的制度创新转化为生动鲜活的民主实践，推进制度创新和实践创新的良性互动，提升基层协商民主制度的权威性和约束性以真正推动基层协商民主的有序运转，除了要增强党干群之间的相互信任，提升基层群众的公共理性外，还必须要进一步加强基层协商民主的运行机制建设。正如哈贝马斯所说：“协商民主的成功之处不只在于有集体行动能力的全体公民，还在于相应的沟通及其程序化、制度化，以及制度化的审议程序与非正式的公共舆论之间的相互作用。”[14]（p.368）

党的十八大以来，中央明确将“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”作为推动社会主义民主政治发展、实现协商民主制度价值和优势的战略任务来抓。在此基础上，我国基层协商民主建设取得了长足发展，协商民主制度价值和优势获得了有效发挥。但是，我们也应认识到，制度的价值和优势不只在于制度本身，更在于制度运行机制的健全完善和高效协调，如果“过分强调民主制度的重要意义和特定民主制度的优越性，而忽视民主机制的健全和创新，则会导致理论和实践上的民主虚无主义”[15]。然而，由于我国基层协商民主发展起步较晚，相关制度建设至今仍处于“摸着石头过河”的探索阶段，因此当前我国基层协商民主仍然存在着运行机制建设滞后化、空洞化、碎片化、非常态化等不符合基层协商民主发展实际的问题，成为制约基层协商民主有序运转的瓶颈。

现阶段我国基层协商民主运行机制建设不健全的问题主要表现在以下几个方面。其一，基层协商民主虽早已形成原则性大框架，但框架下的一些具体规定宽泛笼统因而在执行时缺乏解释力，自由裁量空间较大因而缺乏可操作性，使得对基层协商民主实际运转的规范性和约束性不足。其二，基层协商民主是一个包括“提出议题、审核议题、确定议题、民主协商、表决通过、落实实施、绩效管理、公示监督、反馈评议”等多环节在内的基层社会治理机制，每一个环节程序都应当要有相应配套的操作细则。然而，一些地区虽然出台了相关机制和操作规章，但不够精细化、具体化，且系统性、协调性不足，甚至出现程序上相互脱节的问题，在某种程度上制约了这些地区基层协商民主的高效运转。其三，当前不少地区基层协商民主建设的责任追究机制尚不健全。责任追究是基层协商民主建设的最后一道防线，是推动基层协商民主有序运转的重要利器。但是，当前不少责任追究机制还仅停留于原则层面，而缺乏切实可行又针对性强的操作细则，或追究机制的适用条件和量级标准不明确而容易导致出现畸轻畸重问题，影响了现有运行机制的权威性和威慑力，从而制约了协商民主的有效运转。其四，基层协商民主建设诚然呼唤制度机制供给，但制度机制作为一种外在的约束和规范，其供给并非越多越好。如供给总量超出供给的实际需求，就很容易产生适得其反的效果。近年来，随着基层协商民主建设的不断强化，不少地区针对基层协商民主的制度机制供给和政策输出力度也在不断加大，名目繁多且标准不一的制度机制与政策规章如雨后春笋般层见迭出，致使现阶段基层协商民主制度机制供给在一定程度上出现了无效供给过剩、新旧制度交叉运作而有效制度机制供给不足的问题。就当前不少地区的实际需求情况看，一些制度机制的存在或运作意义并不大。当前不少地区以加强制度化管理的名义而出现的低效制度机制过量供给，或过于泛化的规范和限制，不仅不会达到理想的规范目的，反而会容易因为制度体制间的相互掣肘而束缚协商主体主观能动性的发挥，制约协商效率的提升，进而阻碍基层协商民主的有序运转。因此，加快构建一套与当前协商民主发展实际相适应的完备系统又高效协调的权威运行机制，实现基层协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵，无疑是当下推动基层协商民主有序运转的重中之重。

要建立健全同基层协商民主发展实际相适应的完备系统又高效协调的权威运行机制，实现基层协商民主的有序运转，需要从以下两个方面着手。一方面，要继续坚持和加强党的全面领导。基层协商民主是党领导下的协商民主，坚持和加强党的领导是推进基层协商民主有序运转的最根本保证，因此必须要把党的统一领导、统一部署和统一协调贯彻到基层协商民主运行机制建设的全过程和各方面，从而为完善协商民主的运行机制、推动协商民主的有序发展提供根本政治保证。另一方面，要加强宏观、中观、微观三个层面的联合推进。第一，要从国家宏观层面把基层协商民主制度建设纳入国家法治化建设轨道中去。从国家法治层面提升基层协商民主建设的法治化、制度化、程序化和规范化水平，使基层协商民主制度建设与社会主义协商民主建设实现融合对接，为基层协商民主运行机制建设提供更加权威的制度保障。第二，要从中观层面加强区域性基层协商民主运行机制建设。上下级政府应加强对接与配合，查缺补漏，既增加有效制度机制的适度供给，又防止无效制度机制的过量供给，进而加快构建符合本地区实际的完整系统协调的协商民主运行机制。第三，要从微观层面强化落实。通过落实群众常态化、制度化的参与机制，让群众更主动自觉地参与到公共政治生活中来。各基层组织要善于从基层协商运行实践中及时发现问题、反馈问题，了解民情、民意、民声与民怨，把群众对基层协商民主的意见建议及时反馈到相关部门，在实际工作中不断完善各项机制建设，确保协商民主有制可依、有章可循、有规可遵。

总之，受我国传统历史文化与转型期复杂局势的影响，现阶段基层协商民主的运转确实面临多重困境，但我们有理由相信，基层协商民主是推动实现党的领导、人民当家作主和基层治理现代化有机统一的制度安排，是具有无比优越性、强大生命力和广阔发展前途的制度安排。基层协商民主的运转轨迹不是线性的，而是一个复杂的多面体，基层协商民主有序运转良好格局的实现离不开各方长期持续的共同努力。政府、社会组织和公众应在党的领导下各司其职，各担其责，凝聚共识，形成合力，从而在基层社会构建起“有事多商量、有事好商量、有事能商量”的良好协商氛围。理论研究者也应经常深入到基层民主实践中，去感悟、体验并总结基层民主实践中的有效做法，从理论上进行总结升华，再回到基层社会治理中去检验并完善理论观点，最终上升为长效的制度机制，以推动实现国家制度与基层协商民主运行机制的有效衔接，为基层协商民主的有序运转提供长期有力的保障。

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