大数据时代“横纵联动”基层政府治理体制创新

丰俊功 张茜

摘   要：条块分割是中国行政体制改革面临的核心顽疾之一，其本质是权力、责任与利益之间的分配问题。“横纵联动”基层政府治理体制强调以需求为导向的数据化变革推动基层政府治理理念的革新、政府职能转变以及权力运行机制的重塑。这一体制可以用“体制力量+资源支持+技术支撑”来概括，其特点为“纵向到底、横向到边、横纵联动、无缝对接”。其创新实践在于重构集中统一指挥体制以优化“条块”职能，重塑以责任为核心的基层政府治理体制，改变基层政府治理体制的治理单元属性，通过技术嵌入重塑权力运行机制和推动治理重心下移。

关键词：“横纵联动”;大数据;基层政府;治理体制;条块分割

中图分类号：D669 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）04—0036—09

一、条块分割问题的提出

条块关系是中国政府体制的基本结构关系。自改革开放以来，条块关系是中国行政体制改革面临的重大问题，而条块分割是中国行政体制改革的核心顽疾之一[1]。条块分割是指地方政府职能部门在行政关系上归横向地方政府领导但在业务关系上归纵向上级同类职能部门领导的结构状态。如何协调基层政府职能部门之间以及职能部门与各层级政府同类职能部门之间的关系成为行政体制改革实践的重要一环。

条块关系问题一方面是权力和责任的分配问题，尤其是财权、事权和人事权的分配，另一方面是行政体制的“职责同构”[2]问题，它使不同层级政府的职责划分和机构设置“上下对口，左右对齐”，造成“条条”“块块”“条块”之间的竞争甚至冲突，连带产生了一系列问题，如“职责不清、职能错位”“上有政策，下有对策”“运动式治理”[3]。尤其是在基层政府治理体制中，权力在“条”、责任在“块”，财权在“条”、事权在“块”的条块分割现象突出[4]。条块分割的本质是权力、责任与利益之间的分配问题，“条”的独立性和向上负责的机制弱化了“块”的治理机制，由此造成权力上移、责任下移，使基层治理呈现出碎片化、粗放化、低效化特征。

在理论层面，打破条块分割的“药方”通常包括两种方式：一种是条块之间重塑或反制，如“对口管理”;另一种是条块之间的融合联动，如建立政府间伙伴关系[2]、跨部门协同机制[5]、健全政府职责体系[6]等。前者试图将条块的一方置于另一方的控制之下，后者试图在行政体制的条块关系中建立协作关系。这些理论在解决纵向行政体制权力、责任与利益的分配问题上具有一定的局限性。在实践层面，曾经有“行政机构改革”[7]“大部制”“分税制”[8]“项目制”[9]等解决方案，但这些解决方案在解决条块分割的效果方面有限或者适用的范围有限，实践效果并不理想。

在条块关系问题上，垂直管理的上级职能部门因职责转嫁导致基层政府承载的事权过大，再加上部门与部门之间的鸿沟无法跨越，因而会使基层政府陷入治理困境。“上面千条线，下面一根针”就是对这一现象的准确描述，但所有“条条”和“块块”关系最终要落实到具体的行政单元或服务单元，这就涉及基层治理体制问题[10]（pp.101-104）。十九届三中全会指出，“加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础”“推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层”。加强基层政权和治理重心下移都绕不开条块分割这个顽疾[11]。解决条块分割问题是实现治理重心下移的关键一环，也是重塑基层治理体制和格局、实现国家基层治理体制和治理能力现代化的一个重要契机。

基层政府在突破条块分割的治理实践层面不断探索。随着大数据、人工智能、云计算、“互联网+”等新技术的兴起，以网格化为基础的基层治理体制作为一种地方治理形式而兴起，中国早在2013年就已有160个地级行政单位采用了以网格化管理为主要形式的基层治理体制[12]。学界则根据网格化管理的基层治理实践经验总结出了北京市东城区“万米单元网格管理法”、上海市“社区网格化管理”、浙江省舟山市“网格化管理、组团式服务”模式、重庆市南岸区的“政社团结”模式等，但这些创新并未形成基层政府治理体制和运行机制的系统性变革。因为这些基层政府治理方式仅仅局限于某一职能部门或某个领域的治理，其功能发挥有一定的限度，尚未将政府部门和职能整体纳入基层治理体制之中，进而在一定程度上造成了新的条块分割。

以数据化、网络化、智能化为特征的大数据、人工智能、“互联网+”、云计算等前沿技术，重塑和再造了权力运行、政务流程、政府架构、行政审批、政务服务、应急管理等体制机制，对基层政府治理体系和治理能力产生了革命性催化。“横纵联动”的基层政府治理体制为打破这种困境提供了一种新的视角。从技术视角审视基层政府治理体制和运行机制是当前基层政府突破条块分割的一种尝试和趋势，由此扩展性地需要回答四个问题。第一，“横纵联动”基层政府治理体制和运行机制实现创新的动力来自哪里？第二，“横纵联动”基层政府治理体制和运行机制需要怎样的制度和体系设计才会有效突破条块分割？第三，“横纵联动”基层政府治理体制和运行机制还需要从哪些方面继续改进和优化条块关系？第四，“横纵联动”基层政府治理体制创新的本质是什么？

二、“横纵联动”：打破条块分割的新视角

“横纵联动”基层政府治理体制的创新不仅在于将一种技术引入政府治理，而且是对基层政府碎片化资源和力量的整合，对条块分割行政體制机制的系统化变革，对繁琐化政务服务的精简调整，对“救火式”社会治理的精准性提升。“横纵联动”基层政府治理体制为打破条块分割、优化条块关系提供了一种新视角。

（一）“横纵联动”基层政府治理体制的含义及其特点

“横纵联动”基层政府治理体制的特点是“纵向到底、横向到边、横纵联动、无缝对接”。打破条块分割的要义在于通过制度设计融合技术创新实现基层治理体制机制的系统性变革和协同性变革，强调用以需求为导向的数据化变革推动基层政府治理理念的革新、政府职能转变以及权力运行机制的重塑。这一体制可以用“体制力量+资源支持+技术支撑”来概括：体制力量是民主集中制的优势和现行政府体制的优势，这一体制能够集中力量办大事，集中有效的力量解决最需要解决的问题;资源支持是财政资源、行动资源和人力资源的集中，为应对基层治理提供了雄厚的基础;技术支撑则是大数据与基层政府治理的深度融合，建设数据共享平台，打破数据壁垒，统筹政务数据资源、经济数据资源、社会数据资源，实现跨层级、跨地域、跨部门、跨业务的协同管理和服务，对基层组织架构、功能模块、政务流程进行大数据重塑，构建纵向集中、横向协同的智慧政府。

“横纵联动”基层政府治理体制旨在打破原有体制条块分割的垂直架构和交叉架构，重塑政府流程，整合基层原有的审批、服务、执法等方面的行政力量和行政资源，推动政府的扁平化管理，构建垂直管理和基层分级治理体制，达到基层赋权与行政吸纳的平衡。基层政府治理体制改革和创新是系统化的改革，是对基层政府治理体制的联动和集成，需要在基层政府治理体系和治理能力现代化的基础上形成总体效应并取得总体效果。

（二）“横纵联动”基层政府治理体制的优势

第一，推动基层治理体系和治理能力的现代化，优化条块关系。“横纵联动”基层治理体制创新是一项系统性、整体性和协调性的改革工程，它通过权力和资源的倾斜提高基层治理体制的横向协同能力，打破传统体制条块分割的弊端，形成精准化发现、科学化研判、统一化协调和严格化监督的管理闭环，变被动应付式管理为主动发现式管理，对推进基层治理体制改革具有普遍意义。“横纵联动”基层治理体制的突出特点是为解决重大问题而改革，其战略定位直指基层政府在社会发展过程中面临的困境，通过创新基层社会治理理念，在不增加新资源和力量的条件下提高治理绩效。

第二，推动基层治理重点领域和关键环节的职能优化和调整，优化权力运行机制。“横纵联动”基层政府治理体制构建核心中枢，通过数据集成、运行监测、分拨处置、应用评价等功能整合基层政府机构和管理职责。这一治理体制的重大创新是将政府管理的所有领域都纳入核心控制平台，重塑权力运行机制和条块关系，实现基层政府治理体制的协调联动、高效运转和精准管控。

第三，以网格化为基础，推进行政资源和执法力量整合。“横纵联动”基层政府治理体制的微观基础是全域性、全职能的网格化管理，将原有的行政单元和服务单元整合为新的治理单元，对原有体制的决策、执行和监督职能流程进行模块化优化，对原有的专业职能化部门进行资源整合，将基层治理的业务职能进行流程再造，并根据新的业务职能划分改革机构设置。以网格化管理为基础，构建统一集中体制下的问题发现机制、治理决策机制和问题处置机制，并建立由治理问题清单、权责清单、执法清单、诚信清单组成的清单制度，实施依法行政和阳光行政，实现基层治理体制微观治理的系统化重构。

三、动力来源：传统条块分割体制下基层政府治理体制的治理困境

为了更好地从宏观层面理解大数据驱动的基层政府治理体制创新，本文以深圳市宝安区“横纵联动”基层政府治理体制创新为例。主要基于以下考虑：一是作为副省级市的深圳市是我国改革开放的窗口，宝安区更是改革开放的前沿阵地，在行政级别上相当于县或县级市，其解决经济、社会发展中遇到的瓶颈和问题所采用的模式具有参考价值;二是宝安区采用的“横纵联动”基层政府治理体制是全部门、全流程、全数据、全监管式的，是破解基层政府条块分割的重要尝试。

进入转型关键期的宝安区在基层治理中面临着经济发展、城市更新、社会稳定、行政体制和机构改革、政府职能转变、城市治理能力和治理体系现代化等紧迫任务，而原有体制的条块分割特点使基层政府治理呈现出碎片式、“救火式”、粗放式、低效式管理弊端，许多城市治理从未出现过的问题或尚无有效手段解決的难题同时存在。随着改革开放和城镇化的深入发展，这些困境和问题逐渐呈现出条块分割下各个领域所面临的深层次弊端，这成为推动基层政府治理创新自下而上的动力。

（一）城市管理形势严峻，传统行政科层体系失能

条块分割造成传统体制的权力重心向上位移、事权重心向下位移，导致基层政府体制超负荷运行。超负荷运行的原因在于，在改革开放大背景以及城镇化的推动下，很多城市尤其是东部沿海城市人口管理基数大，外来人口流动快，出现严重的人口倒挂现象。人口管理形势复杂，工作任务繁重，使原有体制面临着巨大的管理压力并处于 “被动管理”的局面，对社会治安、经济发展尤其是基层政府管理体制形成了挑战。基层治理新情况不断涌现、层出不穷，政府主体责任无法有效落实，工作任务繁重，导致出现“小马拉大车”的困境。

“小马拉大车”困境的背后是原有行政体制效率受限、行政力量配置不足等深层次问题。社会管理、政务服务、应急管理等基层政府职能面临挑战，工作任务具有点多、线长、面广和事杂的特点，一方面是基层执法力量和人员严重不足，另一方面是任务繁重，责任无法具体落实，导致监管效能低下，实现精细化管理和构建现代化管理治理体系面临着巨大障碍。

在管理体制机制方面，基层政府往往是基于对突发情况进行判断而做出决策，对事务的处理具有一定的随意性和被动性，“头痛医头，脚痛医脚”，无法获得全面而精准的信息。在执行环节，部门之间缺乏统一行动，“条”“块”线”发展不平衡。行政内卷化和层级化明显，基层政府管理职能条块分割，社会基层管理的力量分散。由于事务繁杂，各个专业职能部门处于超负荷工作状态且治理效果较差。基层组织存在职责不清、关系不顺的情况，社会管理呈现应急性、滞后性、粗放型和低效性，精细化管理大打折扣。分层分级管理的行政模式使社区工作过于行政化，个别居委会形同虚设，这直接影响到基层治理的力度和管理服务的质量。

（二）行政审批任务繁重，“信息孤岛”影响政务发展

随着“放管服”改革的深入发展，基层政府承接了大量纵向职责，管理权限不断扩大，但治理重心并没有实现同步转移，其突出表现就是行政审批服务工作量大且任务繁重，而基层政府缺乏相应的资源和力量支持。首先，企业服务审批任务较重，企业服务、营商规则面临重大挑战，企业政务服务水平需要大幅度提升。其次，个人事项审批业务繁重，尤其是社保、出入境、税务、交警、城管、环保、劳动保障、民政、社会福利、就业扶持等政务服务工作量大，而政务服务人员数量有限与业务量增长的矛盾成为影响政府效能的重要因素。

“信息孤岛”现象的存在严重限制了行政审批体制的发展。行政审批改革的复杂性并非源于信息的复杂性，而是源于流程和条件的复杂性。行政审批通常是“事”的审批，而“事”的审批又以各种数据和信息为依托。业务部门在审批时按照各自部门的规定确认相关数据和信息。对于相同的数据信息，每个部门的要求存在一定差异或侧重点不同，或者信息不互通，这种“信息孤岛”现象造成群众需要反复提交信息或重复申办，既让群众多跑了路，又加重了各个业务部门的工作量。这主要是因为存在数据标准化和现实需求差异化之间的矛盾。一方面，不同的职能部门对社会信息和数据的使用具有不同的要求，而各职能部门在建立数据库时，根据本部门的职责搜集相关信息和数据，进行数据共享。由此出现的问题是，各职能部门为维护自身权威，在收集数据时，只承担完成本部门所需标准数据的责任，其他部门所需的数据任务则不在其范围之内，于是就出现了其他部门“想用却没有”的困境。另一方面，网格化智慧管理必须依托一定的技术和平台，但技术系统的设计者不熟悉各部门的业务，而熟悉业务的人又不懂技术设计，因而在技术设计时面临数据全面而执行时可能无法使用的困境。

（三）原有危机应急管理体制滞后，条块职能分散

原有基层政府机构设置和职能配置具有“上下一样粗”和“上下对口、左右对齐”的特征，其表现是党政机构横向职能重叠且纵向职责不清。例如，基层政府原有危机应急管理体制的特征是“条块结合、以条为主”，依靠行政命令和政治动员，各个职能部门各自为战，并且区、街道和职能部门之间的指挥体系分散，各个部门分散值守。专业职能部门难以全覆盖从而造成了“管不到”的问题，街道专业化处置能力的限制造成了“管不了”的问题，最终造成的是无序、粗放、失控和低效的管理。

基层政府原有危机应急管理体制方面的短板主要表現在以下几个方面。一是指挥体系的分散化。原有的指挥体系是区、街道和职能部门的三级直线架构，职能部门分散值守。当危机事件发生后，需要层层上报、安排、调度，管理具有被动性和滞后性。指挥的分散化使上级对突发事件信息或风险隐患信息缺乏分析研判基础，只能根据下级的信息汇报和个人的经验进行判断，甚至出现各个部门之间责任模糊的问题。二是资源使用的分散化。原有的三级指挥系统造成指挥体系的层级分散，职能部门的职能条块分割无法形成统一的指挥。各部门的力量出现分散化和碎片化，在协同和调度资源方面出现资源错配、乱配、无配的局面，使指挥和运作效率受到影响。专业职能条块分割有其专业化优势，但如何能够集中统一指挥面临着重大挑战。三是数据信息的碎片化。危机应急事件的发生往往具有多面性，覆盖自然灾害、人为事故、社会安全事件、公共卫生事件等各种情形。危机事件发生的监测预警、指挥调度、资源调配、研究预判等问题需要能够及时回应，而原有的信息反馈机制往往缓慢而零散，在应对危机时缺乏一套良好的监测和预警机制。

综上所述，在以往的城市治理中，城市治理体制存在条块分割现象，不同的职能部门根据各自“条”的职能管理“块”的事务，治理效果靠运气。由于人力有限，无法实现全员、全样本、全流程、全监管的管理，只能是“救火式”地处理问题，对于基层治理者而言，“权小责大”的治理现实使基层政府的运行靠的是与出问题的可能概率进行博弈。制约城市发展的现实问题和传统基层政府体制条块分割的弊端，引发了基层政府治理体制的“横纵联动”改革。

四、 系统化重构：“横纵联动”基层政府治理体制的实践与功能

“横纵联动”基层政府治理体制是解决传统政府体制条块分割问题的一次尝试，通过整合行政辖区内审批、服务、执法等力量和机构编制资源，设立综合性机构，形成了“纵向到底、横向到边、横纵联动、无缝对接”的整体化基层政府治理体制和运行机制。从本质上而言，这一体制是在保证集中统一领导的前提下，理顺垂直管理和分级管理体制，增强基层政府的自主性，实现治理重心的转移。本部分内容将重点分析“横纵联动”基层政府治理体制机制如何通过技术嵌入实现体制、机制、人员的系统化变革，从而打破职能部门条块分割以及实现治理体制“横纵联动”的过程。

（一）职能整合：重构集中统一指挥体制以优化“条块”职能

集中统一领导是“横纵联动”基层治理体制机制高效运行的前提。“横纵联动”基层政府治理体制的运行载体为集中管控指挥体系，其治理格局为“中心—分中心”模式，包括区级管控指挥中心、街道管控分中心以及职能部门分中心三个层级[13]（p.6）。管控指挥中心是治理体制的核心中枢机构，由中央控制平台对行政区域内运行的数据进行实时监控，可以“一键知全局”。这是打破传统体制条块分割的关键措施。大数据资源中心可以对大数据进行整合、管理、共享、分析和应用，从而为运行监测、指挥协同、应用评价提供坚实的基础。这也构成了基层政府治理的“核心和大脑”。

网格化管理是“横纵联动”基层政府治理体制的微观治理基础。精细化的网格划分是网格化智慧管理体制的关键，通过合理设置行政层级网格，形成“区+街道+社区+街面”的精微行政层级体系架构，即“系统大网格+街道中网格+社区小网格+工作微网格”，并在社会管理网格的“微单元”治理基础上融合其他社会管理职能。网格化管理通过对事件进行“分类分级”管理和政府流程的“巡办分离”，构建统一集中体制下的问题发现机制、治理决策机制和问题处置机制，并建立由治理问题清单、权责清单、执法清单、诚信清单组成的清单制度，实施依法行政和阳光行政。在机构设置和人员配备方面，重新整合和配置行政力量。在业务职能方面，对安监、消防、交通、交警等基层治理领域进行统一的量化数据管理，实现流程、机制和标准的统一化，实现问题发现机制、问题处置机制和问题解决机制的流程再造。

（二）强化责任：重塑以责任为核心的基层政府治理体制

“横纵联动”基层政府治理体制重塑“层级职责体系”，通过合理划分职能和责任，形成职责法定与权力、资源匹配相一致的运行机制，使同级职能部门成为一体化的行动中心，从而优化基层部门与上级职能部门之间的条块关系。“横纵联动”基层政府治理体制的核心要义是责任，通过责任、权力与资源的匹配优化治理格局。这一模式在三级行政体制的基础上推行网格化管理，构建“大巡查”机制，将原有的执法部门变为“大执法”机制的一部分，融合了原有行政体制的行政单元和服务单元，对治理工作量负荷、治理责任划分、责任监督评价进行重新界定，强化对“事”的管理。这一机制打破了原有行政部门条块分割、各自为政、权责不明的问题。一是通过重新整合行政资源和力量，进一步下放并集中事权，将原有行政体制对“人、财、物”的管理转变为对“事”的管理，并利用基层智慧网格管理明确责任主体，构建“发现、评估、执法和监督”相分离的体制，通过切分任务强化“责任”，明确所有岗位职责和任务，建立有效的监督和评价机制。二是通过科技和大数据的应用，整合了社会基层治理力量，解决了基层治理体制内条块分割、各自为政的问题，提升了精细化管理水平，实现了行政流程再造和权力运行规范化。

这一体制体现政府责任的另一个维度是制定符合现实需求的权责清单，推进依法行政。通过编制权责清单，对基层不同行政层级负责的事项和享有的权力进行明确划分，促进基层政府运行的标准化和规范化。除此之外，依法行政也是“横纵联动”基层治理体制履行政府责任的重要方式。以综合执法改革为例，在基层综合执法方面推进综合执法改革，有效地解决了基层执法过程中面临的一些困境和难题，尤其是在城市建设、市场监管、环境保护、交通管理、水务管理等领域，有力地推动了依法行政。在传统“全能”思想的指导下，具体执法业务往往会因为专业执法部门力量不足而由非专业部门代替履行职能，因此在一些专业执法问题上会面临很大的自由裁量权和随意性。多个部门的共同执法，再加上信息不充分等问题，往往会产生执法的随意性甚至微腐败问题。“横纵联动”基层治理模式通过分拨系统直接由专业部门开展执法，不仅提高了效率，还有效地实现了依法行政的要求。

（三）向下负责：改变基层政府治理体制的治理单元属性

“横纵联动”基层治理体制通过整合优化治理单元，将原来各个职能部门的“对上负责”整合为“对全区负责、对地方负责”，让原本“向上看”的基层政府职能部门改为“向下看”“向群众看”，这是“横纵联动”基层政府治理体制改革的核心价值所在，真正打破了基层治理条块分割的魔咒。以政务服务体制为例，以企业家精神改革政务服务，以用户体验为中心，推动实现政务服务多元化、线上线下同质化、服务效能可量化、服务管理运行智能化，让数据多跑路、群众少跑腿，实现政务职能部门向下負责而不是向上负责。

“横纵联动”基层治理体制推动了审批流程信息化再造和政府服务流程的优化，它采用“条块结合、以块为主”的运行机制，使“条”的责任和“块”的职能更加清晰，并厘清了街道与社区的服务职能。这一治理模式从基层治理条块矛盾的现实出发，将街道和社区中的分散化、零碎化、巨量化的需求转化为治理单元的职能任务，以服务和治理消除基层治理的“盲区”，扩大基层政府的治理界面，并优化治理链条。在访谈过程中，有的干部指出：一是原来那些习惯了对上负责的人以及工作技能无法适应现有网络技术的工作人员都要改革，否则就下岗;二是就改革的成效而言，“群众、人才和企业来我们这儿办事快一点、方便一点，我们的基层政府办事更快、更有效率，就会有更多的人才和企业来我们这里落户，这样我们的经济社会科技发展就会比原来更快，经济科技发展得更快，我们就有更多的钱投入到本地建设，我们的街道就可以铺更好的地砖，我们的马路就可以用更加明亮的路灯，老百姓就更加安居乐业，我们的城市就更加繁荣美好”。“横纵联动”改革的真谛就在于将原来“对上负责”的行政单元改为“对地方负责”的治理单元。

（四）技术嵌入：重塑权力运行机制和推动治理重心下移

“横纵联动”治理体制重塑权力运行机制，建立起“条块结合、重心下移”的基层政府治理组织架构。在传统政府横向和纵向“条块”组织架构基础上，建立起以基层网格化智慧管理为基础的“中心—分中心”的“横纵联动”治理体制，将管理资源和力量集中于体制的底部，结合街道分设改革，进一步优化区、街道事权划分，建立区、街道权责清单，形成新的权责结构。在纵向层面，尤其是通过加强基层一线人员力量，使基层社会治理的力量不断强化，采用综合整治、专业整治、突出问题整治和重点区域整治的方式，构建三级综合执法整治体系，形成三级综合执法整治队伍，对区域内发现的问题进行第一时间回应和解决。在横向层面，将基层政府治理体制重构为“发现、分析、执行和监督”机制。以行政执法为例，推动基层综合执法职能和机制的转变，在城市建设、市场监管、环境保护、交通管理、水务管理等领域推进综合执法改革，下沉执法重心，提高执法效能。

这一治理体制通过将治理资源和力量嵌入基层治理，赋予了基层解决现实问题的权力，重塑了基层的政治生态，及时化解了基层的社会矛盾。借助“互联网+”、大数据、人工智能和云计算等科技手段，基层政府治理体制优化了政府组织结构;在基层设立网格化体制，改变了“上面千条线，下面一根针”的局面;由统一管控指挥中心对政府事务进行管理，全面整合条块行政力量和基层治理力量;通过权力和资源下沉，形成了专业治理与综合治理相结合的治理体制;推动基层政府治理体制成为治理的重心和平台，克服了碎片化、“救火式”的行政弊端;使治理重心下移，实现了职责与权力和资源的匹配，形成了新的一体化的职责体系。

五、深化改革对策：破解条块分割顽疾的思考和进一步建议

“横纵联动”基层政府治理体制机制的创新对打破条块分割和实现治理重心下移具有非常重要的普遍样本意义。“横纵联动”基层治理模式通过整体性和耦合性重构，重塑基层行政单元和服务单元为治理单元，并通过严密的内控制度设计保证政府治理有序、精准、高效、可控运行，从而使这种体制机制成为破解基层治理条块分割和优化条块关系的重要方式。

“横纵联动”基层政府治理体制在实施过程中也面临着一些限制和困境。一是目前这一体制仅在市域县域层级实施，从中央层面来说，这导致各个行政区域内形成了新的行政分割，因此需要从更高的行政层面进行制度设计和推动发展。二是片面地在某个领域运用新技术而忽略整体基层政府设计将会造成新的条块分割，因为“横纵联动”体制创新是一项系统性变革，并不是单纯以网格化管理为基础、以大数据技术为驱动的单兵改革。三是合理配置各层级间的职责并理顺职责关系并非是对权力进行简单的“放”和“收”，而是需要对垂直管理和分级管理体制进行调试。

要破解深层次的条块分割和优化条块关系问题，仍需要不断推进改革。“横纵联动”基层治理体制是领导集中统一化、政务服务高效化、治理精准靶向化的新型治理运行模式，必须从更高层面进行综合集成和协同改革，构筑统一平台。

第一，基于新治理界面的特点对更高层级的党政机构和政府机构设置和职能配置进行调整和优化。随着基层新治理界面的形成，基层政府的基本治理架构无法改变，基层政府必须兼顾上级目标和基层的实际，通过改变运行机制解决现实问题。新的基层治理生态倒逼更高层级的党政机关进行改革，因而必须对更高层级的机构和职能进行改革和优化才能适应基层治理体制的创新。就目前而言，在省级层面进行调整和优化改革是迫切需求。一方面，要加强和健全党的全面领导制度，健全和优化省级领导体制机制，整合各职能部门功能，统一归口协调管理职能。另一方面，要积极转变政府职能，优化和调整关键领域和关键环节的政府机构职能，构建权力阳光运行机制。

第二，在省级层面建立专业化大数据管理部门，统筹大数据的资源管理和运用。建立可资使用的数据信息系统和管理部门是建立健全大数据辅助科学决策机制和社会治理机制的前提条件。通过在省级层面构建统一的大数据管理部门，统筹管理全省区域的公共数据资源，运用大数据、人工智能、云计算、“互联网+”等技术，利用数字政府、智慧政府的管理平台，打破信息孤岛，避免出现不同部门、不同系统、不同地域只根据自身需求创建数据系统的状况，其重点在于打破体制壁垒、管理壁垒、法律壁垒、技术壁垒和心理壁垒[14]，从而实现数据共享，构建统一的数据共享大平台和信息资源共享体系，实现省内跨层级、跨系统、跨部门的协同治理，为实现整体性治理创造良好的基础条件。

第三，重塑行政执法体制，优化不同行政层级行政执法的条块职能。要转变省级层面执法部门的执法职能，整合优化执法层级，强化市县基层的执法力量，协调解决专业行政执法和综合行政执法遇到的发生频率较高、重复交叉执法、多头执法问题以及对专业执法权要求较高的问题，建立健全专业执法、综合行政执法、联合执法的行政执法体制机制，实现跨部门跨领域综合行政执法，实现信息共享、执法协同的执法体系。

结 论

“横纵联动”基层治理体制改革本质上是社会发展倒逼基层治理体制的自下而上式改革，与中国40年前改革开放的改革理念高度契合。打破条块分割是优化基层治理体系改革的重要举措，以大数据、人工智能、“互联网+”、云计算等现代技术提高治理效能是推进基层治理能力现代化的重要突破。这一体制为大部制改革以来的中央、省级、市级政府机构改革和政府职能转变改革提供了更加有效的基层治理界面和对接平台，形成了“上面千条线，下面一张网”的治理新格局。这一治理新格局有效承载了来自“条”的力量，同时对“块”自身的职能进行了有效的整合，因此，“横纵联动”模式的基层政府治理体制最有价值和最有意义之处在打破了傳统政府体制归口管理带来的条块分割，形成了统一的权力运行机制，对财权、事权和人事权进行了合理配置，实现了全域性全部门的“横纵联动”机制。

“横纵联动”基层治理体制的重大创新在于基层政府条块融合使治理单元的性质发生了根本性变化。因职能专业化和权力运行集中化产生的条块分割矛盾造成了基层政府行政单元和服务单元的分离，而二者的分离反过来又强化了条块冲突。“横纵联动”体制重塑权力运行机制并积极转变政府职能，重构对上负责的行政单元和服务单元，形成对下负责的新治理单元，使条块关系从原来的条块分割变成了条块结合，实现了条块关系的变革。

“横纵联动”基层治理体制是制度设计和大数据新科技条件综合运用的典范，它以统一管控平台为依托，推动网格化智慧管理，关注制度、科技、责任的综合运用，有效地破解了基层治理、政务服务、危机管理、政府机构改革、部门利益、基层微腐败等难题，甚至还唤醒了廉政建设、党建工作的创新，尤其是破解了基层治理中的腐败和“多龙治水”的协同困境，深化了大部制改革，打破了条块分割的顽疾，实现了条块关系的变革。因此，“横纵联动”治理模式实践体现出内在的网格化管理规律、权力制度设计和运行规律、廉政建设和内控规律，它为城市基层治理提供了一套行之有效的模式，构建了一套简约高效的基层政府治理体制。

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[责任编辑：张英秀]