新时代教代会在高校民主建设中的地位与作用分析

万坤 崔婷 施妍

【摘 要】 文章比较了中外高校民主建设，阐述了我国高校民主的作用，分析了教代会在发展中面临的问题及其影响因素，主要包括产生教代会代表的路径因素，影响教代会代表行使职权的因素，教职工代表的自身因素，高校治理模式和制度保障因素等。提出提升教代会在民主建设中地位和作用的路径;加强教代会的理论和法治研究，提高代表的民主法治素养;推进和完善教代会立法，提升教代会制度的权威性;创新大学管理和教代会运行的融合机制，实现决策、执行、监督的无缝连接;利用互联网新技术实现教代会全过程的管理，提高教代会的履职能力;加强有效提案的质量、数量和落实效率的提高。

【关键词】 教代会;民主管理和监督;高校工会

中国特色社会主义新时代已经开启依法治国的新征程，教育部刚刚召开全国教育法治工作会议，研究部署和推进新时代教育法治建设工作，对高校加快民主建设，不断适应新的时代提出了更高的要求。高校应以提高教代会在民主管理和监督中的地位和作用着手，提高广大教职工参与学校民主管理和监督的积极性，发挥广大教职工的智慧和能力，从而不断提高高校法治化建设的水平，保障高校持续稳定发展。

一、中外高校民主建设体系的比较

1、西方国家高校民主管理

西方国家高校的民主管理既有社会利益集团主导型的管理体制，也有政府主导型的管理体制，其民主管理可分为几种：一是欧美国家高校，实行大学董（理）事会领导下的校长负责制，董（理）事会决定大学的大政方针，授权校长对学校内一切事务进行决策。所不同的是，美国高校大學董事会由利益集团代表组成，而英、法、德等欧洲国家高校理事会由地方政府教育部门的官员代表、教师、学生代表，以及相关社会人士代表组成。二是日本、瑞典高校，由教师评议会或学校教授委员会提名校长人选，由政府任命，校长主持学校的行政管理事务，实行校长负责制。[1]

2、我国高校民主管理及其作用

我国高校的管理体制主要是党委领导下的校长负责制，民主管理体系包括党代会、双代会（教工代表大会和工会会员代表大会简称“双代会”）、团代会和各种委员会。其实际的最高决策机构是党委会，其次是校长办公会。因此，我国高校教代会是在党委领导下向校长负责而行使民主管理和监督职责议事机构，是教职工参与学校民主管理和监督的途径之一，在高校民主管理体系中占据重要的位置。

首先，教代会是高校具有广泛代表性组织。高校基层教职工代表大会代表一般占教职工总数的30%左右，由教职工选举产生的。其中教师代表不低于代表总数的 60%，非教师代表不高于非教师人数的30%，[2]而且对青年教师和女教师以及少数民族教工都有一定的比例要求。

第二，发挥好教代会的作用能极大地促进高校的发展和提高。高校不仅为国家发展和强大源源不断的提供人才和智力支持，还直接参与到科技创新等重大领域，是中华民族伟大复兴的基础。党的十九大报告指出，必须把教育事业放在优先位置，加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展，[3]把我国建设成为教育强国，为中华民族的伟大复兴需打好坚实的基础。高校在国家发展中的地位和作用是毋庸置疑的，但如何体现其作用是依靠激发教师的积极性和创造力，为学校、为社会、为国家做出贡献来体现。高校教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式，是现代大学制度的重要构成。[4]也是激发教职工参与学校发展建设，维护自身合法权益的重要途径。新时代高校出现更多新的特点，完善学校教代会制度，提高教职工在新时代参与民主管理的积极性，对提高教代会代表的参政能力和水平，提高教代会在学校民主建设中的地位与作用起着重要作用，也使教代会在高校为国家培养人才及科学研究中发挥更大的作用。因此，新时期教代会在高校发展和提高办学水平等方面的地位和作用会越来越重要。

第三、教代会在我国高校民主建设中具有法律赋予的重要使命。我国的《高等教育法》第43条规定“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益”，[5]《工会法》规定“工会组织和教职工依照宪法和法律的规定行使民主权利，发挥国家主人翁的作用，通过各种途径和形式，参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务”，[6]2014年中央办公厅发布《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》明确指出“发挥教职工代表大会及群众组织作用，健全师生员工参与民主管理和监督的工作机制”。[7]这些法律法规构成了教代会依法行使职权的法理依据。依法保障行使这些权利不仅是国家有关行政机构的重要职责，更是法律赋予高校的使命。依法提高教职工代表实际参与学校民主管理与监督的程度与深度，是现代大学制度的重要内容，是全面推进依法行政，保障教职工对学校重大问题决策的知情权、参与权和监督权的重要渠道，[8]也是依法治校的基本内容。

二、教代会在发展中面临的问题及其影响因素

教代会在高校民主管理和监督中应发挥重要作用，在调查中发现，高校教代会所受到重视的程度与其应有的地位不匹配。从管理者到教职员工民主办学理念滞后，职工维权的法律支持缺位，教代会的地位被淡化、权力被表面化，[9]一些高校将召开教代会视为走形式或是履行一下必要程序;有的认为召开教代会不过是堵一下教工的嘴;还有的认为开会就是召开“新闻发布会”，念念稿子，举举手;代表对其身份的认同感很低。这些现象反映出教代会在发展过程中的一些深层次问题。

1、产生教代会代表的路径因素

高校双代会，两个名称，实际上是一个机构，一班人马。基层工会代表由部门推荐，基层工会组织选举产生上一级工会代表，各级工会组织和召开双代会会议。双代会的代表组成主要包括普通教师代表和担任一定管理职务的教职工代表两部分。从代表产生的路径看，其行使教代会职权一般路径如下图（见图1）。教代会代表一般通过教代会参与审议、提案、监督等形式行使职权。积极行使职权会产生良性循环，消极参与，会产生恶性循环。调查发现，很多代表的产生一般不经过图1中左边虚线部分的“意愿征集”和“遴选”环节，选出的代表有一部分属于身份地位重要但参与意愿较低者，这些人会成为“不参与”或做个“旁听者”，对教代会职权的行使产生一定的消极影响。有些教代会缺乏完善的规则体系和有效的制度保障，不能保证代表职权的有效行使，比如对提案的不重视，对行使监督职能缺乏有效保障，也会逐渐让代表们失去积极性。从图1中看，对于那些“积极行使职权”“主动收集意见”者，初期能保持积极性，当他感觉没有被应有尊重时，他的积极性就会受到挫败感，态度就会发生逆转。

2、影响教代会代表行使职权的因素

代表提案和参加教代会会议是代表参与学校民主管理与监督的两个重要途径。这些工作对教代会地位和作用的影响也是直接的，十分显著的。

（1）提案因素。高校一般都会制定一个保证提案得到答复的制度，并鼓励代表们提交积极提案。因此，只要是符合条件的提案提交上去，就会收到答复，这是类似于人民代表大会制度一样较好的制度设计。但是，在实际执行中存在许多问题，如提案的内容和范围受到诸多因素的限制，真正存在的问题往往拿不到桌面上来;提案的程序繁琐，审查过严，影响提案积极性;提案答复的进度不透明，答复的时间速度有拖拉，答复的质量有敷衍，答复后的执行监督缺失等。

（2）参加教代会会议的局限性。首先是教代会的召开一般是一年一次，教代会的常设机构一般不接受提案，因此教代会是无法随时或适时为代表提出意见和建议提供便利。一年来的众多大事要事指望通过一次短暂的代表大会来解决是不现实的。第二，在召开代表大会期间的表决方式让代表无法真正表达真实想法。对大会需要通过表决通过的重要文件一般都采取举手表决的方式，大多数人会对议案举手赞成，但鲜有举手反对的，甚至对弃权都鲜有举手的，否则，这些代表有可能被视为异类。这种一片和谐的表决方式决定了教代会不会给代表行使真正的民主、监督权利。还有些教代会甚至都不需要代表表决，代表只需要听听相关领导念念报告就可以。调查发现，很多代表认为开教代会是“走形式”，有的认为开教代会就是召开“新闻发布会”。[10]第三，有些高校的教代會开设分会场，进行分组讨论。一些代表认为讨论的过程是对某些报告一片赞扬，提出一些形势一片大好的附和之声，对报告中一些不合实际或急功近利的论述不敢提出真正的反对意见，认为即使提出来也不会有人认真去听，反而会得罪人。

这些因素让代表们感觉教代会几乎就是一个“形式主义”大会，认为参与情况和发挥的实际作用没有关系，讨论的效果与会议的结果没有关系，认为“教代会就是为某些内定政策披上民主的外衣”。既然代表感觉不能发挥什么作用，必然降低其参与的热情，从而进一步降低代表行使民主和监督职权的作用。

3、教职工代表的自身因素

高校教职工代表的岗位、职务、专业、年龄、性别等等各不相同，对教代会民主和监督职能的认识也是千差万别，因此履职能力和水平差异较大。很大一部分教代会代表对履行民主和监督职权认识模糊，认为代表就是参加会议听听报告举举手谈几句个人认识就够了，这些人的热情仅仅停留在参加会议上，对促进会议议事质量提高和民主监督起不到应有效果;有些代表在工会的提示下做些调研提些提案。还有些工会对代表进行一些培训和辅导，帮助其提高认识，提高提案质量等等，使代表的整体素质得到提高。这些都会对教代会行使职权产生重要影响。

4、高校治理模式和制度保障因素

我国高校是党委领导下的校长负责制。高等学校党委是学校的领导核心，是把握学校发展方向，决定学校重大问题，监督重大决议执行，支持校长依法独立负责地行使职权，保证以人才培养为中心的各项任务完成的核心。校长是学校的法定代表人，在学校党委领导下，贯彻党的教育方针，组织实施学校党委有关决议，行使高等教育法等规定的各项职权，全面负责教学、科研、行政管理工作。党委领导下的校长负责制是一个不可分割的有机整体，必须坚持党委的领导核心地位，保证校长依法行使职权，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。因此，高校教代会的作用在某种程度上与党委书记、校长对其重视程度有直接关系。受到重视其作用就大，不受重视起作用就小，缺乏以制度约束人的土壤和环境。

三、提升教代会在民主建设中地位和作用的路径

1、加强教代会制度建设理论及法治研究，提高代表的民主法治素养

教代会的作用知晓度不够高，也不是每个代表或教工都感兴趣。教代会的地位和作用的提高仅仅依靠工会组织是远远不够，依靠代表的教工自觉维护和提高也不会有效果。只有通过加强教代会制度建设理论及法律研究，把职工的民主法治素养和职业道素养、文化信息素养、艺术素养等等各种素养紧密结合，把民主监督意识和思维融入到高校的教育教学科研和人才培养的过程中去，以潜移默化的推进不断提高广大教工尤其是代表的民主法治素养，从而实现提高教代会在高校的影响力。这不仅是时代和法律赋予工会的职责，也是工会的义务。教职工幸福感的一个测量指标就是其权益能否得到有效声张和维护，而提高教职工的民主法治意识，使其理性思维，法治思维，其幸福指标也会更加理性化和法制化，教职工对幸福的诉求也会更加合理化，得到满足的程度也会更高。

提高代表的民主法治素养还需要加强教代会价值与作用的宣传和培训。首先要建立代表培训制度。对代表的培训既要包括法律、法规，还要培训理论和实践，要让代表明确其权利和义务，以保障其在进行民主监督过程中能够充分行使权力和履行义务。不清楚权利义务的代表进行民主监督苍白无力，这样的代表组成的教代会难以发挥应有民主监督作用。第二，代表的地位是在得到广大教职工认可的基础上才会提高，仅靠代表的孤军奋战不会有效果。因此，加强教代会价值与作用的宣传力度，包括经常组织一些相关的知识竞赛等，能够很好的促进广大教工对相关知识的掌握和理解，也就初步实现了对代表开展民主监督工作的理解，进一步转化为对代表开展工作的支持也就有了基础。只要方法得当，教代会地位和作用的提升也就指日可待。

2、推进和完善教代会立法，提升教代会制度的权威性

我国的《工会法》、《高等教育法》等对高校教代会制度有相关的规定，明确教代会作为高校的一种民主管理和监督的形式，但缺乏具体的内容或权威的法律解释，对教代会的职权缺乏界限明确的规定，缺乏统一的标准，导致在执行过程中各行其是，缺乏约束力。中国教育工会全国委员会于 1985 年颁发了《高等学校教代会暂行条例》，该暂行条例是在改革开放初期提出的，三十多年来，该条例所依据的社会背景、法律和理论依据都已经发生了巨大的变化;其所适用的高校也从体制、办学规模、办学目标、民主建设和办学模式等诸多方面都已经发生了巨大变化，但该条例却没有再行修改。“世易时移，变法亦移”，随着高校大学章程的推广，高校教师参与民主监督的意识也在不断提升。新时代，大学面临的社会和国际环境更为复杂，竞争更加激烈，为了更好的激发高校教工的积极性，保障其充分参与到学校的发展中去，条例的修改迫在眉睫。通过条例的修改，提高教代会制度的权威性的也是新时代的呼声。

我国高校是党委领导下的校长负责制，教代会等机构构成了党领导下的民主监督体系，在高校权利治理架构中拥有重要的地位。健全教代会的代表、组织和工作等基本制度，是提升教代会运行规范的规范性、程序性和权威性必要途径。

3、创新大学管理和教代会运行的融合机制，实现决策、执行、监督的无缝连接

高校的决策、执行脱节现象的普遍存在，民主监督的滞后，甚至缺位，不符合我国《高等教育法》和《工会法》的有关规定。2018年11月29日，全国教育法治工作会议部署新时代教育法治建设任务指出，全面推进依法治教是贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略的重大政治任务，是加快教育现代化、建设教育强国的迫切要求，也是长期以来教育事业改革发展的经验总结。要把全面依法治国基本方略落实到教育改革发展稳定的实践和教育工作各环节中，把总书记关于依法治教的明确要求转化为教育法治工作的生动局面，充分发挥教育法治的引领性、基础性、规范性、保障性作用，真正为教育改革发展开拓道路并保驾护航。[11]高校的健康运转必须在法治框架加运行。如何实现民主监督的不滞后不缺位，建立起大学管理和教代会民主监督的融合机制是需要探索和创新的重大课题。

目前通用的做法是加强高等学校党委对教代会的领导，把教代会职权落实作为学校党委的一项重要工作内容;完善校务公开制度，为教代会发挥监督作用提供基础;创造条件为代表参与学校民主管理和监督制定一些学校制度，参与学校发展规划和重要管理规范制定;参与学校财务预算和学校重大事项决策等工作。这些在一定程度上起到了积极作用，对教代会的民主监督职权的落实打下了一定的基础。但这些措施缺乏系统性和深度，并没有真正实现决策、执行和民主监督的深度融合。

4、利用互联网新技术实现教代会全过程的管理，提高教代会的履职能力

召开教代会从筹备到全部议程的完成，资料准备、讨论内容、修改文件、印制资料，不仅花费大量的人力和浪费大量的纸张，而且收集、整理、反馈、存档等效率低，工作量大。如果采用新媒体技术，搭建一个数字化网络平台，对教代会全过程数字化、网络化运作，不仅能保存包括视频在内的丰富的会议资料，常设机构或相关机构和代表之间可以通过网络随时互动，节省了大量的人力、物力，还大大提高了工作效率;新的平台还能开辟出职工参与学校民主管理新渠道，使教职工更好地行使参与权、知情权、表达权和监督权，还能有效保障职工的话语权;新技术的应用极大提高工会教代会的履职能力，不断提高教代会的地位和作用。

5、加强有效提案的质量、数量和落实效率的提高

提案是广大教职工通过教代会代表向学校就某些不合理或需要改进的地方提出意见和建议的重要渠道，也直接反映了教代会的作用和地位。在提案程序、内容、质量、数量和落实效率方面，应该把握好新时代的更加注重法治的特征，加大創新力度，加强相关工作的理论研究和经验总结。调查发现，对教代会提案的理论研究很少，但对提高提案质量和落实效率进行了大量的实践探索和创新。一些高校工会对代表如何提案，以及提案相关的法律法规的知识进行了培训;一些高校工会开展提案模拟训练，并请专家进行有针对性的诊断、剖析和辅导;一些高校工会针对提案的落实制定一些规章制度;还有一些高校工会将提案数量、质量和落实情况与考核关联。这些通过提高提案质量和落实效率的举措开辟了有效促进广大教工参与学校发展、建设和民主决策工作中，提高了广大教职工的参与民主管理和监督的积极性，也为学校的建设和发展提供了良好的参谋作用。这些举措对提高教代会的地位和作用是十分显著的。

为了鼓励代表放心大胆的提案，一些工会在征集提案后将提案人姓名和单位进行保密化处理，使得代表敢于就真实存在的问题和对学校一些政策的不合理性提出意见和建议，减少假大空或无关疼痒的提案，提高提案质量。问题尖锐的提案更能引起广大教职工和学校领导的重视和注意，尖锐问题的解决也能彰显教代会的作用，对提高教代会的地位具有重要意义。

当然，要想让职工敢言，敢真言，还需要各级党政领导不断提高自身的民主管理意识，尊重教代会代表行使民主权利。

【参考文献】

[1] 赵兰芳. 国外高校民主管理经验对我国高校教代会建设的启示.[J]. 学校党建与思想教育， 2013（8）94.

[2] 教育部.学校教职工代表大会规定.[EB/OL].[2018-11-12].http：//old.moe.gov.cn//publicfiles /business/ htmlfiles /moe/moe_621/201406 /170439.html.

[3] 人民网.《习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》[EB/OL]. [2018-11-12]. http：//cpc.people.com.cn /n1 /2017 /1028/c64094-29613660.html.

[4] 杨雁.高校教代会职权落实的理论思考与现实审视[J].高教探索，2017（8）36.

[5] 教育部.中华人民共和国高等教育法.[EB/OL]. [2018-11-12]. http：//www.moe.gov.cn/s78/A02 zfs__left/s5911/moe_619/201512/t20151228_226196.html.

[6] 中华全国总工会.中华人民共和国工会法.[EB/OL]. [2018-11-22]. http：//www.acftu.org/template/ 10041/file.jsp？aid=96764.

[7] 教育部.中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》[EB/OL].[2018-11-12].http：//old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5147/201410/176026.html.

[8] 赵兰芳. 国外高校民主管理经验对我国高校教代会建设的启示[J]. 学校党建与思想教育. 2013（8）94.

[9] 赵林记. 国外高校内部民主管理及其对我国的启示[J]. 继续教育研究， 2011（2）157.

[10] 侯欣迪. 高校教代会代表的参与路径和参与周期[J]. 北京大学教育评论， 2013（4）147.

[11] 教育部. 全面依法治教为教育强国梦保驾护航[EB/OL].[2018-12-01].http：//www.moe.gov.cn /jyb_xwfb/gzdt_gzdt /moe_1485 /201811/t20181130_362028.html.

【作者简介】

万 坤（1972—）男，安徽霍山人，管理学硕士学位，任职于北京联合大学管理学院，主要研究方向：高等教育管理，信息管理与服务.

施 妍，崔 婷，北京联合大学图书馆馆员.