中国生态建设史上的伟大创举

唐震

退耕还林还草政策的实施，是党中央、国务院从中华民族生存与发展的战略高度，为合理利用土地资源、增加森林植被，确保江河安澜和维护国家生态安全、实现人与自然和谐共处而实施的一项重大战略决策，也是实施西部大开发战略的根本和切入点。经过20年来两轮工程的实施，这项被退耕还林（草）地区广大群众视为“天”字号的工程，已逐步深入人心，引起全社会的广泛关注。从实践方面来讲，在国家政策尤其是对退耕还林（草）农户相应补偿政策的有力推动下，不仅确保了当地老百姓的实际利益，也看到退耕还林还草后生态环境改善所带来的长远利益，因而这一政策得到了当地政府和广大农民群众的广泛支持和拥护。实施范围在不断扩大，参与的群众也不断增加，退耕还林（草）地区局部生态状况得到明显改善，广大农民从国家政策中获得相对稳定的收益，农村产业结构也在不断的调整和优化之中，政策实施的近期成效显著。

1998年，陜西省吴起县率先进行退耕还林还草，确立了以“封山退耕、植树种草、舍饲养羊、林牧主导、强农富民”的开发战略，以建设“集约高效型农业，保护效益型林业，商品致富型畜牧业”为结构特征的生态型特色农业发展战略。制定出台了《关于封山绿化舍饲养羊的决定》等一系列文件，在全国率先实施了全县整体封山禁牧，在黄土高原上掀起了一场波澜壮阔的“绿色革命”。1999年，退耕还林还草这项从吴起发起的地方实践上升为国家的制度安排，由此推动退耕还林还草从局部走向全国，开启了我国生态建设史上涉及面最广、政策性最强、规模最大、投入最多、群众参与程度最高的生态建设浩大工程。

退耕还林还草政策的实施，结束了我国几千年毁林开荒的历史，严重的水土流失将得到有效治理，标志着我国由一味地向土地索取转向促进人与自然的和谐，走上可持续发展之路。

退耕还林还草政策的实施，不仅使退耕还林还草地区的生态环境状况得到根本性的改善，同时，使这些地区的土地利用结构、农村产业结构在调整中不断优化，农民收入稳步增加，从而带动了农村整体面貌也随之发生了极大变化。

退耕还林还草的理论阐释

众所周知，退耕还林还草是以恢复森林、草原植被为主要目标的生态系统重建工程，其目的在于改善生态环境，为国家可持续发展奠定一个良好的生态环境基础。退耕还林还草作为一项生态工程，从根本上说是国家公益事业的重要组成部分，是国家组织实施的公共物品生产项目。虽然在一定范围内也包含了具有非公益性的内容，如促进区域产业结构调整，提高区域经济发展与生态的协调性，加速贫困山区和牧区的脱贫等等，但其公益性仍然占据着主导地位。

由于生态建设等公共物品的生产对象是生态和自然资源，而生态和自然资源等公益性资源的生产和配置市场机制很难发挥主导作用，必须要通过政府行为来实现，其生产和配置主要是通过政策手段来实现的，所以说，退耕还林还草既是国家的生态工程项目，更是国家环境政策的有机组成部分。同时，由于退耕还林还草涉及的范围和领域非常广泛，关系到生态、经济、社会和政策等众多深层次问题，因此，透过对退耕还林政策理论上进行阐释与分析，从本质上认识退耕还林还草政策的科学性和有效性，更为重要地探究和发现在政策推进过程中可能出现的问题，有利于从政策设计及政策实施角度来解决问题，这也是改进、完善政策，保证生态建设可持续的重要前提。

一般来说，通过政策手段对生态和自然资源进行生产和配置主要有两种类型：第一，是以限制使用为目标的政策，如对限制环境污染和破坏、资源过度利用为目标的环境政策;主要包括产权不明晰或难以界定的生态资源，如大气、水体、太空等。正如党的十九大报告提出的要“实行最严格的生态环境保护制度”。第二，是以恢复、保护和生产自然资源为目标的政策，如天然林保护、生物多样性保护、退耕还林还草等资源保护和生产政策。这类政策涉及的很多资源权属（包括所有权和使用权）是明晰的。退耕还林还草就属于这一类。

退耕还林还草作为生态建设的重要举措，既是一项生态工程，也是我国生态建设政策的重要组成部分。其目标就是将长江上游、黄河中上游地区水土流失严重的坡耕地上的农业生产停止下来，代之以林草植被的恢复，以实现西部地区生态环境的改善，农业经济结构的调整和全社会的可持续发展。实施的对象是被开垦的陡坡地。（据当时的统计，全国25度以上的坡耕地共9100万亩，西部地区占70%以上。而在退耕还林还草工程的实施过程中，人们逐渐发现，实际已开垦和耕种的陡坡地面积要远大于统计上显示的数据。）

公共政策理论告诉我们，衡量一项政策是否科学、是否可行的重要理论依据和评价标准，就是要看政策的主要利益群体其目标和利益关系的一致性以及目标利益冲突情况下的可协调性。对于退耕还林还草政策来说，涉及的主要利益群体有三类：

一是以政府为代表的社会整体，或称为宏观利益群体，其利益目标是近期和长远的社会生态效益，是国家的生态安全，是国民生存环境的改善以及退耕还林还草带来的其他宏观社会经济效益;

二是以退耕还林还草地区地方政府为主体的局部利益群体，他与国家的目标总体上看是一致，实际上却存在着许多矛盾的地方。地方政府在关注生态环境改善的同时，更为关心的当地经济社会的发展，并想以此获得更多的国家资金支持和发展的机遇，而这种愿望在现实条件下不仅不可能得到满足，甚至还要承担相应的成本时，矛盾也就自然产生了。

三是以退耕还林还草地区农民为主体的微观利益群体，在退耕还林还草过程中其长远目标利益和社会利益群体基本上是一致的，退耕还林还草后生态环境的改善，资源条件的优化将为当地社会经济可持续发展创造更好的条件，通过退耕还林还草过程中的产业结构调整和国家政策的倾斜也将为当地长期、稳定和持续经济发展注入更多的活力。

从总体目标利益上看，三类利益群体的目标应该说是基本一致的，但也有矛盾和冲突，尤其农民的微观利益与国家的宏观利益有着较大偏差，因为在退耕还林还草实施期间，农民微观利益群体更多地承担了退耕还林还草的直接成本，最主要表现在退耕土地经济收入的变化及土地经营权和收益权的弱化上，特别是退耕后营造的生态林将使农民丧失原有的土地经营收益。但三类利益群体在短期目标利益上的冲突是可以通过政策的协调加以解决，政府之所以对退耕还林还草农民进行经济补偿，对地方政府财政转移支付等，正是协调和解决三者之间目标利益冲突的有效机制。

以对农民利益的协调为例。在退耕还林还草中，对于农民来说面临两种选择，一种是继续种地，靠粮食来维持生计;另外一种是退耕还林还草，接受国家政策的补助，不仅减轻了自身的劳动压力，还可从事一些其他的生产经营活动来增加自己的收入。因此在这种情况下，农民出于自身利益的考虑，一般会选择退出耕地，选择相对符合自身利益的退耕还林还草。

从地方政府的角度来看。退耕还林还草政策的实施，首先为地方农村经济的发展提供了新的契机，由于国家的政策补助，大大改变了农民主要依附于土地的生存状态，为调整土地利用结构、提高土地的产出效率提供了空间，各地政府也借此难得的机遇，积极调整农村产业结构，积极发展特色农、林、牧产品，逐步形成规模化、专业化的种养为农民开拓新的增收空间。其次，围绕农、林、牧产品的加工、贮藏、包装、运输等，延长了产业链，增加了附加值，帶动了当地经济的发展。退耕还林还草以后，农村剩余劳动力增加，使农民从事非农产业成为可能，于是或通过政府有组织地进行劳务输出，或农民自发外出务工，成为农民现金收入的主要来源。再次，在退耕还林还草推进的同时，国家还有一些配套资金、项目也在同步下达和实施，使当地获得了更多的发展机会。尽管在退耕还林还草中，国家对地方执行政策的成本补偿不是全额的，而是地方政府也要有相应的投入，这的确也增加了地方财政的压力，但从长远看，生态环境的改善，土地利用结构的优化，农业产业的调整，人们观念意识的转变，都为当地经济社会的可持续发展奠定了良好的基础。保质保量地执行和完成国家下达的指令性计划，也可以为当地政府赢得较好的政治声誉和更多的政绩。这个意义上讲，地方政府也是积极的。

从国家的角度来看，以粮食换生态是有一定基础的。一是农民退出耕地所带来的粮食减少，并不会影响国家整体的粮食供给。同时，国家还可以将多余的粮食通过补助的形式发给农民，调节粮食供给，使粮食的供给与需求达到平衡。二是国家采取把一部分对生态环境会产生负面影响的劣等坡耕地退下来的政策，优化土地利用结构，改善和重建生态环境，同时，也能促进粮食生产、稳定粮食价格，保证广大农民的整体利益。三是国家还可以通过多种渠道、多种办法筹集资金，建立生态环境保护基金，对农民进行补偿，对退耕还林还草地区进行财政转移支付等方式进行支持，不仅可以减轻财政的压力，还能动员社会各方力量来参与生态环境的建设和保护，提高全民的环境保护意识。因此，对于国家来说，退耕还林还草政策也是符合国家整体利益的。

退耕还林还草政策的效应

退耕还林是我国生态建设史上的伟大创举。自1999年启动实施两轮退耕还林工程以来，全国已实施退耕还林还草5亿多亩，其中，两轮退耕还林还草增加林地面积5.02亿亩，占人工林面积11.8亿亩的42.5%;增加人工草地面积502.61万亩，占人工草地面积2.25亿亩的2.2%。退耕还林工程总投入超过5000亿元。退耕还林工程的实施，加快了国土绿化进程，工程区森林覆盖率平均提高了4个多百分点，对我国新增绿量和地球变得更绿作出了重大贡献。同时，通过这项政策的实施，解决了长期以来我们在生态建设中始终没有化解的一系列矛盾与困境，从而我国的生态建设与经济社会步入协调可持续发展的良性轨道。

首先，有效化解了生态与生存之间的矛盾。自古以来，人类总是被生态和生存的矛盾所困扰。生态和生存，在相对的时空里，必然要分出主次。人类发展的历史与实践证明：生存始终是第一位的。只有对生存的威胁被彻底解除之后，生态才会作为高质量生存的必备要素被提出、重视和推广。

回顾建国以来的生态治理和建设的历程，包括以前实施的“退耕还林还草”，为什么总是雷声大雨点小，花费了大量的人力、物力和财力，而难以收到应有的效果，其症结就在于往往是以政治动员为主，而忽视了一个最根本的问题，即农民的吃饭问题，也就是未能建立起有效解决利益机制的问题。其实“退耕还林还草”一词并非今天才有的，梳理一下我国生态建设的历程，这个词见诸于新中国的政策，最早要追溯到1949年4月，此后，退耕还林还草在新中国的各种政策中多次被提及，但都未能真正转化为国家的政策与行动。

从对退耕还林还草历史的梳理中，我们也有明显的感受，一方面，党和政府历来十分重视退耕还林还草和生态建设，一系列政策、法规、制度文件的出台和实施，有效推动了生态环境的治理和建设，尤其在一些局部地区效果比较显著;另一方面，所有这些文件中，都在要求和强调进行退耕还林还草还湖、生态建设，而且国家也为此投入了大量的人力、物力和财力，但这些投入大都是用于生态建设工程项目本身的。而且在这些文件中，很少涉及退耕还林还草的农民在退耕后，他们的生活和生存如何保障，通过什么样的方式解除退耕后由于耕地减少而增加的生存风险，他们的现实利益和长远利益由谁来维护和保证。而这一问题是事关退耕还林还草、生态建设成败的一个决定性问题，这一问题不能得到有效解决，不管什么样的政策、措施和法规制度，在吃饭问题面前、在利益面前都将会变成一纸空文。

退耕还林还草工程在改善生态环境、促进西部经济的长期稳定方面起着积极作用，而且由于西部地区是长江、黄河等重大河流的发源地，西部的生态安全直接威胁下游的生态安全，因此改善西部生态环境也有利于整个国家的经济发展。

其次，有效化解了生存与发展的困境。退耕还林还草政策的实施，极大地解放了农业生产力，为农业可持续发展新途径开辟了多元途径。工程的实施，使4100万退耕农户、1.58亿农民从政策补助中直接受益，比较稳定地解决了退耕农户的温饱问题。它促进了农村富余劳动力的转移，进入非家产业，促进了农民收入的持续增加。通过退耕还林还草，农村产业结构得到调整。新一轮退耕还林还草不再限定还经济林的比例后，各地退耕热情高涨，以此为基础发展起来的干鲜果品、木本粮油基地、林特产品和休闲观光旅游产业，成为农民致富的新途径。退耕还林还草是我国农业发展史上的一场深刻变革，广大农民改变了传统生产和生活方式，以生态修复为突破口，以培育资源、改善生态为基础，通过发展新型林业产业，开发林业多种功能，向社会提供更优质的生态产品，实现大地绿、生态美、百姓富的有机统一。

再次，有效化解了眼前与长远、国家与个人之间的矛盾。退耕还林政策的实施，不仅使广大农民有了稳定的收入，而且为农村产业结构的调整和优化提供了有利的契机和广阔的空间，扩展了农民增收的渠道，扩大了农村市场，有效拉动了内需，促进了西部地区国民经济的全面发展。同时，也为调整土地利用结构和产生经营方式，从根本上改变农林牧利用土地不合理方式，增加了林草比重，根治严重的水土流失和土地沙化，增强了抵御自然灾害的能力。为实现“山变绿、水变清、人变富”的目标，促进人与自然的和谐发展奠定良好的基础。

退耕还林还草的未来走向

党的十八大以来，生态文明建设成为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，围绕美丽中国建设，以习近平为核心的党中央提出一系列生态文明建设和生态环境保护的新思想和新论段，成为我们持续推进生态建设和环境保护的根本遵循。

一、持续推进退耕还林，进一步增强人民群众福祉。进入新时代，我国社会主要矛盾的转化，人民群众对美好生活的需求日益广泛多元，尤其是对干净的水、新鲜的空气、洁凈的食品、茂密的森林、广袤的草原和优美宜居的生活环境等的要求越来越高。正如习近平总书记指出的“良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”并强调生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题，必须坚持生态惠民、生态利民和生态为民。退耕还林在我国生态建设中是具有保护和恢复功能的基础性工程，经过二十年的实施，极大地改变了退耕还林地区乃至全国的生态状况，也积累了极其丰富和宝贵的经验。民之所望、政之所向，持续推进退耕还林，顺应了人民群众从“求温饱”到“求环保”的热切期待。

二、持续推进退耕还林，构建山水林田湖草立体化综合治理体系。习近平总书记指出，“我们要认识到，山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田、田的命脉在水、水的命脉在山、山的命脉在土、土的命脉在树”。在复杂的生态系统中，林业在维护国土安全和统筹山水林田湖综合治理中占有基础性地位，是事关经济社会可持续的根本性问题。目前，我国仍然是一个缺林少绿、生态脆弱的国家，因此，要在退耕还林二十年取得巨大成就的基础上，持续推进重大生态修复工程，如退耕还林还草、天然林保护工程、湖泊湿地保护修复工程等，加强自然保护区、重点生态功能区、海岸带的保护与管理，让透支的资源环境逐步休养生息，从源头上扭转生态环境恶化的趋势。

三、持续推进退耕还林，助力乡村振兴战略的实施。乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，也给新时代退耕还林赋予了新的历史使命。始终坚持以“绿水青山就是金山银山”理念为引领，绿色循环发展为抓手，紧紧围绕“产业兴旺、生态宜居”总体要求，按照生态打底、产业增收、创新驱动、融合发展的总思路，坚持生态优先、绿色发展;坚持民有民享、共建共享;坚持创新驱动、改革助力;坚持群众主体、政策导向，深入推进林业供给侧结构性改革，加快补齐发展短板，不断提高优质林产品供给能力和水平，形成林业生态建设与产业发展综合效益双赢格局，进一步彰显林业生态与产业助推乡村振兴的地位和作用，谱写新时代陕西生态建设的新篇章。

作者简介

牛 昉 陕西省社会科学院社会研究所所长、研究员