国家职业教育指导咨询委员会的功能定位及运行机制——美国CTE咨询委员会的经验借鉴

李 欢，林 克 松

（西南大学 教育学部，重庆 400715）

2019年2月出台的《国家职业教育改革实施方案》明确提出：“……在政府指导下组建国家职业教育指导咨询委员会”。[1]方案的颁布对构建职业教育指导咨询委员会给予了前所未有的关注和重视，自此，建立职业教育指导咨询委员正式由文件倡议转变为政策话语。咨询委员会的建立需要一批利益相关者组成的专家组织开展一系列的咨询、建议、调研、评估和论证，从而实现其共同育人、合作研究、共建机构、共享资源的目标。在我国新时代职业教育全面深化改革的背景下，建设具有中国特色的职业教育咨询指导委员会还存在诸多困惑与迷思，亟待从多角度、多层面深度剖析。而经过十几年的演变和发展，美国职业教育咨询委员会已成为美国职业教育发展过程中不可或缺的专家组织机构，其成员应具备怎样的基本职权和责任？又有怎样的运行机制？它又能给根植于不同文化、制度土壤中的我国职业教育指导咨询委员会的建设带来哪些借鉴和启示?分析和探讨这些问题对于我国未来组建国家职业教育指导咨询委员会具有一定的借鉴意义。

一、美国职业教育咨询委员会的功能定位

美国职业教育咨询委员会是由各州批准的职业教育必要组成部分，根据《帕金斯生涯与技术教育法案IV》第122（c）（5）条规定，职业教育咨询委员会旨在通过行业企业专家和职业教育专家的通力合作，加强职业教育教师、学生、管理部门三者的联结，通过指导当地教育机构来规划、开发、实施、运营、推广、评估和维护以及满足学生和行业企业需求的职业教育，从而实现职业教育的高效可持续发展。[2]而高效的咨询委员会应当具备清晰的功能定位，其主要职责是为职业教育的发展提供切实的意见和建议，但由于委员会并不具备立法、行政或程序权限，因而他们的功能定位主要包括为职业和技术教育提供咨询、协助、支持和倡导等服务。

（一）以科学精神提供咨询建议

专业的理论知识和实践经验是美国职业教育咨询委员会的首要特性。通常而言，美国的职业教育按照16大基本职业生涯群（根据当地产业需求可添加其他生涯群）为学生设计课程，每个生涯群通常设置2～7个生涯通道，涵盖从入门级到专业级的所有职业，每个生涯群或生涯通道都必须设立一个由行业企业专家、教科研机构负责人、职业教育专家、教育行政部门等专业人士组建的咨询委员会，为引导、强化和改善现有的或新兴的职业教育计划和资源提供科学、有效的咨询建议。[3]委员会成员通过对劳动力市场数据、学生基本数据、毕业率、课程通过率、学生获得的行业证书的比例（类型和数量）、委员会的目标、学生组织等具体领域的数据进行评估，旨在改善特定的内容领域，包括行业标准、课程更新、设施更新、计划预算、学生能力更新、课堂现代化教学材料或设备的购置、安全政策的开发。

（二）以开放理念给予多元协助

为了满足社区的劳动力发展需求以及学生的个体发展需要，地方应当“因地制宜”地开发相应的职业教育计划，而咨询委员会在其中充当着中央媒介的作用，以民主、开放的经营理念，建立多元参与的原则，既有利于利益相关者共同责任的分担，也能够加强职业教育与当地社区之间的沟通与合作。首先，咨询委员会通过为教师提供夏季实习、实地考察、专业发展、与行业导师配对、共享行业资源等机会，帮助职业教育教师准确把握市场发展前沿，对接市场发展需求，及时将新工业、新技术、新规范纳入教学标准和教学内容，为学生进入劳动力市场和社会提供宝贵的现实投入。[4]其次，咨询委员会有义务协助教师或管理部门开展职业教育的具体活动，如评估技能竞赛，设立奖学金项目，为学生提供有意义的体验式教育机会，包括结构化工作本位学习、工作重影、学徒制、实习、田野调查、社区服务和合作教育等。[5]最后，受美国职业教育遵循的“权力下放”政策的影响，各地方的教育政策存在明显差异，为了协调地方与联邦或其他州的政策，避免不必要的程序和冲突，委员会成员必须熟悉与该课程相关的制度和保障机制，注重与全州委员会、州级学科小组、经济发展组织、本地劳动力委员会、大学等机构和组织的协作与联结。[6]

（三）以现实需求驱动课程推广

咨询委员会应当依据所在社区和美国劳工部颁布的数据调查结果，从现实需求的层面推广和倡导职业教育，主要是通过对行业和社区资源的有机利用、倡导和支持立法者的计划、在校董会上建言献策、促进职业教育和工商业之间的沟通与协作、扩大媒体对职业教育活动的宣传等形式宣传和推广职业生涯通道。[7]一方面，确定所在社区的经济和劳动力需求，根据社区中行业类别、从业资格、难就业的因素、软技能和接受在职培训的意愿等要素，明确所在社区的就业现状。与此同时，根据《卡尔·帕金斯生涯与技术教育法案V》的相关规定，委员会应当根据以下五项要求审核当地需求评估报告：（1）根据核心绩效指标对学生进行分组评估；（2）职业教育课程描述须提供规模、范围、质量和校准说明；（3）评估须基于职业教育课程实施和课程学习；（4）评估须涵盖职业教育教师和辅助专业人员招聘、留用和培训的情况；（5）评估须提及在实现所有学生平等入学方面的进展情况。[8]另一方面，调查和分析当前和预期的行业需求率。主要是依据美国劳工部颁布的《职业展望手册》（Occupational Outlook Handbook），分析当前美国的总体就业概况，包括基本工作任务、工作地点、教育程度、培训要求、工资、工作展望，州和地区数据等，从现实层面出发，宣传和倡导职业教育。[9]

二、美国职业教育咨询委员会的运行机制

（一）多元共治：美国职业教育咨询委员会的人员甄选机制

咨询委员会成员主要由行业企业代表、职业教育专家、管理专家、教育行政人员、职业教育顾问、特殊群体代表、职业教育教师、学术教师、学生和家长代表、校友代表和社会成员组成，依据相关规则导向，形成多元共治思路下的人员甄选机制。其基本情况如表1所示。[10]

表1 职业教育咨询委员会的基本情况

1.在成员规模方面，咨询委员会的规模因所服务社区的规模和多样性，参与机构的数量，权限范围，活动计划和其他因素而异。随着时间的变化，委员会的规模也会扩张或缩减，但是基本上，大多数职业咨询委员会应该具备十到二十名成员。

2.在成员结构方面，咨询委员会成员的选择应具备三重意义：一是涵盖性别差异性，二是反映种族多元性，三是代表行业多样性。[11]因此，委员会中应涵盖不同性别、种族、年龄、职业、社会经济状况、地理位置的代表，其中，职业教育顾问、管理专家、学生代表、学术教师和特殊群体代表不具备表决权。此外，还应该建立和维持不同规模的企业之间的平衡。

3.在成员任期方面，要根据若干因素综合决定，包括成员的适用性和可用性等因素，通常建议三年为一任期。委员会每年进行一次选举，新成员从每年的9月1日起正式任职，每年保留三分之二的成员，其余三分之一的成员通过任命的形式入职，如果成员超过三次缺席会议，将自动失去委员会成员资格。此外，咨询委员会成员提供无偿服务。

4.在成员资格方面，委员会成员应当具备如下特征：具有提升课程质量和学校质量的兴趣，具备领导经验或潜力，具有相应课程的职业知识和经验，具备热忱的工作动机和奉献精神。

（二）弹性组构：美国职业教育咨询委员会的组织结构机制

职业教育咨询委员会并未形成特定的结构范式，其结构主要取决于具体的成员规模以及优先工作事项。在职业教育咨询委员会十几年的发展过程中，委员会逐步衍生出了三种基本模式。（1）独立型咨询委员会，即由成员分析和解决委员会所有事宜；（2）小型高管委员会，主要由少数课程委员会领导和咨询委员会领导构成；（3）按需型附属委员会联盟，其主要任务是解决特定问题，就某一时段或某一区域出现的问题开展研究。

目前，美国的职业教育咨询委员会主要分为三大类（如图1、图2、图3所示）。第一类是标准化咨询委员会，即根据不同的职业教育专业或职业教育通道设定独立的咨询委员会，委员会直接映射该企业，并且与相应的职业教育专业一一对应。[12]然而，当某一企业涉及多门专业或某一专业无法找到合作企业时，独立型咨询委员会就不能充分能发挥其职能，因而，共享委员会应运而生。共享委员会主要分为两类：一是不同教育层次（中等教育和中等后教育）共享一个委员会，或者不同教育机构共享一个委员会；二是同一教育机构的不同职业教育专业共享一个委员会。此外，共享咨询委员会还有利于促进中等教育和中等后教育的无缝衔接，因而正逐渐取代独立型咨询委员会，成为现行委员会的主流趋势。

图1 标准委员会模式

图2 共同委员会模式

图3 联合学校模式

（三）民主参与：美国职业教育咨询委员会的职责分工机制

咨询委员会设立委员会主席、副主席、秘书来统筹协调委员会的基本事宜。为了构建民主参与的职责分工机制，委员会应当分工明确，形成责权利清晰的运行逻辑体系。通过主席、副主席、秘书、当然成员的职责划分，有利于委员会基本工作任务的开展，既能关照学生发展的各个方面，又能满足行业对技术成就的期望。

主席的主要职责是在成员的监督和支持下主持委员会的全面工作。主席应当在行业企业代表中直接选举产生，且具备相关职业的专业知识和实践技能，能够创建并维持一个有凝聚力、有效率的团队，致力于同利益相关方一同维护职业教育的稳定运行，有效发挥委员会在当地职业教育中的作用。副主席作为沟通主席和其他成员之间的重要桥梁，负责管理和引导委员会的日常事务，在主席缺席的时候，可以代行主席的职权。秘书的主要职责是监督委员会的行政职能及处理文书工作。职业教育协调员、职业教育教师、职业教育管理员作为当然成员（ex-officio）主要为委员会的正常运行提供后勤保障并充当学校代表的作用。[13]当然成员必须精通委员会工作计划和实施的程序要求，有义务指导新成员了解职业教育的功能、目标和理念。虽然当然会员不具备投票权，但是其作为委员会的催化剂有义务和责任联合主席筹备会议议程、会议记录、报告和建议，推动委员会的有序发展。

此外，工作计划是对职业教育目标、课程、活动、资金和资源的系统划分，其总体目标是维持计划的有效性和持续性。因此，委员会成员在制定工作计划时应从课程需求和社区需求出发，分析课程过去的成就、课程当前和未来的需求、社区当前和未来的需求、学生的成绩，从而确保工作规划的有效性和准确性。为了开发高效的工作计划，首先，咨询委员会综合社区的现实和未来需求以及过去的成就设立年度优先任务；其次，根据优先任务明确具备任务；再次，基于时间、成本、人力资源和其他支持的综合考量，设定具体的步骤并分配相应的任务；最后，按照具体任务开发时间表。[14]美国职业教育咨询委员会工作任务如表2所示。

表2 美国职业教育咨询委员会工作任务

（四）层级精细：美国职业教育咨询委员会的绩效评估机制

对美国职业教育咨询委员会的评估既可以选择正式评估法也可以是非正式评估法，其目的旨在确定委员会运行的整体有效性。在评估的过程中，既包括对委员会自身绩效的评估，也包括对委员会工作方案的绩效评估，从多层次多方面来精细评估委员会工作绩效，以期维护委员会的良好运行机制。

一方面，对咨询委员会自身绩效的评估主要采用自我评估法，在评价过程中，根据委员会开发的自我评价工具（Self-Evaluation Tool），分别从委员会成员、会议和日程、会议记录、委员会主席、参与水平、课程决策与行业趋势六个方面，按照满足（Meets）、超越（Exceeds）、优秀（Excellent）三个等级对职业教育咨询委员会的绩效进行评估。[15]其中，“委员会成员”的绩效指标主要包括成员中的关键性影响者、领导力、人际交往、高质量成员的招募；“会议和日程”指标包括每年四次以上的会议、会议对行业标准和趋势的探讨情况；“会议记录”主要考察其是否在会议两周内整理完毕，并作为议程的一部分在下次会议上获得批准；“委员会主席”主要考察主席是否积极倡导和推广职业教育并认真履行其在地方/州或全国会议上的代表责任；“参与水平”重点考察成员为学生提供的学术与技能的知识和经验；“课程决策与行业趋势”的绩效指标关注成员是否根据行业趋势的变化，适时改进或开发课程。通过定期对委员会自身效能的评估，可以判别工作计划是否有利于目标的实现以及工作计划在何种程度上促进了职业教育的发展，并为委员会确定未来的工作方向和实施方案奠定数据基础。

另一方面，对委员会工作方案的绩效评估分别从明确工作计划的优先事项和目标、任务安排有助于实现既定的优先事项或目标、工作方案切合实际、明确计划任务的具体安排、明晰个体职责、明确每项任务的时间安排、工作计划影响结果等七个标准，按照不适用、完全不同意、不同意、中立、同意和完全同意六个等级对工作计划进行内部评估。[16]此外，部分委员会还从会议频率、会议出席率、会议次数、会议地点、每个成员的任期年限、委员会的多样性、委员会指南或章程、会议议程、成员的沟通、公众对成员的认可度和建议的制定这十一个影响要素来考察委员会的管理是否阻碍委员会的有序推进。

（五）规范管理：美国职业教育咨询委员会的支持保障机制

为了维护咨询委员会的可持续发展，在建立了良好的人员甄选机制、组织结构机制、职责分工机制、绩效评估机制之后，委员会还应该从管理规范的层面出发，为委员会的管理活动提供物质和精神条件的支持保障机制。通过对委员会运行前期章程的制定和修正以及运行后期对成员的嘉奖和认可，有助于维持委员会运营的高效性和活跃性。

一方面，由于咨询委员会具备自身的独特性，因此，其组织结构和运作程序应当由委员会成员自行开发制定，而在开发的过程中，首先应当制定的是概述运行结构和程序的委员会章程。美国职业教育咨询委员会的成立必须通过当地校董会或当地教育机构的批准，并且由校董事会制定咨询委员会相关的组织和运行政策。高效的咨询委员会应当以政策和规则为指导，全面贯彻委员会的宗旨、责任范围、限制领域及期望，通过整理和完善最终形成章程的书面文件。[17]此外，章程应根据职业教育以及学校和机构的现实需求进行调整。在每学年的伊始阶段，委员会还须对章程进行审核和讨论并适时进行更新。章程作为委员会运行方式的正式书面描述，应当涵盖如下内容：委员会名称、委员会目的、委员会成员、委员会官员、委员会会议、附属委员会、议会管理局和章程修正案。[18]另一方面，虽然委员会成员自愿通过自身知识、能力、经验的分享，为学生提供无偿服务，帮助学生成功进入劳动力市场，但是，其服务的学校或学院也应该通过其他方式对成员的参与、时间、知识、精力的贡献表示肯定和认可。主要的认可和嘉奖方式包括：通过新闻稿，致谢函和荣誉证书等书面形式在校董会和学校活动中公开表彰成员；列出成员的出版物；在会议记录中记载成员的重要评论及其姓名；邀请成员参加学校活动和特殊的职业教育活动；在学校机构中突出显示委员会成员的姓名；在会员任期圆满结束后为其颁发证书、徽章或其他纪念品。[19]

三、美国职业教育咨询委员会对我国的启示

（一）明晰委员会的功能定位并建立合理的人员结构

目前，虽然我国已成立了61家行业职业教育教学指导委员会，但是其成员主要由相关部门、行业组织、企事业单位、科研机构专家以及职业院校院（校）长和一线骨干教师等人员组成，缺乏相应的职业教育专家、中华职业社等非利益相关者中专业人员的参与。因此，我国新颁布的《国家职业教育改革实施方案》明确提出组建国家职业教育指导咨询委员会，并对成员构成提出了具体建设要求，应当包括“政府人员、职业教育专家、行业企业专家、管理专家、职业教育研究人员、中华职业教育社等社团和社会各方面热心职业教育的人士”。为了推动这一制度的具体实施和完善，其一，要确保利益相关方的多元性和差异性，保障决策的专业性和科学性。委员会成员应当能够充分代表行业、企业、家长、教师、学生、校友和社会大众等各利益相关主体，并从中选择有服务意愿、有责任意识并具有奉献精神的人士担任委员会成员。其二，除了成员的专业从属关系，还应考虑成员所具备的专业知识、技能和经验、资源、时间、激情和责任，同时，提高各主体参与的效率。

（二）明确委员会的职责划分并开展高效的人员培训

委员会事务纷繁复杂，因此，对成员进行明确的职责划分有利于实现委员会的民主、快捷、高效运转。美国咨询委员会主要采取董事会负责制，主要由主席、副主席、秘书对内部事务进行组织管理。根据我国国情，其一，可以建立主任委员、副主任委员等职务负责统筹管理基本事务，并从事务类别、重要程度及影响范围等维度对委员会成员进行权责划分。各成员主要的职责包括为职业教育改革发展的重大战略、政策、事项等提供咨询服务，对重大规划制定、重要标准建设、重点项目推进等提出意见建议，进一步提高职业教育改革的科学性和有效性。其中，主任委员作为委员会的总负责人，负责整个委员会的运作和协调，检查有关事项的落实情况，代表本会参加相关社会活动。副主任委员的基本职责包括制定和布置委员会的工作计划，并细化任务给各成员，组织开展相关活动。秘书长主要负责委员会的日常工作，如日常信息交流，编写会议大纲，以及处理其他文书事务。其二，加强对成员的专业培训，让成员进一步明确自己的角色定位和职责权限。其主要内容应当包括组织成员熟悉咨询委员会指南、了解委员会章程、明晰委员会管理办法等，帮助成员进一步洞悉自身享有的权利和应履行的义务，优化委员会的治理结构，提升委员会的服务意识和责任意识。

（三）制定委员会的章程规范并形成良好的保障机制

目前，我国涉及行业职业委员会的政策性文件只有2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》和《全国中等职业教育教学改革创新指导委员会章程》，而《国家职业教育改革实施方案》也是首次提出要组建国家职业教育指导咨询委员会。其中，对于委员会建设的相关要求只是从宏观层面开发的方针性、指导性意见，对于委员会成员的遴选机制、构成机制、职责分工、评价机制等并未做出详细规定。因此，为了推动委员会的有序运行，也为了实现新时代提升职业教育办学质量的目标，应从国家的宏观层面和咨询委员会自身层面出发，制定强制性的法律法规和具体的章程条款。其一，国务院、教育部、人社部等相关部门应当联手出台设置和运行咨询委员会的法律规范，增强委员会的代表性和权威性，明确委员会在推动职业教育发展过程中的政策规划和审议权、改革调研和建议权，为委员会的独立运行提供良好的制度保障机制。其二，委员会内部应当把创设合理的章程作为委员会建设的重要组成部分，章程应当明晰委员会的人员遴选机制、构成机制、各成员的职责范畴、任职的基本规范、具体的职责内容、委员享有的权利和履行的义务等。

（四）重视委员会的反馈系统并开发多样的评价体系

加强委员会评价体系的建设有利于成员对既定目标和实现结果的比较，对已取得的成绩和存在的问题进行反思，从而形成良好循环的反馈系统，进而完善委员会的运行机制并确保委员会的持续发展。由于我国职业教育指导咨询委员会正处于初期发展阶段，还未形成健全的委员会评价体系，因此，应借鉴美国职业教育咨询委员会的多样性自我评价机制并逐步开发出符合自身特色的评价体系。

1.根据委员会章程及当下职业教育发展规划中所涉及的各项职能定位开发自我评价量表。从社区和公共关系、课程审核和修订、计划审查、职业发展和工作本位学习、专业发展、学生组织、立法程序、资源（设备、资金、人事）和人员招募这九个内容出发，按照对应的评价细则进行自我评估。

2.外部评价。通过对接教育部高等教育评估中心对委员会进行外部评价，并接受由政府、社会、社区、学生、家长或其他组织等职业教育利益相关者的外部监督。通过对委员会的筛选机制、决策机制、职责定位、外部运行机制以及工作效率和行为的考察，分析委员会发展的现状和问题并制定整改方案。