关于农地“非农化”增值收益的合理分配

李怀　董志勇

〔摘要〕 我国现行农地“非农化”增值收益分配面临诸多现实困境。因此，如何促进农地“非农化”增值收益的合理分配，尤其是如何保障农民公平分享土地增值收益，是党的十八大以来亟需研究的重大现实问题。厘析地权结构及其变化是决定地租合理分配的核心，也是有效维护各方土地权益的关键。基于马克思主义经济学“地权-地租”理論视角，在分析农地“非农化”增值收益合理分配的应然状况基础上，应从以下三方面推进改革：一是改革征地制度，保障近郊失地农民享有绝对地租的收益权;二是改革土地增值税制度，促进级差地租在中央政府和近郊失地农民之间合理分配;三是实行土地发展权转让制度，促进管制地租在远郊保护区农民和近郊失地农民之间合理分配。

〔关键词〕 农地“非农化”，增值收益分配，地权，地租

〔中图分类号〕F752    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2019）05-0107-07

改革开放40多年来，农村土地改革一直是最受中央“一号文件”关注的领域 〔1 〕20-28，农地制度改革研究也是产出量、持续度和国际化程度最高的主题之一 〔2 〕，而如何合理分配土地增值收益则是深化土地制度改革争论最为激烈的问题之一 〔3 〕。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视这一问题。党的十八届三中全会明确提出，要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，“保障农民公平分享土地增值收益”。〔4 〕 2019年中央“一号文件”提出，深化农村土地制度改革，要“全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革” 〔5 〕。2019年4月，中共中央和国务院再次提出，建立集体经营性建设用地入市制度，要完善农村土地征收制度，维护被征地农民和农民集体权益 〔6 〕。基于此，本文拟从马克思主义政治经济学“地权-地租”理论视角，分析农地“非农化”增值收益合理分配的应然状态，在此基础上，提出推进农地“非农化”增值收益合理分配的改革路径。

一、文献综述与问题的提出

增值收益是地租的重要载体，也是相关各方关注的焦点。2004年前后学术界曾就农地“非农化”增值收益分配有过较为热烈的争论。党的十八大以来，随着乡村振兴战略的全面实施和以习近平同志为核心的党中央的高度重视，如何促进农地“非农化”增值收益的合理分配，再度成为研究热点。

（一）农地“非农化”增值收益研究综述

对于农地“非农化”之后土地增值收益的如何分配问题，学术界存在三种主张：“涨价归公论”“涨价归农论”和“公私兼顾论”。

“涨价归公论”最早起源于美国著名经济学家亨利·乔治，他在其名著《进步与贫困》中提出的“土地涨价中隐含的社会不公”主张，成为土地涨价归公的思想根源 〔7 〕18。“涨价归公论”认为，农地“非农化”增值收益只与土地区位和经济发展有关，与劳动者的劳动无关，本质上是一种“自然增值”。贺雪峰提出，“土地公有，地利共享，消灭土地食利者的规范和实践具有宪法意义，可以称作中国土地制度的宪法秩序” 〔8 〕36。华生认为，“任何一种所有制都不是土地用途和规划即土地空间开发权改变后还能独占增值的依据” 〔9 〕82。贾康和梁季认为，快速城镇化带来土地财富增值，应秉持“涨价归公”思路，通过“政府之手”，缩减分配差距;土地制度改革的大方向，是完善“土地生财用财”机制，涨价主要归公 〔10 〕。

“涨价归农论”的兴起主要是由于城镇化进程的快速推进，农地“非农化”使用后土地快速升值，从而使得维护农民土地权益成为关注的焦点。“涨价归农论”主要从放弃农地的“机会成本”、土地所有权的经济实现、级差地租等论证土地增值部分理应归还农民。周其仁认为，“农地产权主人能够在多大程度上分享农地转为他用引起的增值，是由农地产权制度——特别是农地权利的转让制度决定的，放弃农地权利，就构成了放弃使用的一个‘机会成本，如果得不到合适的出价，农民是不会放弃农地使用权的” 〔11 〕108。高圣平和刘守英认为，应充分保障农民获得集体建设用地流转的土地级差收益的权利，确保农民成为土地流转收益的主要获得者 〔12 〕。刘元胜和胡岳岷认为，要真正处理好土地问题，就必须坚持以人民为中心的根本立场，让农民分享更多的农村土地增值收益 〔13 〕。

“公私兼顾论”的核心思想为，应该首先对失地农民进行公平补偿，其次再将土地自然增值部分用于社会建设。周诚认为，汲取“涨价归公论”和“涨价归农论”的优点而摒弃其弱点，应当实行“私公兼顾”制的“全面产权观”，在农地转非中贯彻“全面产权观”意味着：优先充分补偿、安置失地农民，剩余归公、用于支持全国农村 〔14 〕。杨俊锋认为，土地自然增值尽管不应完全归土地产权人，但至少也不能完全充公 〔15 〕。郑雄飞主张，社会生产生活方式变革以及权利格局变化必然要求通过权利再造来重塑新的地权结构，建立合理共享的增值收益分配机制 〔16 〕。

（二）问题的提出

“涨价归公论”主张将土地增值收益归国家，从而形成城市建设的资金，推动了城镇化进程的发展，形成了“以地谋发展”的高速增长的经济奇迹。这种“以地谋发展”的模式难以有效遏制地方政府的征地冲动，从而形成对“土地财政”的依赖。不仅如此，地方政府以土地抵押融资，换取城市发展的资金，还有可能加剧金融风险。此外，“涨价归公”的逻辑造成农村集体土地与城市国有土地“同地不同权”，从而形成“土地双轨制”，弱化甚至取消了农村土地的集体使用权和所有权。

“涨价归农论”虽然肯定了农民的土地发展权利，从而有利于维护失地农民的利益，但是没有厘析土地增值的原因。一旦增值收益全部归农，很容易在城市近郊因征地拆迁形成“一夜暴富”的现象，从而形成“土地食利者”阶层，而城市远郊农民则不能享受城镇化带来的土地增值，进而加剧收益分配不公，这有悖于社会主义公平正义的原则与目标。

“公私兼顾论”主张的利益协调，一旦能够有效实施便能有效兼顾各行为主体利益，有利于维护社会公正。但其由于缺乏相关理论的指导，没有从理论上厘析地租的来源和形成条件，从而很难实现利益平衡。在中央政府与地方政府不断“赋权-限权”的博弈中 〔17 〕，地方政府不仅有谋利冲动，而且缺乏有效约束导致很难真正做到“公私兼顾”。

综上所述，其分歧的核心在于：如何有效维护农民的土地发展权利以及厘析土地增值的原因，进而做到合理分配土地增值收益。这就涉及两个方面的问题：一是土地本身的分配，即地权问题;二是土地所产生的产品的分配，即地租问题 〔18 〕。因此，本文在分析现行农地“非农化”现实困境的基础上，拟将其增值收益分配置于马克思主义经济学“地权-地租”理论的总体框架下进行讨论。与已有研究相比，本文可能在以下三个方面推进相关理论的研究：其一，本文基于马克思主义产权理论提出，只有明确界定土地所有权、占有权和使用权才能确保地权稳定，从而给土地利用各方带来稳定的预期;其二，基于地权稳定，才能明晰土地增值的来源，使得地租分配有章可循，从而成为农地“非农化”增值收益分配改革的理论基础;其三，本文基于地权稳定分析土地增值来源的地租实质以及各行为主体的互动，提出推进农地“非农化”增值收益合理分配的改革路径。

二、农地“非农化”增值收益分配的现实困境

（一）现行征地制度使得地方政府与近郊失地农民之间收益分配失衡

我国现行土地管理法规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者用作非农业建设。因此，农业用地要变为建设用地，只有通过地方政府征地这一唯一合法的形式，于是农村集体土地所有制变成城市土地国有制，而地方政府对农民的土地补偿则按原农业用途补偿。还规定，征收集体土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均产值的30倍。而在城市土地国有制下，明确规定对被征收房屋所有权人给予公平补偿，要求不得低于市场价格。以成都市郫都区安德镇交通村一组2018年征地拆迁土地补偿费为例，征收耕地（含园地）按统一年产值标准3440元每亩补偿，补偿倍数按统一年产值的10倍计算，从而每亩土地补偿费仅3.44万元。而同时期郫都区集体土地挂牌出让每亩均价高达82万元，两者相差23.8倍①。

这表明，在既定土地所有制下，土地产权强度不同，从而地租的收益权也不同。与此同时，地方政府通过“招拍挂”高价转让征来的土地，获取农地“非农化”后的全部土地增值收益。以同期成都市郫都区国有建设用地使用权转让为例，每亩均价高达116.6万元，与地方政府征地补偿费相差33.8倍，这就形成了巨大的垄断价差，为城市建设筹措了巨额土地资本，开启了一条政府主导的土地资本化之路 〔19 〕。

按照这一思路推进城镇化进程和经济高速增长，就要继续低价征收农民的土地，变集体土地所有制为城市土地国有制，然后高价转让国有土地使用权，从而通过“土地财政”为城镇化的发展奠定经济基础。然而，伴随着城市地价的不断上升，继续给予农民原用途补偿，加剧了地方政府与近郊失地农民之间收益分配失衡，损害了农民的土地财产权利，势必引发农民的博弈，从而不利于社会稳定。

（二）近郊农村集体建设用地“隐性”流转形成“土地食利者”阶层

伴随着土地增值收益的快速上升，以及国有建设用地供需矛盾，从而催生近郊农村集体建设用地“隐性”流转。我国相关法律对集体建设用地流转作了很多限制性规定，但事实上农村集体建设用地“隐性”流转大量存在。因此，近年来在农地“非农化”进程中，“法不责众”成为十分普遍的现象。

《中国国土资源统计年鉴》统计数据显示，2016年全国发现违法用地行为74055件，涉及土地面积40.41万亩，虽然比2011年的75.1万亩有所下降，但违法案件总数并没有下降，反而呈上升态势。尤其是在城市近郊，伴随着城镇化进程的快速推进，土地价值增值较快，从而农民集体势必作出反应，在集体工业用地上兴建“小产权房”。以深圳市为例，截至2011年，深圳市盛行的通过转让“小产权房”而达到转让农村宅基地使用权目的的房屋總建筑面积约为4.05亿平方米，占到深圳市总建筑面积的49.27%。因此，大量近郊集体建设用地流转游离于法律之外，处于无序状态，带来了近郊农民的“一夜暴富”，形成“土地食利者”阶层。这就使得“小产权房”治理问题日益突出。由于其土地产权主体模糊，从而引发各方激烈的利益博弈，近郊农民实际掌握了集体建设用地的使用权和增值收益分配权。总之，近郊农村集体建设用地的“隐性”流转使得在中国城镇化进程推进的同时，不断催生出城乡差距扩大、土地增值收益分配不公等社会问题。

（三）远郊农民则由于处在城市规划区外，导致其被排除在土地增值收益分配之外

城市土地规划一方面使得城市近郊土地快速升值，从而近郊农民及村集体通过土地“隐性流转”获得巨额土地增值收益，从而成为“土地食利者”阶层，而另一方面，远郊农民则由于处在城市规划区外，使得其土地区位优势较差，从而土地需求较小。这时，远郊农民很难通过地方政府征地完成农地“非农化”，因此远郊农民未能分享农地“非农化”后的增值收益。即使允许远郊土地直接入市，但由于村庄规划的缺失，不利于远郊土地的综合整理，难以形成大规模土地开发，从而远郊农民所获土地增值收益极为有限。

在实践过程中，很多中西部偏远地区农村集体经营性建设用地收益尚处于较低水平，例如成都市郫都区白玉村，集体经营性建设用地入市后获得的出让金在去掉政府调节金、安置成本等各项成本之后面临收不抵支的情况 〔20 〕。因此，远郊农民由于处在城市规划区外，其级差地租未能显化，被排除在工业化、城镇化的红利之外，从而加剧了近郊农民和远郊农民之间土地增值收益分配的不公。

三、农地“非农化”增值收益分配的应然状态：基于“地权-地租”视角的分析