政府数据共享：内在要义、法治壁垒及其破解之道

张亚楠

〔摘要〕 政府数据取之于民，理应用之于民。政府数据开放平台为行政机关与公众之间的数据流转提供了便利，而发端于行政机关之间的政府数据共享仍然面临权属障碍、版权化难题、权利义务关系紧张、“两秘密一隐私”数据的保护等问题。破解大数据时代政府数据共享的法治壁垒，迫切需要破除政府数据共享中的权力本位思想，赋予政府数据国家主权特性，引入政府数据共享协议作为缓冲，实现政府数据共享从权力本位走向责任本位，构建权责一致的政府数据共享体系，推动政府数据共享由行政命令推行到专业性立法的转变，以保障政府数据共享有法可依。

〔关键词〕 政府数据共享，权力本位，责任本位，数据权属，共享协议，责任本位

〔中图分类号〕D912.1    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2019）05-0020-07

在大数据时代，个人数据、企业数据、政府数据作为社会关系的产物，引发了一系列关于数据权属、数据隐私、数据安全的难题。政府数据作为行政机关在履行职责过程中产生或者制作的数据，是行政机关在现代法治政府运行过程中进行共享的主要信息资源。政府数据共享的难题除却制度、技术和政策因素外，更关键的是需要以法学视角进行涵摄，从权利归属、知识产权、主体权利义务关系和数据安全风险问题进行一一破解，既要满足政府数据权利束的复杂特性，又要实现政府数据资源的高效共享，发挥数据资源应有的价值功能。

一、政府数据共享的内在要义

从2015年《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（以下简称《纲要》）提出“推动政府部门数据共享”，到2017年《贵阳市政府数据共享开放条例》（以下简称《条例》），将“政府数据共享”定义为“行政机关因履行职责需要使用其他行政机关的政府数据或者为其他行政机关提供政府数据的行为”，政府数据共享的主体、客体和行为有了初步的涵摄范围。而以大数据技术为平台和媒介，政府数据共享则被赋予重要的价值。

政府数据共享具有其内在的正当性。行政机关电子化发展进程的加快，使得各层级政府部门成为数据收集、制作和存储的主体，一方面分立的行政机关拥有大量的有效数据，另一方面各部门之间又碍于传统行政思维无法实现数据的有效流转，这既增加了政府数据的持有成本，又强化了行政组织的数据特权。大数据时代，服务型政府、善治型政府的第一要义就是以人为本、高效便民，“效率”便是现代法治政府的重要指标，是政府数据共享的内在动力。“政府部门之间信息资源和法律资源（如权力、义务、责任和程序）的配置” 〔1 〕，是行政机关进行行政决策和履行职责的重要依据，是政府部门科学决策、合理行政的必然要求。此外，政府数据共享的内在正当性还表现在公共利益的实现上。政府数据既可以为行政机关作出行政行为提供依据，但与此同时，政府数据还具有资源特性，可被反复利用。起源于科学数据共享的政府数据共享，本质上是为了政府部门在公共服务的提供中，对已经采集和保有的数据进行有效利用，免去行政相对人在行政程序中的繁杂义务，对推动政府治理能力现代化具有重要作用。

政府数据共享源于迫切的实践需求。政府数据具有巨大的潜力，虽然目前世界各国关于数据权利的定性尚未有定论，但是其资源性价值不可被否认，而流动于政府部门之间的政府数据由于共享主体为行政机关、共享范围仅限于依法履行职责、共享行为仅限于“使用”或者“提供”两种，因此政府数据共享具有现实的可行性。基于效率和公共利益实现的双重价值要求，我国的政府数据共享源于多种现实的推动。一是大数据技术的推动。作为大数据时代的标志之一，大数据技术使得行政主体能够在提供公共服务的过程中精准地采集到元数据，建立数据集、数据库和数据群，也使得行政主体在微小的物理空间内能够对海量的网络数据进行储存，同样也使得行政主体在短时间内对海量数据进行统筹分析成为可能。二是现代法治政府的必然要求。开放政府运动要求政府运行公开、透明、可监督，而政府部门之间进行数据共享则是首要需求。政府数据资源蕴含着巨大的经济价值，而部门间数据的共享则是对其政治价值的极大发挥，通过对不同部门间的数据进行共享，可以消解数据孤岛现象，打通政府运行的数据壁垒，为法治政府的运行提供动力。

正如上文所言，政府数据共享具有内在的正当性和实践上的迫切性，但从不同维度来看，我国的政府数据共享仍然存在以下问题。如“涉密数据的信息安全、技术支持、业务外包、信息质量、激励机制、组织结构、业务流程、权责划分与外部环境”问题 〔2 〕，又如体制、管理、法律制度、技术、心理问题。碍于政府数据共享中的“信息系统差异、既有利益格局、现有体制机制” 〔3 〕，在国家大数据战略发展的背景下，政府数据共享应该建立系统的政策体系，“将整个政策体系分为基础设施层、数据管理层和政府治理层” 〔4 〕，进行针对性的分层治理或是可以选择的道路。但究其根本，部门利益权衡的阻碍可以通过行政命令予以解决，制度的缺失可以逐步建立和完善，大数据技术的更迭已经可以为数据共享提供技术支撑，所以真正隐含的问题是：政府数据共享的特殊之处在哪里？政府数据共享的法治困境有哪些？现有的法律规范能够在何种程度上保证其适法性？抑或是现有的法律规范根本无法承载政府数据共享的难题，而需要修改或是新建相应的法律规范，以保证政府数据共享的合法性、稳定性和高效性。

二、 政府数据共享的法治壁垒

诚如前文所述，政府数据共享具有其重要的理论价值和实践价值，虽面临着技术障碍和部门利益障碍这种表象，但真正阻碍共享的还是政府数据的权属问题、政府数据知识产权化的争议、共享主体之间权利义务关系的天然张力、“两秘密一隐私”数据的暴露与风险等壁垒。

（一）政府数据权利归属判定不清

作为政府数据共享的法治壁垒之一，政府数据权利归属一直是个有争议的问题。而解决这个问题的前提是厘清“数据”的权属问題。“数据权利的成立应有其主体和客体，其主体是公民、法人或其他社会组织;客体是数据” 〔5 〕。2018年5月25日，欧盟《一般数据保护法案》（General Data Protection Regulation，以下简称GDPR）正式生效，并在第三章详列了数据主体的知情权、访问权、擦除权（被遗忘权）、限制处理权、可携带权、拒绝权和自主决定权 〔6 〕，且对个人数据的“处理者”和“控制者”进行了合目的性和合法性的严格管控。但对个人以外的“处理者”或“控制者”来说，作为自动化数据或者半自动化数据的主要收集者和监控者，仅仅拥有合法、合目的使用的权利。可见，对个人数据权利而言，GDPR旨在保护个人数据的隐私权，回避了对该权利归属的回答。那么，具有数据基本法律特性的政府数据，其权利归属又当如何判定呢？

这是一个相对复杂的问题。首先，就政府数据的主体特性而言，政府数据是“行政主体在依法履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的各类数据资源” 〔7 〕。行政主体或者行政机关具有公共性，政府数据虽然在直接形式上由国家掌握，但在知情权保障的基础上和代议制民主的政治体制下本质上又属于公众。此外，作为共享政府数据的行政主体，能够从狭义的角度去理解其权利归属于国家或各职能部门吗？如果单以主体形式判断则不能妄下结论。其次，从政府数据本身的法律特性来看，人格权特性、财产权特性、国家主权特性被广泛认可。但仅就政府数据的共享行为来看，人格权特性被弱化，财产权特性更多地以“数据权力”的形式表现出来，国家主权特性被进一步强化。如此则需要思考：能够将具有类似民事权利特性的政府数据认定为财产利益吗？如果可以，又如何对此财产性利益进行划分？再次，观察政府数据共享的过程特性，共享行为本身发生在依法行政、依法履行职责的过程中，主要是在行政主体内部“提供”或者“使用”。政府数据作为非物理形式的代码载体，如何对其进行有效识别呢？如何能够保证政府数据的来源合法呢？又如何认定其使用过程中的致害责任呢？最后，政府数据共享的目的特性具有公益性特征。它不像网络服务运营商是为了从数据中攫取商业利益，而是为了简化政府公共治理和公共服务提供的行政程序和流程，提高其服务质量和效率，以达到更好地为公众服务的目标。因此，如果将政府数据权利归属于国家，那么个人数据权与此产生的冲突如何解决？如果将其归属于公众，那么国家或者说行政机关对该权利的使用能达到何种程度呢？这些都是亟待解决的问题。

（二）政府数据知识产权化的弊端

固有的知识产权规范借助物权理论得到了蓬勃发展，对非实物形式的物权和相关权利进行了系统的规范，如著作权、邻接权、商标权和其他知识产权。正如冯晓青所说，“知识产权法的调整对象是因创造性智力成果和工商业标记而产生的社会关系，即在确认、转让、行使、保护知识产权的过程中形成的民事关系、行政关系和刑事关系等” 〔8 〕10。政府数据主要表现为非实物性的二进制代码，在形式上非常符合知识产权客体的抽象性特征;就政府数据的财产特性而言，产生了相应的权利客体，并在此基础上发生了行政机关的共享数据行为。如果按照知识产权化的路径进一步分析，则必须确定政府数据的权利归属主体，但由上文可知这是一个尚存争论的问题。且众所周知的是，个人隐私、商业秘密与国家秘密的相关数据均包含在其范围内，版权化的政府数据权利如果从其独占性的角度分析，那么这部分数据即使是有条件地进行共享和开放，也依然不能回避其权利归属问题。

此外，政府数据产生于行政机关执行行政职能的过程中，本身具有海量、内容繁复的特点，如果对每个元数据、数据集、数据库或数据群进行著作权或者邻接权的附与，也恐怕与数据权利的人格权说和国家权说难以兼容，即政府数据权利不需通过复杂的行政审批程序才能获得。况且，著作权、邻接权、商标权等知识产权都被一定的期限加以限制和保护，既能够从根本上保护知识产权主体的财产性利益和人格权利益，也能够在法定保护期限到达之时向社会公布，为社会公众所用，因此，“对知识产权进行保护，是顺应市场需要而由国家在一定的市场垄断利益与知识创造成果公开的社会利用总体效益之间衡量取舍的结果，知识产权制度就是国家运用市场杠杆对知识资源进行再分配的制度” 〔8 〕7。还需要指出的是，知识产权具有一定的地域限制，“知识产权根据一国法律规定产生，也仅在一国境内受到保护。知识产权的保护不具有当然的域外效力” 〔8 〕6。数据只有在流转与交换的过程中才能发挥其巨大价值，而数据的便携性则决定了其地域限制会阻碍政府数据的共享与开放。最后，版权化客体的另一表现形式是具有创新性，“从最广义上，将知识产权等同于智力成果权”。产生于行政主体行使职能产生或保存的自动化政府数据，仅仅是对行政职能相关数据的直接记载、原始记录，并以结构化的数据形式呈现出来，本质上就与“创新性”发生背离。也如李爱君所言：“数据并非均具有独创性，因而其上承载的财产性权利不能全部纳入著作权——知识产权制度进行调整。”  〔5 〕

（三）共享主体权利义务关系的失衡

因为政府数据权利归属未定，关于“共享”这种内部行政行为，也仅有《纲要》进行的抽象性规定，即要“明确各部门数据共享的范围边界和使用方式，厘清各部门数据管理及共享的义务和权利”，而《条例》在第三章“数据共享”部分仅对共享行为进行了程序性规定和目的性规定。“政府数据共享”作为内部行政行为，本身并不会引起行政相对人权利义务的减损，但行政主体之间的竞争关系和行为策略所引起的权利义务失衡则会间接影响行政相对人的行政参与度。

正如前文所述，政府数据共享行为主要包括“提供行为”和“使用行为”。就“提供行为”而言，主要存在两个问题。一是要不要提供的问题。目前的政府数据共享仅仅是对“国家基础数据资源”和部分“信息系统”作为指导性建议，并没有政府数据共享的具体操作细则可供执行，因此政府部门在提供政府数据时就具有较大的裁量空间。基于政府数据的特权属性和部门利益的竞争特性，需求性强的部门和需求性弱的部门有着不同的利益导向，存在一种博弈的机制，都有“提供得少，但是想要用得多”这种“贪心”的天然张力，很难平衡。二是提供成什么样的问题。政府数据共享尚处在初步探索阶段，政府数据的提供缺乏统一的程序、格式与规范，在缺少“法律法规”的指导下，“以次充好”“以偏概全”“怠于更新”等问题层出不穷，为后续的“使用行为”埋下隐患。

再观“使用行为”阶段，同样要注意两个难题。一是政府数据的使用限度问题。政府數据一旦纳入共享的使用阶段，提供部门就很难对数据的用途进行监管和跟踪，“政府数据”的结构化特性决定了其再次利用的广度和深度无法进行有效控制，而根据不同主体所掌握的技术进行后续开发的政府数据，其权属应该如何进行界定，是归原数据的所有者还是后续的加工者？这恐怕也是理论界和实务界所不可逃避的问题。二是政府数据的致害问题。政府数据的共享主要是为了简化行政许可、行政审批等行政流程，为行政主体的重大决策提供技术指导和分析，但如果他部门所提供的数据样本有误或者被“污染”，导致使用主体作出了错误的行政决策或者对行政相对人的权益造成了损害，并且引发行政复议或者行政诉讼的，该如何处理直接行政主体与行政相对人的关系呢？而最终的归责责任又应该由谁承担呢？这在目前的法律规范下依旧是空白。

简而言之，政府数据的共享主体均为行政机关或者主体，其性质的公共性和地位的平等性或差异性决定了两者权利义务的关系适用既要参考行政法的基础原则与规范，同时也要参考民法的基础理论与原则，共享主体之间的權利义务分配如何达到二元乃至三元利益的平衡，着实是一个棘手的问题。

（四）“两秘密一隐私”数据的暴露风险

政府数据安全问题是整个政府数据共享系统乃至开放系统的重点问题。虽然说大数据技术的推动和互联网的深入发展，为行政机关的治理和公众的行政参与提供了极大便利，使得政府数据资源保有量急速扩增，但同时也为黑客等不法分子提供了可乘之机。不同于传统国家机器的物理性防御，网络空间的“安全防御”更多地依靠复杂的计算机技术，而这恰恰不是行政机关的强项。因此，“政府工作人员因主观故意或过失，引发泄密的情况在实践中时有发生” 〔9 〕。如徐玉玉电信诈骗案，就是因为教育主管部门所掌握的高考考生数据泄露，导致不法分子进行电话诈骗造成的悲剧，这应该成为政府数据共享数据安全风险的一个警示。又比如，居民在住房管理局办理不动产备案后就不断收到装修推荐电话、家具推销电话，学生在进行招考报名后不断收到非法考卷买卖信息的短信等现象，也向我们再次敲响警钟：政府数据正在以行政机关不知情的方式遭到泄露，公众的安宁权和隐私权正在遭受侵蚀，国家秘密和商业秘密也可能正在遭受泄露。

“两秘密一隐私”条款体现于2019年4月15日颁布的《政府信息公开条例》的第十四条和第十五条，主要是针对政府信息公开所作的豁免性规定，这种较强的防控风险程序在某种程度上保护了政府信息的安全。此外，2016年颁布的《网络安全法》第四十条至五十条主要对“网络运营者”和“依法负有网络安全监督管理职责的部门及其工作人员”赋予了较强的数据安全保护义务，前者主要负责个人数据或隐私的安全保护，后者则列明了关于“两秘密一隐私”的禁止性条款，但缺乏具体的追责措施和补救措施。行政机关作为政府数据共享的主体，掌握着大量的“两秘密一隐私”原始数据。而政府数据共享具有一对多、多对多的模式特点，“共享”使得原来由单个部门或者少数部门掌握的数据，通过合法的“有条件共享”和“无条件共享”程序，加大了相关数据的曝光度，同时也增加了这些数据的安全风险。另外需要注意的是，政府元数据的共享虽然可以通过技术手段剔除涉密数据，但是“数据本身的开放性、关联性会引发数据安全问题。在透明政府、开放治理理念推动下实施的政府数据开放共享与国家数据安全、商业秘密和个人隐私存在价值和利益冲突” 〔10 〕。因此，由于这种数据处理技术的存在，原适用于信息公开中的“可分割性原则”在政府数据共享中可能会遭遇理论和实践障碍，共享进程中的“两秘密一隐私”数据则需要新的理论和技术进行安全保护，以免其暴露与风险带来更为严重的社会后果。

三、政府数据共享法治壁垒的破解之道

政府数据共享主体的公共性、共享客体的特殊性和共享行为的差异性都决定了政府数据共享的法治障碍重重，并非一朝一夕即可破解，需要通过逐步对数据权利进行定性，将政府数据共享协议引入流程，秉承从权力本位到责任本位的理念转变，实现政府数据共享的专业性立法道路。

（一）明确政府数据的权利归属

“数据权的归属，即是对数据进行确权。确权是权利运用和保护的基础，也是利益保护的重要手段” 〔11 〕，人格权说、财产权说、国家主权说从不同角度展现了数据的复杂特性。政府数据权属的厘定要参考数据权属说，但不能囿于数据权属界定的既有思维模式中，因为数据权属的厘定与数据商品化还存在许多差异。此处的政府数据权利厘定主要是为了政府数据的共享，仅仅发生在政府部门或者行政主体之间，并且不以“商品”的对价形式作为交易手段。通过前文对政府数据的主体特性、政府数据自身的法律特性、共享的过程特性、共享的目的特性进行分析，可知政府数据权利的归属有“国家说”和“公众说”两种主流观点。国家说来源于政府数据产生的外观形式判断，行政机关在“履行行政职责”过程中产生或保有的数据，直接层面归属于产生的行政主体，整体上归属于国家。公众说来源于政府数据归属的实质内容判断，代议制民主下的政府作为人民进行国家治理的代理人，国家机器以及由此而生成的产物，本质上属于人民，政府数据即是如此。在共享实践中，虽然各级各地行政机关掌握着本部门行使行政职责产生的政府数据，但“共享”行为本身也是行政职责的行使，共享目的具有公益性，是为了更好地为公众服务，作为代议制主体的国家可以实现政府数据资源的统一调配。因此，政府数据国家主权的明确具有一定的合理性和必要性。

齐爱民教授作为国家数据主权说的支持者，认为所有产生于网络空间的数据都具有国家主权特性，“数据主权在网络空间中不仅体现其权力的一面，还体现出其权利性质的一面，国家数据主权对内是最高权，具有排他性;而对外则是独立自主、自治权的体现，数据主权体现了主权权力与权利的统一” 〔12 〕。因此不管是个人数据、企业数据还是政府数据，都隐含着“国家主权”的特性，任何数据的流通、交换、共享与交易都要遵循这个大的前提和属性。不像“数据”这样抽象概括的概念难以界定，“政府数据”由于其主体的特殊性，至少可以缩减其范围，并根据其在不同场合或情境下的共享推断出不同的权利属性。如果行政机关作为政府数据的提供者，则至少可以肯定其对所提供数据享有一定程度的支配权能，即所有权和使用权。行政机关作为政府数据的使用者，一方面对自己所拥有的数据具有进行完全开发利用的权利，另一方面对其他政府部门提供的政府数据具有“附加限制”的使用权。这种“附加限制”主要是指对不属于本部门的政府数据进行加工、利用和流转共享的限制，一是局限于“履行行政职责”，出于“商业利益”的“数据交易行为”“数据交换行为”都应被禁止;二是仅限于数据共享的部门之间，未参与数据共享的部门不应纳入共享的主体范围。政府数据权利作为一种新型数据权利，不止于所有权和使用权，仍然有很多权利内涵待开发，但由于政府数据共享行为本身的特殊性，参照现有物权理论基础衍生而得的“所有权”和“使用权”能够在一定程度上缓解政府数据共享的权属桎梏。

（二）引入契约规制政府数据共享

目前，国内还未有政府数据共享的法律法规，各级各地行政机关还仅仅是依照《纲要》的政策性规定在机关内部展开数据共享。由于职能的不同，行政机关掌握的政府数據也各有其特殊之处。在法律规范存在空白的背景下，政府数据共享协议的引入和推广或许是可以直接应用于实践并推动共享发展的重要动力。目前，深圳、上海、贵阳等地已经在政府数据开放平台上通过“服务条款”或“授权许可协议”的方式来规范政府数据的开放与共享;而植根于行政机关内部的“数据共享协议”也已经有实践操作。卢梭曾言，“人生而平等;但他却总是处于桎梏之中” 〔13 〕4。就政府数据的共享而言，行政机关既迫切需要其他部门的政府数据以作决策，同时又出于部门利益希望提供最少数据或者不提供，这种矛盾如何解决呢？或许契约式的规制指明了出路。“除法律有明确禁止或依其性质不得缔结者外，原则上，一般行政法之法律关系，皆可以行政契约之方式予以规范” 〔14 〕187。因此，政府数据共享协议具有适法性和合理性，其核心要义在于捋顺政府数据共享中的行政法律关系。

第一，作为政府数据共享主体的双方，各级各地行政机关均属于公法主体，双方各为数据共享本身而为对待给付，且需要完成协议所规定的双方义务，所以此类共享协议可以归类于“双务契约”，如若共享的主体不属于从属地位，而具有相同的法律地位，则该协议又具有“对等契约”的性质。契约的外观形式判断需要具体考虑签订共享协议的主体双方自身，并根据其主体法律地位的不同而有所区别。第二，目前部分地市的政府数据开放平台已经将各职能部门的民生类政府数据上传供公众使用，相关行政主体可以依靠该平台获取一些基本的民生数据，与普通公众的获取方式、获取程序并无二致。但除却此部分易获取的政府数据，各行政机关的真正数据需求不止于此。那些大量不宜在开放平台进行上传的数据，不宜由公众直接获取的政府数据，迫切需要目标行政主体之间进行有效的沟通和协商。因此，行政机关可以针对其特殊的数据需求，针对性地进行协商，以“合同”“协议”或者“备忘录”的书面形式或电子形式进行缔结。第三，政府数据的收集汇总主要依靠各行政机关自身的数据处理水平、职责履行范围，范围上不但包括自身行政履职产生的政府数据、大量的个人数据，还包括大量的行业性商业数据，一旦共享的政府数据出现结构性偏差或错误，则势必会对相应的行政主体或者行政相对人造成损害。此外，如若第三人的“个人隐私”、第三方的“商业秘密”或者其他相关权利受到损害，则应允许其进行行政复议或者行政诉讼的救济。虽然目前大部分政府数据开放平台的《服务条款》对数据致害责任持免责态度，但在政府数据共享协议中，应将“数据致害”责任的归责原则予以列明，并进行制度上的补偿与安排。第四，政府数据共享协议的订立有一定的时限要求，双方权利义务的规定也并非一成不变。政府数据共享的双方均为行政机关或者公法主体，任何一方都有权利依据自身情势的要求得以调整双方的权利义务关系，继续履行协议的规定或者终止该协议的履行。行政机关掌握的政府数据种类繁多，形式多样，双方可以在协议中列明所需数据的具体清单、共享规则、格式需求和时效要求，商定协议的有效期间、地域范围。通过这种针对性的协商方式确定双方共享数据的范围和边界，可以最大程度地保障各自对提供或使用的政府数据的合法性和有限性。这样既可以对行政机关内部进行的数据共享进行“特殊定制”，又可以避免政府数据知识产权化的弊端。

当然，政府数据共享的问题是复杂的，共享协议只能在一定程度上缓解障碍，如果需要进一步推动政府数据共享的发展，保障其合法性和合理性，仍然需要法律规范的加持。

（三）从权力本位到责任本位的观念转变

在金字塔式的权力架构下，行政机关内部政府数据共享的重要桎梏是部门利益的抗衡与数据背后的权力博弈。“由于网络革命所引发的信息本位和信息权力的突现，权力的内涵、特征和结构都处于根本性变革之中，其典型特征是：信息和知识正在取代物质资源成为新的财富源和权力源” 〔15 〕18。从财产性利益角度来看，政府数据因为其完整性、结构性、准确性、垄断性等特征，使其具有较高的使用价值，但由于其产生的特殊性、涉密性，又使其难以在市场上进行公然对价流通，依托于此类数据的公法主体则因此具有了进行部门利益交换的筹码。原本紧张对立的部门利益再次依托“数据权力”强化了“权力本位”的观念。与此同时，缺少筹码和对价交换的“低交易率”会使政府数据共享的欲望受挫，进而导致行政不作为。这种行政不作为延续了政府和公众之间的“管控式”思维，结果只能是导致行政相对人义务和责任的增加，行政效能和机能的后退。这种“权力本位”的观念具有天然性，政府数据共享如何跨过“部门利益”以及可能由此引发的“外部利益”，对此问题的解答可能需要重新审视政府数据共享背后的责任与义务，实现数据权力的合作与共赢。

政府数据共享的功能定位是实现政府数据资源的充分利用，减少行政相对人的证明提供义务，作出更加科学合理的行政决策。“我国目前尚未对信息资源的归属、采集、整合、开发、利用等权、责、利作出制度化安排，信息资源部门化，部门资源利益化现象普遍存在，给数据资源的共享协同架设了难以逾越的屏障，加剧了信息资源分割和垄断，阻碍了政府信息资源有效整合和综合应用” 〔16 〕。但政府数据共享背后不仅仅是权力的博弈，更重要的是数据共享的责任与义务。因为“政治权力的授予必然伴随着责任的规定，政治权力与政治责任是相互依存的。政府责任可以理解为权力行使主体对权力授予者应履行的义务和承担的职责。因此，政府在拥有公共权力的同时，必须负有相应的责任” 〔17 〕2，数据权力亦是如此。行政机关不可能在享受数据带来权力的同时，又拒绝行使这一制度本身所应负的责任，这种所谓的“部门利益特权”是“权力本位”与“责任本位”二元分化的产物，并不具备权力的合法性，属于“非法权力”。而法治与民主二元融合的制度下，政府数据共享的责任本位转变是一种必然。因此，不管是现代政府治理理念的转变，还是行政组织架构的转型，政府数据共享的功能定位都决定了公法主体在掌握大量数据权力和享有背后利益的同时，应时刻将“公共利益”放在首位，“部门利益”应让位于“公共利益”，因为这是现代责任政府的内在要求，也是民主政治的必然要求，更是依法治国所必须遵循的制度安排。

（四）从行政命令到专项立法的行为转向

政府数据共享既是现代政府治理理念转变的产物，也是服务行政的必然要求。政府数据共享的法治壁垒不可能通过单纯的行政命令就可以实现，必须通过多方利益博弈的立法协商，方具有一定的适法性。虽然纵向关系链条中同一行政职责的上下级部门数据共享可以通过行政命令实现，但是跨职能部门之间的政府数据共享则难度较大。针对此问题，2015年6月国务院办公厅发布的《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》（以下简称《意见》）为推动政府数据内部共享、破除数据的本地保护和部门分割，要求“除法律法规明确规定外，对申请立项新建的部门信息系统，凡未明确部门间信息共享需求的，一概不予审批;对在建的部门信息系统，凡不能与其他部门互联共享信息的，一概不得通过验收;凡不支持地方信息共享平台建设、不向地方信息共享平台提供信息的部门信息系统，一概不予审批或验收”。虽然《意见》本身属于规范性文件，暂可理解为广义范围上的“法”，但观此规定本身，似乎并不具有合法性。将“列明信息共享需求”“支持地方信息共享平台建设”“向地方信息共享平台提供信息”作为部门信息系统的验收和审批通过的前置程序，缺乏上位法的法律依据。这种强制性的行政命令推行，虽然在一定程度上可以推动政府数据资源共享的实践，但长远看来并不能对所有信息共享平台加以规制。因为其对象范围仅限于“未通过验收或者审核的部门信息系统”，而对在此规范设定之前便已通过的部门信息系统而言则并无拘束力。这种差别性对待或者说一刀切的管理方式并不具有合理性，因而不是长久之计。

《纲要》简要提出要推动政府数据共享，而《条例》则用专章对政府数据共享的类型、程序、效力、目的进行了初步的制度安排。虽然《条例》仅仅是“设区的市地方性法规”，法律层级也较低，但是为其他地市进行政府数据共享提供了规范指引。目前，针对政府数据共享的整体需求还未呈井喷状态之时，各地的数据开放平台能够满足不同行政机关之间的基本需求;针对不宜在开放平台上传的政府数据，各行政机关可以暂时通过“共享协议”进行缓冲和过渡。然而随着大数据技术和人工智能的快速发展，更多的政府数据共享需求会爆发出来，复杂的数据权利内部构造也会为政府数据的主要内容带来冲击，“共享协议”的数量激增，可能很难受到行政机关的有效监管，尤其是针对具有主权特性和财产特性的政府数据的需求会更多。而专项立法作为政府数据共享的未来路径之一，能够提取最大公约数的公法主体需求，抽象出政府数据共享所涉的主要权利义务关系，探清政府数据共享行为的内部构造，为政府数据共享的大范围应用提供确定的法律文本依据，将政府数据共享纳入法治轨道。

“在互联网世界中，从信息共享开始，越来越多的虚拟资源和实物资源的大规模共享已经或正在成为一种可能” 〔18 〕10。而行政机关进行政府数据共享是大数据技术推动和服务型政府发展的必然。除却政策、制度和技术层面的障碍，政府数据共享中所涉及的数据权利归属、版权化路径的尝试、权利义务关系的紧张与失衡、数据安全及其隐私、商业秘密、国家秘密的保护都在不同程度上阻碍着政府数据共享的法治化进程。如何解决行政机关这种“不愿共享”“不敢共享”“不能共享”的难题，实现政府数据资源的充分利用，发挥政府数据资源的巨大价值，权属界定、协议引入、观念转变等方法或许只能解燃眉之急，专业性的立法以及规范细则的出台才是其法治化的终极破解之道。

参考文献：

〔1〕焦海洋.中国政府数据开放共享的正当性辨析〔J〕.电子政务，2017（05）：19-27.

〔2〕王 芳，储 君，张琪敏，等.跨部门政府数据共享：问题、原因与对策〔J〕.图书与情报，2017（05）：54-62.

〔3〕张红彬，张会平.加快数据开放共享 推动政府管理创新——2017中国数博会“数据开放共享与政府管理创新论坛”会议综述〔J〕.中国行政管理，2017（09）：155-157.

〔4〕黄如花，温芳芳，黄 雯.我国政府数据开放共享政策体系构建〔J〕.图书情报工作，2018（09）：5-13.

〔5〕李爱君.数据权利属性与法律特征〔J〕.东方法学，2018（03）：64-74.

〔6〕General Data Protection Regulation，Chapter 3：Rights of the data subject〔EB/OL〕.https：//gdpr-info.eu/chapter-3/2019-04-10.

〔7〕宋華琳.中国政府数据开放法制的发展与建构〔J〕.行政法学研究，2018（02）：35-46.

〔8〕冯晓青.知识产权法〔M〕.武汉：武汉大学出版社，2009.

〔9〕侯晓丽，彭 靖，赵需要.政府数据开放中国家秘密的泄露风险与保护策略〔J〕.情报理论与实践，2018（07）：53-59.

〔10〕黄如花，温芳芳.我国政府数据开放共享政策问题的构建〔J〕.图书情报工作，2017（20）：26-36.

〔11〕王 渊，黄道丽，杨松儒.数据权的权利性质及其归属研究〔J〕.科学管理研究，2017（05）：37-40+55.

〔12〕齐爱民，祝高峰.论国家数据主权制度的确立与完善〔J〕.苏州大学学报（哲学社会科版），2016（01）：83-88.

〔13〕让·雅克·卢梭.社会契约论〔M〕.庞珊珊，译.北京：光明日报出版社，2009.

〔14〕董保城.行政法讲义〔M〕.台北：董保城，2011.

〔15〕蔡文之.网络：21世纪的权力与挑战〔M〕.上海：上海人民出版社，2007.

〔16〕翟 云.中国大数据治理模式创新及其发展路径研究〔J〕.电子政务，2018（08）：12-26.

〔17〕陈国权，等.责任政府：从权力本位到责任本位〔M〕.杭州：浙江大学出版社，2009.

〔18〕戈志辉.共享革命〔M〕.北京：中国发展出版社，2017.

责任编辑 杨在平