关于自验项目调查报告编制单位问题的探讨

王辉　陈博文　刘强

摘 要 本文对于生态环部部长信箱中关于建设项目竣工环保验收调查报告是否可由原环评报告编制单位编制的问题，从相关法规、部门规章的法律适用性角度、立法本意以及执行操作层面执行问题的角度进行了分析和探讨，理清了相关规定操作层面的法律适用条件，为建设项目竣工环保验收工作提供理论指导和帮助。

关键词 竣工环保验收 适用 法律解释 原环评单位

作者简介：王辉，中国电力工程顾问集团中南电力设计院有限公司，高级工程师，主要从事电力工程行业环境影响评价等相关工作;陈博文、刘强，中国电力工程顾问集团中南电力设计院有限公司。

中图分类号：D920.4                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.024

一、引言

法律、法规、行政规范作为规范相关社会团体和个人的行为规范，是我们日常活动的行为准则。但由于法律文件毕竟是一套行诸于文字并由概念和规则交织复合而形成的一套逻辑系统，无论立法者多么深思熟悉，法律制定的多么周详，繁复庞杂的社会事实不可能与之天然吻合;另外，在立法过程中产生法律漏洞、歧义和含糊不清等情况也是不可避免的。对于法律实践者来说，利用各种方法来填补发来的空缺、清楚瑕疵，使得案件的裁判更贴近法律自身的意旨便成为一种必然，法律解释便应运而生。但忠实立法原意的原则、准确明晰的原则、及时性原则和慎重原则为法律解释应遵循的基本原则。

随着新时期法治社会建设的加强和人们法治意识的提高，特别是环境保护作为新时代的一项基本任务，与环境保护相关的法律、法规和行政规范的修订和更新更是日新月异，各种新旧法律同时有效、对同一事务的不同界定也经常存在，这就给法律活动的相关主体在执行层面造成了一定的困扰。

二、问题由来

《建设项目环境保护管理条例》（以下简称“条例”）是规范建设项目环境保护管理工作的法规文件。条例于1998年发布（国务院令 第253号）（以下简称“原条例”），原条例规定：建设单位在项目竣工后，应当向原环评文件的审批部门申请环境保护设施的竣工验收。基于原条例，原国家环保总局于2001年以发布了《建设项目竣工环境保护验收管理办法》（国家环境保护总局令13号）（以下简称“原管理办法”），用来规范以环保部门作为验收主体的建设项目竣工环保验收活动管理。原管理办法明确“本办法适用于环境保护行政主管部门负责审批环境影响报告书（表）或者环境影响登记表的建设项目竣工环境保护验收管理”、“承担该建设项目环境影响评价工作的单位不得同时承担该建设项目环境保护验收调查报告（表）的编制工作”。

国务院于2017年对条例进行了重大修订（国务院令682）（以下简称“新条例”），新条例规定建设单位在项目竣工后，应当按照规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收。基于新条例，生态环境部于2017年发布了《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（国环规环评[2017]4号）（以下简称“新管理办法”），用来规范以建设单位为主体的建设项目竣工环保验收活动管理。新管理办法规定“本办法适用于根据规定由建设单位实施环境保护设施竣工验收的建设项目”、“建设单位是建设项目竣工环境保护验收的责任主体，应当按照本办法规定的程序和标准，组织对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告;建设单位不具备编制验收监测（调查）報告能力的，可以委托有能力的技术机构编制。”

因原管理办法和新管理办法均为现行有效的部门规章，但关于原环境影响评价单位是否能够承担编制建设项目竣工环保验收调查报告的规定出现了冲突。

生态环境部部长信箱分别于2019年4月1日和4月22日以“关于建设项目竣工环保验收是否可由环评单位承担问题的回复”和“关于环保验收是否可由原环评单位承担的疑惑回复”就原环评单位能够承担建设项目竣工验收工作的问题进行了回复，回复明确“原管理办法目前尚未废止，第十三条‘承担该建设项目环境影响评价工作的单位不得同时承担该建设项目环境保护验收调查报告（表）的编制工作仍然有效，因此，虽然原环评单位开展竣工环保验收对项目实际情况更了解，但环评单位不可以承担该项目竣工环保验收工作”。关于该问题，本文从适用性及具体应用方面进行相关探讨。

三、相关主要问题的探讨

（一）关于条例的规定

原管理办法和新管理办法的上位法均为条例，条例于2017年进行了重大修订。新条例规定建设单位应当按照主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收。条例明确了建设单位的验收主体责任，但未对验收调查报告编制主体进行明确。

对私权利来说，法无禁止即可为。因此，对于建设单位组织自验收的建设项目，从条例层面讲，建设单位委托相关技术机构（包括原环评单位）编制验收调查报告没有法律障碍。

（二）关于规范执行优先级的问题

对于建设项目的竣工环境保护验收管理工作，目前有原管理办法和与新管理办法两个规定。

从级别上看，两个办法均为部委规章，法律效力等级相同。但根据“新法优于旧法”（其含义为新法旧法对同一事项有不同规定时，新法的效力优于旧法）的适用原则，对于建设项目竣工环保验收工作应优先执行新管理办法的规定。

新管理办法规定，建设单位可以自行编制验收调查报告，也可以委托有能力的相关技术服务单位编制。

因此，对于建设单位自行组织开展自验收的建設项目，建设单位委托的技术机构（包括原环评单位）编制验收调查报告没有法律障碍。

（三）关于相关规范适用的问题

虽然新条例及新管理办法已明确了建设单位的建设项目竣工环保验收主体责任，但相关的上位法修订存在一定的时滞，因此新管理办法的发布公告中要求对于需要配套建设水、噪声或者固体废物污染防治设施的，在水污染防治法、固体废物污染环境防治法和环境噪声污染防治法等法律修改完成前，还是应由环保部门对水、噪声或者固废防治设施进行验收。目前，水污染防治法和环境噪声污染防治法已经进行了修订，修订后的法律条文中已去掉了相关防治设施应该由环保部门验收的规定;但对于固体废物污染防治设施，在新的固体废弃物污染防治法正式修订实施前仍应由环保部门进行验收。

因此，对于建设项目的生态影响防治措施、水环境污染防治设施、噪声污染防治设施、大气污染防治设施等依法由建设单位组织进行验收的建设项目和设施，应按照新条例和新管理办法的规定执行;对于固体废弃物污染防治设施等依法应由环保部门验收的设施，应按照原管理办法的规定执行。

（四）关于生态环境部部长信箱相关问题回复的理解

仔细研读部长信箱回复的内容可知，这些解释均是针对原管理办法的解释，而原管理办法适用的是由环境保护行政主管部门负责审批的建设项目竣工环境保护验收管理，因此对于仍然由环保部门进行验收的环境保护设施，原管理办法仍然是适用的。

综上所述，生态环境部部长信箱中关于原环评单位不能承担该项目竣工环保验收工作的规定仅适用于固体废弃物污染防治设施等依法应由环境保护部门组织验收的设施，而对于由建设单位组织开展的电磁、噪声、大气、水等因素的污染防治设施的验收，不能机械套用部长信箱回复中的相关内容。

从另外一个角度分析，如果简单粗暴的认为部长信箱中关于原环评单位不能承担该建设项目的竣工环保是验收调查报告编制工作普遍适用的话，那么该文件中的其他相关规定也应该是适用的，包括项目应该由环境保护部门进行验收、项目运行前还应该申请试运行批复等规定。但这显然与新条例及新管理办法是冲突的，也不符合法律解释中忠实立法原意的原则和初衷。

四、综合结论

1.因条例进行了修订，虽然原管理办法尚未作废，但该办法存在的依据和基础文件已不复存在。对于建设单位组织自验收的项目，不适用原管理办法的相关规定。

2.根据“新法优于旧法 ”的适用原则，对于建设单位组织验收的建设项目，应执行新管理办法的规定，新管理办法中未明确原环评单位不能承担该项目的验收调查报告编制工作。对于私权利，根据“法无禁止即可为”的原则，原环评单位承担该项目的验收调查报告编制没有法律障碍。

3.在实际操作过程中，对于生态环境部部长信箱中关于“原环评单位不能承担该项目竣工环保验收工作”的解释，应仅限制在对于相关法律尚未完成修订而仍需要由环保部门进行验收的固体废弃物污染防治设施等层面，不应简单粗暴的扩大到对所有建设项目。

五、意见和建议

从操作和执行层面，要求我们相关参与者需要对相关法律和相关规定进行全面、深入的学习，理解其内在逻辑和适用条件，以便更好的运用和执行，为社会经济建设做出贡献;而对于有相关解释权的部门和机构而言，在出台相关的规定和法律解释时，应遵循法律解释的“忠实立法原意、准确明晰、及时性和慎重”的原则，尽量避免对相关参与方造成误导与困扰。

参考文献：

[1]中华人民共和国国务院，《建设项目环境保护管理条例》（国务院令 第253号），1998。

[2]中华人民共和国国务院，《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》（国务院令 第682号），2017。

[3]原国家环保总局，《建设项目竣工环境保护验收管理办法》（国家环境保护总局令 第13号），2001。

[4]原环境保护部，《关于发布<建设项目竣工环境保护验收暂行办法>的公告》（国环规环评【2017】4号），2017。

[5]生态环境部网站 部长信箱2019年4月1日及4月22日关于建设项目竣工环保验收是否可由环评单位承担问题相关问题的回复。