新加坡立法体系的特征、过程与碎片化规避

摘 要 新加坡是一个法治体系建设比较完备的国家，在注重领袖人物个人意志和道德表率的同时，也根据本国国情吸收和传承西方尤其是英国的法治传统，形成了独具特色的新加坡法治模式，而出色的法治体系和能力也为其赢得了卓越的国际影响力和美誉。在新加坡，法治作为一种信仰已经深深地植入了每个新加坡人的基因。每个新加坡人都懂得只有法律體系的完备才能确保秩序的养成，并最终在此基础上走出了一条符合新加坡国情的法治之路。这一切的取得，首先还是要归功于其立法工作的成功。而在其成功的立法成绩背后则很好地规避了“立法碎片化”这一问题，主要经验就是政府对立法过程的控制、坚持民主立法与科学立法相结合、坚持立法的针对性和务实性。

关键词 新加坡 立法 法治社会 碎片化

基金项目：本文是山东政法学院科研计划项目“新加坡族群治理的法治化及对中国的借鉴意义”的中期成果（项目编号：2015Q 21B）。

作者简介：刘国栋，中国石化山东威海石油分公司党委书记，山东政法学院新加坡研究中心兼职研究员，工程师。

中图分类号：D9339                                                         文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.003

一、新加坡立法的基本情况

新加坡是一个法治体系建设比较完备的国家，在注重领袖人物个人意志和道德表率的同时，也根据本国国情吸收和传承西方尤其是英国的法治传统，形成了独具特色的新加坡法治模式，而出色的法治体系和能力也为其赢得了卓越的国际影响力和美誉。新加坡的立法体系包括两部分，由一院制国会和总统组成，两者共同行使国家的立法权。新加坡国会有权制定、修正和废止法律，但是在确立了总统制以后，所有的法律最终要经过总统批准才能生效。具体而言，新加坡国会立法程序要经过法案草拟、国会辩论通过立法、总统最终批准法律。内阁是法案的主要提出者，当然也可以由议员个别提出立法要求，只是现实中较少出现。法案的草拟程序也要经历三个阶段，即政策形成阶段、通知起草阶段和拟定法案阶段。政策形成阶段是指政府各部门将某些政策转变为法律，因此各部门要考虑是否需要制定或是修改法律以实现这些政策。通知起草阶段是指政府部门向总检察署提供说明或是法律草案以便阐述政策的基本情况。当进入拟定法案阶段以后，负责法律起草的部门根据已经确定的立法范围，负责具体起草法案的内容。

由于新加坡所具有的英联邦身份和继承的英国法治传统，其立法也要通过三读程序来完成。一般而言，一读时会由内阁的相关部门的负责人一般是部长对即将立法的法案进行说明，并将草案印发给国会全体议员，并确定法案的二读日期。在二读阶段，将引入国会的一般性辩论，针对具体的政策和原则展开，而提出法案的部门负责人要回应辩论中来自其他议员的质询。如法案存在较大争议，则还需要提交特别委员会进行讨论。经过二读以后，法案要求会继续征求有关部门和个人的意见、建议以及如何修改等条款以后，便会启动三读程序。三读阶段即可提出修正案，在国会辩论之后进入投票环节。一般性的法案，只要参与投票者的简单多数即可以视为通过，而宪法修正案中，一般性的宪法修正案需要全体国会议员2/3以上的赞成票才可通过;如果涉及到国家的主权等重大议题的修正案则要由全民公决，2/3以上多数的公民赞成票才能通过。

经国会审议通过的立法法案还要经过少数族群权利理事会的审阅，因为新加坡是多元族群国家，族群议题自建国以来就是一个重大议题，政府在处理相关议题时非常谨慎。当法案经过少数族群权利理事会审阅，确定内容不存在族群和宗教歧视的情况之后，便进入立法的最后一个程序，即提交总统批准。法案在经总统签署批准后，便成为正式法律，从公布之日起生效。新加坡总检察署设有立法司，负责起草新加坡有效实施政府政策和公共部门计划的立法。“立法司还就政府和其他公共部门机构制定和将公共政策转化为立法和初步实施立法提供咨询，并确保全天候在线访问新加坡的立法。”

二、新加坡立法的基本特征

新加坡在建立法治社会的过程中，坚持将法治的普遍性原理与本国的法治建设实践相结合的原则，创建了独具新加坡特色的法治模式。立法严密、严密、及时而平等和重罚等特点也凸显了新加坡立法的细致与类别之多，但是，新加坡的立法虽然有着事无巨细的特点，但是却并没有呈现出碎片化的缺陷，这是非常值得肯定的。总的来看，当前新加坡立法的特点主要体现在以下几个方面：

首先，立法严明，法律规范具体而细致，涉及国家与社会生活的方方面面。所谓的立法严明就是指新加坡虽然立法众多，但是规定十分明确，在是与非、罪与罚等问题上界限清楚，在某一犯罪活动该适用何种法律，给予什么处罚方面非常清晰。由于立法严明，所以执法也就鲜有回旋的余地。也正式由于法律规定明确，违反哪条法律规定就按相应的法律规定处理，使得司法程序十分迅速和简化，效率极高。有人将新加坡视作是一个保姆国家，并将建国总理李光耀视作是新加坡曾经最大的政治保姆。这一比喻虽然有些夸张，但是并非毫无道理。在李光耀的领导下，新加坡的法治体系细化到了入微的地步。比如新加坡的法律规定私人汽车或者出租车司机必须要系安全带，摩托车司机以及乘客必须要带好安全头盔，不能随地吐痰和随地大小便，不能生产和销售口香糖等等，如果不遵守这些规范，将会受到重罚。在比如禁烟问题，严禁在公共场所吸烟，即使在家中吸烟如果被邻居投诉也要受到重罚。1994年曾经发生的美国少年迈克菲因涂鸦而遭鞭刑的事例更是让世人见识了新加坡的法律之具体和严苛。

其次，立法严密，法律体系完备成为新加坡法治进程得以有效推动的重要基础。所谓立法严密，强调的是新加坡的立法细密而滴水不漏，以至于几乎无懈可击。而由于新加坡法律体系非常庞大， 法治社会在新加坡可以说是贯彻到了从国家政治领域到具体的百姓生活的方方面面，只要是可以通过法律法规来进行调控和管理的领域基本上都制定了详细的法律法规。所以，在新加坡的不同场合都可以看到被法律禁止等等的字样，比如地铁上也会随处可见禁止饮食、禁止吸烟、禁止携带榴莲等等方面的标志。而在诸如组屋外墙的粉刷频率和颜色、小贩中心的卫生管理，甚至个人家庭中的积水处理等都有具体的法律法规，不论是触及哪一条法律法规都会受到应有的惩罚。

第三，立法及时，立法效率比较高且建立起较为有利的体制条件。新加坡的立法机构是国会，是“一院制”，没有其他西方国家所存在的两院制的制衡程序，从而确保了立法的效率。立法程序通过上文所述的几个程序阶段以后，一般也就是半年到一年左右的时间，相比其他西方国家而言速度要快的多。如果是国家和社会亟需的法律换言之就是面临急需解决的社会或者国家层面的问题时，政府会推动立法机关以最快的速度立法，从而在最短时间内实现有法可依，为法治进程创造必要条件。比如1974年所制定的《新闻出版法》在三读程序中都尽可能的加快了速度，甚至三读仅用了39分钟，当时国会共有9人参与辩论，且无一人反对，立法当场获得通过。为了打击危害极大的私会党，警察局抓捕私会党徒的第二天，国会就启动三读全部程序通过了取缔私会党的法律，确认抓获罪犯的行为全部合法。这种立法效率在世界上其他国家是不可能存在的，而即使如此快速的立法也能保证其立法质量，这不能不说是新加坡所创造的一个奇迹，当然这与其小国寡民的先天条件有着必然的联系。

第四，惩罚严厉，不仅处罚面宽而且非常重，是典型的严刑峻法国家。新加坡人常向外人以“新加坡是一个fine city”来自嘲，这里的fine一语双关，既是强调新加坡是一个美丽的花园城市，也是凸显了新加坡是一个处处是“处罚（fine）”的城市。或者可以说新加坡就是一个通过重罚而建立起来的美好城市。一方面新加坡罚款之严表现为罚的多，很多地方都可以看到罚款的警告，而且警告非常明确清楚，任何不良行为都可能早知罚款的处罚。在公园可以看到不准钓鱼、不准乱抛垃圾、不准骑自行车等警告牌，而比如乱扔垃圾则会罚款100新元，随地吐痰罚款可以高达1000新元，如果上厕所不冲水可能将收入罚光。所有这些自然会给人留下深刻的印象，所以每個人都不敢以身试法，以致最终形成自觉遵守各项法律规范和规章，从而营造起一个良好的社会秩序的新加坡。而这必然是与其立法原则和最基本的立法精神相一致的。

第五，人人平等，任何人都不得凌驾于国家和法律之上。在立法过程中，最基本的一个原则还有就是注重平等原则，在法律面前没有高低贵贱之分，在立法过程中也没有官民差异。因此，新加坡自建国以来从不徇私、坚决贯彻法治社会的公正平等原则，最终创造了法治社会建设的一个奇迹。如果国家公职人员尤其是高级公务员触犯了法律，他们不但要与普通民众犯法一样受到法律的惩罚和治罪，而且如果是人民行动党党员还会以更严厉的党纪进行内部处理。在对待外国人的裁决方面，也是始终坚持了平等公正原则，并不会因为其国籍身份而照顾或者豁免，绝不容许任何人凌驾于法律之上。比如在建国之初对抓获的印尼恐怖分子处以极刑进而影响到新加坡和印尼关系的案例，再比如1994年迈克菲涂鸦案，虽然美国总统克林顿出面求情也仅仅是将原来的打六鞭的鞭刑减为打四鞭，并没有屈于外交压力而赦免迈克菲。

三、新加坡立法严密性的体现

如前所述，新加坡立法呈现出了立法严密、严明等特征，使得新加坡基本上事事有法可依，近乎于一个保姆型的国家。在不同的领域都建立起了相应的法律规范体系，比如环保领域、社会保障领域、新闻出版及新媒体领域等等都是比较典型的代表。

首先，新加坡政府在环境治理过程中，充分发挥了法律法规的规范和强制作用。1964年，《牲畜法案》出台，其内容中明确规定牲畜养殖必须在规定的区域内，如又违反规定在非养殖区饲养牲畜的，牲畜将被授权官员直接送往屠宰场。对于牲畜的拥有者承担不超过1000新元的罚款或者是不超过12个月的监禁。开始养殖牲畜或者转移牲畜养殖地都必须得到相关部门的许可。

《公共环境卫生法案》于1987年开始实行，该法案对公共场所的情结、垃圾转运等均作出具体的规范和要求，明确要求任何人不得将人类的排泄物作为肥料浇灌在公共土地上。任何个人不得将骨灰、污垢和废纸等物品放置或丢弃在公共领域。任何没有执照的清洁器械也不得在场合使用。工业垃圾必须放置在获得允许的处理场所，在其他任何公共领域丢弃工业垃圾的行为都是违法的。《禁止在特定地点吸烟法案》于1992年开始实行，该法案规定新加坡境内所有人员不得在公共场合以及公共交通工具中吸烟。1998年，《传染源和杀虫剂防治法案》颁布，用于巩固和加强消灭传染源以及控制母婴传染的带菌病，同时控制杀虫剂的销售。并明确要求任何人不得与西安为预防传染源而存在的杀虫剂做广告，同时不得提供相关物质或是混合物。所有传染源控制物品的生产都必须获得卫生署长的许可。

1999年新加坡颁布了《环境保护和管理法令》，2002年修订该法案。法案内容对建筑物排放许可、空气污染防止、水资源污染防治、土地污染防治、危险物质防治、噪音防治等方面做出规定，同时对环境污染给出评价标准。该法案是新加坡政府环境保护和治理的基础，政府和环境保护部门在执行职务过程中必须按照该法案来进行。2003年，《传染病法案》获得国会通过实行。该法案对新加坡境内的传染病控制做出规定，特别强调了对艾滋病和艾滋病传染源的防治，对于牛痘等具有传染性质的疾病，家长必须带领新生儿注射疫苗。2012年，能源问题越来越受到国际社会的关注，新加坡通过了《能源节约法案》，旨在对新加坡境内的工业和家庭能源使用作出规范和限制，以实现能源的高效和合理利用。