深化供给侧结构性改革推进产业扶贫机制创新

[摘 要]央企扶贫基金作为中央企业产业扶贫的创新举措，自成立以来在精准扶贫工作中发挥了重要作用，但同时也需要通过供给侧结构性改革，实现体制机制创新。未来，央企扶贫基金需要进一步从全局性系统性整体性上谋划和布局，协调推进脱贫攻坚与乡村振兴战略，加强与当地政府之间的统筹协作，注重与央企业务有机结合，优化扶贫基金投资管理模式，探索组建央企扶贫基金联盟，提升各部门监管的协同性，从而在推进精准扶贫、精准脱贫中更好地发挥作用。

[关键词]央企扶贫基金;供给侧结构性改革;产业扶贫

[中图分类号]D6321

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2019）04-0084-03

Abstract： As an innovative measure of industrial poverty alleviation of central enterprises， the industrial investment fund of central enterprises in poverty-stricken areas has played an important role in precise poverty alleviation since its establishment. Meanwhile， it also needs to innovate the system and mechanism through supply-side structural reform. In the future， the industrial investment fund of central enterprises in poverty-stricken areas needs systematic reform as follows： firstly， promote the strategy of poverty alleviation and rural revitalization coordinatedly; secondly strengthen the cooperation with local governments; thirdly， combining industrial poverty alleviation with enterprise business; fourthly， optimize the investment management mode; fifthly， explore the establishment of the Central Enterprise Poverty Alleviation Fund Alliance; sixthly， enhance the coordination of supervision departments.

Keywords： Industrial Investment Fund of Central Enterprises in Poverty-stricken Areas; Supply-side Structural Reform; Industrial Poverty Alleviation

[作者简介]张欣（1984-），男，河北香河人，副教授，经济学博士，研究方向：国资国企改革。

[基金项目]2018年度辽宁省社会科学规划基金一般项目“深刻理解和有效推进中国特色社会主义新时代的供给侧结构性改革”阶段性成果（项目编号：L18BLW035）。

打赢脱贫攻坚战，是我们党向全体人民作出的庄严承诺，是保障全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措，而发展产业是实现脱贫的根本之策。2016年11月，由国务院国资委牵头、财政部参与发起、中央企业共同出资设立中央企业贫困地区产业投资基金（以下简称“央企扶贫基金”）。自成立以来，央企扶贫基金积极服务国家脱贫攻坚战略，着力加强供给侧结构性改革，走出了一条市场化、可持续的产业扶贫新路，其探索与实践对于进一步完善长效脱贫机制，实现精准扶贫、精准脱贫具有十分重要的意义。

一、央企扶贫基金的成效

在社会各界的大力支持下，央企扶贫基金项目投资取得丰硕成果。经过两期募资，国务院国资委监管的全部中央企业和部分财政部履行出资人职责的中央企业共出资154亿元。截至2018年8月底，央企扶贫基金围绕贫困地区亟需发展的农业、矿产、制造、园区、旅游等重點产业累计投资项目55个，金额11677亿元，其中在“三州三区”深度贫困地区投资金额2036亿元。这些投资项目分布在全国14个集中连片特殊困难地区及部分革命老区县，覆盖27个省、90个市、160个县，完全投产后预计可带动20万贫困人口直接或间接就业，年均为贫困人口提供收入126亿元，年均为地方政府提供税收11亿元。

二、央企扶贫基金的主要经验

央企扶贫基金之所以能够在短期内取得如此明显的成效，离不开中央企业高度的政治责任感和坚决贯彻落实党中央、国务院脱贫攻坚战略的责任担当，更得益于坚持以供给侧结构性改革为主线，在扶贫理念、扶贫模式、扶贫方式、扶贫路径等方面的创新探索。

（一）扶贫理念上，立足于包容性发展提升企业社会责任的可持续性

习近平总书记强调：“只有积极承担社会责任的企业才是最有竞争力和生命力的企业。”央企扶贫基金将国家战略与市场化机制有机结合，通过国家财政和中央企业资金为引导，带动社会资本对贫困地区具有特色和发展潜力的产业进行投资，在支持贫困地区产业发展的同时也实现了自身的可持续发展。对于扶贫基金而言，社会责任不再是一项成本或一种约束，而是孕育机会、促进创新、获得竞争优势的源泉。这种立足于包容性发展所产生的经济动因，才是推动企业将履行社会责任由他律走向自律并最终走向自觉的根本动力。

（二）扶贫模式上，构建“合作式扶贫”新机制

政府、社区、社会团体、贫困群体等参与主体之间如何构建有效的合作机制，是实现扶贫工作由“输血”向“造血”转变的关键。央企扶贫基金针对部分贫困地区资源禀赋突出但缺乏优势企业的特点，推行“产业基金+龙头企业+贫困地区资源+贫困人口”的合作模式，通过吸引央企或有实力的民营企业共同开发贫困地区的优势资源，在引入资金的同时将龙头企业的技术、品牌、渠道、管理和人才等贫困地区所缺乏的产业要素一并引入，再通过土地租金、打工薪金、入股股金等多种利益联结机制带动建档立卡人口脱贫。这种合作模式充分发挥了扶贫基金的投资导向优势、龙头企业的专业化优势和贫困地区的资源优势，从而达到多方共赢的效果。

（三）扶贫方式上，将产业扶贫与对口帮扶紧密结合

产业扶贫虽然有助于提升贫困地区自我“造血”能力，但是由于投资方与被投资企业之间存在严重的信息不对称，容易引致过分补贴、供需不足、供需缺位、扶富不扶贫等结构性矛盾，难以保证投资效益和精准度。为解决这一问题，国投创益公司把产业扶贫与对口帮扶结合起来，派出骨干力量前往对口贫困县、乡甚至村挂职，因地制宜开展产业市场调研和论证分析，精选符合要求的产业项目。通过挂职干部对投资项目的考察分析、尽职调查、投前规范和投后管理，有效实现了扶贫资金投放的精确引导、精准对接和投资绩效的精准映射。

（四）扶贫路径上，通过“扶治”助推被投资企业长远发展

市场化的股权投资基金多为财务投资者，一般不参与被投资企业的日常经营管理。但是央企扶贫基金投资的贫困地区企业普遍规模较小，存在法人治理结构不完善、财务管理不规范、发展模式不成熟等现实问题，预期投资收益很难得到保障。鉴于上述情况，央企扶贫基金在扶“资”的同时更注重扶“治”，采用平台化运营、信息化管理、精细化咨询等方式，从财务管理、业务发展、再融资、人员培训、党的建设等方面为被投企业提供增值服务，提升企业治理和经营管理水平。目前80%以上的项目在基金进入后保持平稳健康经营，一半以上的项目实现了后续股权和债权再融资，为企业持续发展壮大奠定了良好基础。

三、央企扶贫基金未来发展的相关建议

由于目前央企扶贫基金仍处于尝试和探索阶段，在体制机制方面仍面临结构性问题，未来要进一步深化供给侧结构性改革，以战略思维和协调思维进行系统性谋划和布局。具体而言，有以下几点建议：

（一）协调推进脱贫攻坚与乡村振兴战略

因此，央企扶贫基金在脱贫攻坚过程中要体现乡村振兴的思想和原则。一是扶贫工作既要完成短期脱贫目标，更要增强贫困农户自主发展能力，推动实现贫困群众稳定脱贫、逐步致富;二是把提高脱贫质量放在首位因此，央企扶贫基金在脱贫攻坚过程中要体现乡村振兴的思想和原则。一是扶贫工作既要完成短期脱贫目标，更要增强贫困农户自主发展能力，推动实现贫困群众稳定脱贫、逐步致富;二是把提高脱贫质量放在首位，重点关注一二三产业的融合发展、扶贫对象的长期生计安排、扶贫措施的环境友好性等影响贫困地区可持续发展的核心问题，为实施乡村振兴战略奠定基础;三是要持续补牢贫困地区产业发展基础，改善基本公共服务，提升乡村治理能力，巩固和扩大脱贫成果，避免刚脱贫又返贫。

（二）加强与当地政府之间的统筹协作

央企扶贫基金要发挥最大效能，离不开当地政府特别是扶贫主管部门的支持与配合，因此有必要加强与当地政府之间的统筹协作。一是在编制扶贫规划时，要进一步加强与当地脱贫攻坚和乡村振兴规划、中长期发展规划和各部门专项规划的有效衔接;二是在扶贫项目策划时，要加强与对口帮扶地方政府的联系，紧密围绕当地经济发展的中心任务发现和挖掘投资机会;三是在投资项目遴选时，要加强与当地扶贫部门之间的合作，避免重复立项、立项不实、选项不当、多头安排资金等情况发生;四是在投资项目运作时，要加强与中央和省级相关涉农资金、小额贷款担保基金、公益事业扶贫基金、其他特色产业发展扶贫基金等扶贫力量的合作，充分发挥资金规模效应。

（三）注重与央企业务有机结合

央企扶贫基金的发展与壮大离不开各中央企业的支持。目前经过两期募资，央企扶贫基金的股东已经扩大至国务院国资委监管的全部中央企业。未来，央企扶贫基金不仅需要继续依托央企的资金优势做大规模，还应注重发挥各央企的资源优势和产业优势，在扶贫的同时反哺投资，实现企业经济效益与社会效益的双赢。一是建议央企扶贫基金战略指导委员会通过前瞻性政策指导，推动扶贫基金的战略布局和长期规划与中央企业的发展愿景相契合;二是央企扶贫基金在进行投资项目遴选和论证时，要紧密结合央企主业、产业布局和核心优势，依托地方特色资源，投资一批有影响、有示范意义的重大项目;三是央企扶贫基金要注重与各央企产业扶贫工作的协调联动，加强彼此在投资规划、尽职调查、项目管理、信息共享等方面的合作，切实提高资金的使用效率和安全水平。

（四）优化扶贫基金投资管理模式

迫于投资任务压力大、人手不足等现实困难，目前央企扶贫基金对于部分投资项目采取了“投管分离”的管理模式。这种管理模式虽然有助于将有限的人力资源向前台倾斜以确保完成投资目标任务，但同时也导致投前投后衔接不畅、投后管理团队人员不足、信息掌握不充分等问题，给项目后续管理带来较大挑战，进而影响整个基金的投资绩效。因此，有必要对当前的投资管理模式进行调整。一是建议将考核重点放在投资项目的扶贫效果，如吸纳就业人数、收入水平提升等方面，淡化投资项目数量、投资金额、投资进度等方面的硬性要求;二是建议在加强人才引进和完善激励机制的前提下采取“投管一体”的项目制管理模式，投资项目从策划、立项到后续管理交由一个团隊负责，以便责权利相统一;三是可根据投资项目的性质和行业，聘请相关央企的专业人员提供咨询指导，既能弥补投后管理人员的不足，又能将扶贫基金的投资管理能力与央企的专业能力有机结合。

（五）探索组建央企扶贫基金联盟

除央企扶贫基金外，中央企业还纷纷设立了其他具有慈善、公益、扶贫性质的基金。由于实施主体众多且缺乏统一、有效的协调机制，不仅导致资源投入分散，影响了扶贫效率，而且给监管带来巨大挑战。可考虑在央企扶贫子基金联盟的基础上进一步整合其他中央企业的扶贫力量，分步骤、分阶段组建央企扶贫基金联盟，形成统一的央企扶贫品牌：首先，对中央企业现有各类扶贫基金开展摸底调查，掌握基金的基本定位、出资人和管理人、组织形式、投资规模、主要投向等相关信息，同时了解各央企对于组建扶贫基金联盟的意见和建议;其次，为各央企扶贫基金搭建交流合作平台，加强项目合作和资源、信息、经验共享，促进彼此间相互支持、形成合力;最后，按照“统一品牌、独立运作”的原则，以央企扶贫子基金联盟为核心层，组建统一的央企扶贫基金联盟，由国务院国资委负责联盟的政策指导和监管，由各成员单位组成的理事会负责联盟的日常管理和重大决策，由各成员单位负责旗下扶贫基金的具体运营，从而实现统一监管、统一规划、资源整合。

（六）提升各部门监管的协同性

国务院国资委、财政部、国务院扶贫办等作为央企扶贫基金的发起部门，负责为基金运作提供政策指导和咨询性建议，在基金扶贫中发挥着鼓励和支持作用，而纪检监察、审计等部门在扶贫过程中承担监督职责。各相关主管部门的有效协同将有助于规范基金运作，提升扶贫效果。一是建议各相关主管部门通过制定清单列表的形式明确基金投资方向、投资形式、投资评价等方面的要求，让基金管理人有章可循;二是建议各相关主管部門制定统一的年度监督检查计划，以便在相对集中的时间开展联合检查，避免在同一年度对同一项目重复检查、多头检查;三是建议纪检监察、审计等监督部门能够提前介入、全程监督，建立事前、事中和事后相结合的监督机制，在保证资金安全的同时提升投资效率。

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（责任编辑：郭丽春）