铁路可持续发展必须明确事权与支出责任

荣 朝 和

(北京交通大学 经济管理学院，北京 100044)

我国铁路在最近十几年间获得超常规发展，其主要推动力来自何方？中央政府和地方政府分别起了何种作用？不同层级政府的铁路事权与相应财权、财力、支出责任关系是否明晰？在举世瞩目的建设成就背后，存在什么隐忧？如何在深化财税体制改革与建立事权和支出责任制度的过程中，为铁路探寻一条可持续发展的道路，并建立与现代国家和现代交通相匹配的治理体系与能力？作者希望通过对铁路事权与支出责任的讨论回答这些问题。

全文共分四部分：第一部分结合分税制以来央地财政分配关系的变化和铁路事权与支出责任匹配的难点，介绍研究背景；第二部分结合国内外铁路事权关系的演变过程，分析事权在铁路发展中的重要作用；第三部分分别分析铁路事权划分与铁路分类、与全国性大通道、与铁路股权、债务、补贴以及与事权实施主体等的重要关系；第四部分分析如何处理好铁路事权划分与铁路改革的关系并得出结论。

一、分税制以来央地财政分配关系的变化

改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、“包干制”、再到建立分税制财政体制并逐渐规范的变化。1994年实施的分税制改革，是为解决当时财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入比重迅速下降的局面[1]。同时，也开始了搭建央地事权与财权匹配分配关系的努力，其后则在调整中逐步演变为事权与财力、事权与支出责任相匹配的制度建设过程。

有必要对事权、财权、财力和支出责任几个概念及相互之间的关系进行梳理(1)从2014年起，国内有关文件中将有关“事权”的表述改为“财政事权”。按照我们的理解，事权是更基础性和根本性的概念，且事权关系的真正调整涉及相关政治体制改革，难度大且所需时间长，而财政支出责任相对而言改革更为急迫，因此需要率先推进。但若不从根本上构建好事权结构，财政层面的支出责任也很难真正调整到位。本文不准备过多讨论事权与财政事权的关系，且在行文中并没有严格区分它们的差异。。事权是一级政府对其辖区公民应尽的提供公共服务的职责；财权是政府为履行公共服务职能而应该拥有的财政资金的筹集权，包括征税权、收费权、资产收益权、发债权等；财力是政府为履行公共服务职能而拥有的所有可支配的财政资金，一般等于由财权取得的收入加上级政府的转移支付；而支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。[1-3]如何构建事权与支出责任相适应的财政体制，并厘清事权与财权、财力和支出责任的关系，成为当前政府间财政关系研究的重要课题，也是运输业包括铁路能否长期可持续发展的基础。

在理论上一般都是说要合理划分中央和地方政府间的事权与财权，使事权与财权匹配，并避免事权财权不匹配所产生的矛盾。但在实践中实现事权与财权匹配所要求的条件比较严格，特别是在我国单一制行政体制下较难实现。分税制改革之初，虽然当时23个税种中的大部分划归地方，但由于税源分散、征收成本高，能给地方带来的税收收入有限，地方税收占全国税收总量的比重1994年就只有9.7%，而且地方税体系一直在萎缩，中央税和共享税收入则不断提升。另一方面，事权下放问题反而日甚，中央政府直接承担的财政支出比重由1994年的30.3%下降到2010年的17.8%，到2012年地方财政收入只占全国总收入的52%，而支出占比却高达85%[3]，央地事权与财权出现严重倒挂。

在财权与事权相匹配原则无法实现的情况下，为保证分税制的正常运行并缓解地方财政困难，2007年十七大报告在财税体制改革问题上使用了“财力与事权相匹配”的提法[4]，并更多采用中央转移支付的方式。这一做法在一定程度上缓解了地方政府的财政困难，但也造成其收支缺口越来越依赖中央政府的转移支付加以弥补。根据有关数字，2012年地方财政自给自足比率只有50%，而该年度中央对地方的财政转移支付执行数为4.54万亿元，占中央政府全部支出的49.93%[3]，这意味着中央政府将财政收入的一半又转移支付给了实施事权财力不足的地方政府。

过大规模的转移支付会导致财政制度回到分成、包干、统收统支、“跑部钱进”等老路，并使地方政府因此失去应有的财政自主权和责任感。由于财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务却交给地方承担，而一些宜由地方负责的事务中央又承担过多，地方没有担负起相应的支出责任[5]。这种状况不利于政府有效提供基本公共服务，与建立健全现代财政制度、推动国家治理体系和治理能力现代化的要求不相适应，在运输业发展中也加剧了建设债务和运营亏损激增的问题。

由于央地财权划分与事权难以做到真正匹配，而过于强调财力与事权匹配又导致转移支付规模过大，为解决财政效率存在的问题并结合治理地方债务，2013年，十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于深化财税体制改革的表述中，提出了要 “建立事权和支出责任相适应的制度”，希望通过明晰央地事权关系同时明确支出责任，调整央地财政分配关系，提高财政效率，防范系统性风险[6]。为落实全会精神，国务院在《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中也明确，合理划分财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要[5]。十九大报告则要求“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”[7]。这也是在交通运输包括铁路领域推进现代治理必须的任务。

二、铁路事权与支出责任匹配的难点

在实践中要弄清央地政府间有关事权和支出责任的关系有一定难度。有研究者指出事权与支出责任改革并不仅仅是财政部门自己的事情，而是涉及到国家治理并需要各个部门一起协同去做，还认为这里问题的症结是财政关系要从“机关权”向“实体权”转变[8-9]。我们认为，事权和支出责任划分的难度既体现在事权特别是有关共同事权本身的界定，又体现在共同事权中央地支出责任的确定，而后一个问题还与转移支付的复杂性混杂在一起。

一般习惯于把中央财政拨付给地方政府的资金笼统地称为转移支付，实际上中央下拨资金的性质有多种。在事权与支出责任划分清楚的条件下，这些资金应该包括原本属于中央事权但需委托地方帮助承担而支付的支出、共同事权中属于中央财政应该承担的支出、中央财政对财力不足以承担地方事权的中西部地方政府的补助资金等。今后的中央财政转移支付需要在事权和支出责任划分清楚的框架下进行，不应再笼统地使用转移支付概念，特别是要明确共同事权中本属于中央的支出责任。

从央地财政分配关系的改革出发，按理应该是先梳理事权归属，再考虑博弈关系，最后确定支出责任，事权处于主导性地位；但实际工作中看到的往往是在已有的支出关系框架基础上通过博弈确定支出责任，事权反倒变为从属性因素。这其实并不奇怪，有学者把事权划分的思路归结为三种：一是宪制分权思路的事权划分，主要关注中央与地方的宪制性组织结构，以事性定权属、以事项配事权；二是财政支出思路的事权划分，即从中央和地方的实际财政支出来反推事权；三是政治博弈思路的事权划分，主要关注央地之间的权力互动和博弈[10-11]。

实际上，各国在不同时期事权划分的结果都是这三种思路在某种程度上的体现或结合。按照事性逻辑划分的事权如果没有财力与支出责任的匹配支持，就会失去意义；而只是维护博弈所形成的实际支出结构，忽视事权的内在逻辑，也将使财政失去支撑国家行政有效管理的功能。只有准确界定和把握公共事务的不同属性，以事性为依据，才能准确划分公共事务的政府层级归属，并进而在中央与地方之间构建合理合法的事权划分和配置体系。交通运输包括铁路行业的特定事性是其事权划分最重要的基础，而其支出责任已有的演变过程也必须深刻总结。

为解决前述中央财政转移支付规模过大和效率低下的问题，交通事权划分工作一度也要求形成中央财政事权和地方财政事权较多、共同财政事权较少的“哑铃型”事权划分结构。但在实际交通事权划分方案中还是保留了相当程度的共同事权，我们认为这中间有一定的内在逻辑，交通包括铁路事权领域的特点就是共同事权的比重较大。

在十八届三中全会决定的表述中，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场的规则和管理等作为中央事权，而跨区域重大项目建设维护与部分社会保障事务被划作中央和地方共同事权[6]。国务院关于财政事权和支出责任划分改革指导意见提出的原则包括：体现基本公共服务受益范围；兼顾政府职能和行政效率；实现权、责、利相统一；激励地方政府主动作为；做到支出责任与财政事权相适应。该文件主张体现国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责，地区性基本公共服务由地方负责，而跨省(区、市)的基本公共服务则由中央与地方共同负责[5]。

尽管针对现阶段中央与地方共同财政事权过多且不规范的情况，国务院要求减少并规范中央与地方共同财政事权，但同时仍明确指出，考虑到我国人口和民族众多、幅员辽阔、发展不平衡的国情和经济社会发展的阶段性要求，需要更多发挥中央在保障公民基本权利、提供基本公共服务方面的作用，因此应保有比成熟市场经济国家相对多一些的中央与地方共同财政事权。要求跨省区重大基础设施项目建设与教育、科技、养老保险、基本医疗、就业、粮食安全、环境保护与治理等一道，属于应逐步确定为中央与地方的共同财政事权，并明确各承担主体的职责。[5]

关于共同财政事权所涉中央与地方各自承担的职责，国务院要求将财政事权履行所涉及的战略规划、政策决定、执行实施、监督评价等各环节在中央与地方间作出合理安排，做到财政事权履行权责明确和全过程覆盖。因此，要根据基本公共服务的受益范围、影响程度，区分情况确定中央和地方的支出责任以及承担方式；明确对跨省区重大基础设施项目建设，由中央和地方按比例或中央给予适当补助方式承担支出责任；还要求进一步理顺中央与地方的财政分配关系，形成财力与事权相匹配的财政体制，并进一步完善中央对地方转移支付制度，增强财力薄弱地区尤其是老少边穷地区的财力[5]。国家已安排针对具体基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分制定改革方案[12-13]。交通包括铁路事权领域属于落实难度较大的典型部门。

三、我国铁路事权关系的变化过程

我国铁路事权关系的建立经历了一个变化过程。从19世纪80年代起，我国最早修建铁路就需要清政府批准，但当时除少数自办铁路外大多数由外资修建的铁路管理权都归属外方，需待债务偿还后才可以收回并由中方经营管理。清政府事权不完整的铁路事务曾先后划归总理海军事务衙门、总理各国事务衙门、矿务铁路总局和商部管理，1906年起归属新成立的邮传部。邮传部开始只管辖沪宁、正太、道清、汴洛4条铁路，后来逐渐增加京汉、京奉、九广、京张、津浦、吉长等线路。曾先后有十几个省经批准开设官办、商办或合办铁路，然而各省自办铁路并不成功，因资金严重短缺且不堪债务重负多未建成，清政府试图推行铁路国有化，结果激起各地保路运动并引发清王朝覆亡。民国以后多省同意由北洋政府交通部以收购股权和承接债务方式实现铁路国有，国家铁路的格局才开始形成，1928—1938年间还一度组建铁道部。但因为长期战乱和军阀割据，铁路网发展缓慢且在相当程度上处于分割状态，到1949年各省范围内又自行修建了约占全国三分之一的铁路，山西和云南甚至各自采用了不同的窄轨轨距，体现出中央政府铁路事权较弱。[14-16]

伴随解放战争的进程，新中国迅速统一了关内外铁路，设立了军委和中央人民政府的铁道部，并顺应特定时期铁路网络联通性的要求，一度接管了全国铁路。在经济发展水平不高和经济实力有限的条件下，国家着力扩大铁路网，特别是铁路开始覆盖西南和西北地区，铁路营业里程由1949年的2.18万公里增至1958年的3.02万公里和1978年的5.17万公里，国家铁路一直是铁路网的主体和骨干。大跃进期间及以后国家曾鼓励修建地方铁路，各省总共修建并运营了数千公里的铁路。但那时地方铁路的建设运营体现为地方事权，代表国家铁路的铁道部一般只提供技术和部分物资支持。[17]

经济实力和体制障碍限制了铁路建设规模，若干省区由于地处国家铁路网边缘，在铁路规划建设中难以得到足够关注，地方政府也无权建设干线铁路，只能长期被动等待。而一些地方铁路的技术标准较低且在与国铁互通客货流和车流方面存在障碍，致使运营状况和效益难尽人意，有些地方铁路被收归国铁管理。因此，在很长一段时期，铁路建设滞后，欠账较多，满足不了各地对铁路的需要，制约了社会经济发展。以目前视角看，铁路事权设置状况在相当程度上阻碍了当时铁路事业的发展。

改革开放以后，我国铁路事权关系发生了新变化。上个世纪80年代，广西和广东分别在南防及三茂铁路建设中积极尝试与铁道部的合作合资模式，并得到各地效仿，合资铁路开始得到发展。1992年，国务院在《关于发展中央和地方合资建设铁路意见的通知》中提出：铁路建设是中央和地方、国家和企业的共同事业；合资建设铁路要贯彻“统筹规划，条块结合，分层负责，联合建设”的方针；合资建设铁路要服从国家统一的路网布局，纳入国家基本建设计划；跨地区和地区性的铁路干线及重要的铁路支线，都可以由原铁道部与地方政府、企业和其他投资单位共同投资建设和经营[18]。合资铁路体现了央地共同事权，应该是对传统国家铁路和地方铁路分别建设和管理体制的突破，先后有达成、广大、广梅汕、邯济、合九、石长、横南、金温、集通、北疆铁路以及粤海铁路建成。

2004年国家颁布《中长期铁路网规划》以后，原铁道部分别与各省市自治区签署部省协议(2)当时铁道部和全国绝大部分省市自治区都以“会谈纪要”的形式签署了加快合资铁路建设的“部省协议”(或“省部协议”)。例如，2004年12月云南省邀请铁道部在大理召开加快云南铁路建设工作座谈会，签署了《铁道部、云南省人民政府关于云南省铁路建设有关问题的会谈纪要》，明确了云南落实国家《中长期铁路网规划》、部省合作的总体框架及“十一五”期间将进行的铁路建设项目。2008年，为配合国家《中长期铁路网规划》修编规划方案，该省与铁道部再次会谈并签署第二轮《关于加快云南铁路建设的会谈纪要》。，明确在项目规划建设立项、投资比例、土地征用等重要事务上进行合作[19-20]，合资铁路建设也从地方性线路为主全面扩展到包括几乎所有新建干线，也推动国家在2008年就对《中长期铁路网规划》进行修订，甚至在很大程度上支撑起举世瞩目的高铁大发展。但原铁道部一方面利用部省协议动员起地方政府积极参与铁路建设，同时又采用了模糊共同事权的办法，一度要求所有合资铁路都须由国铁控股，并以注入资产方式取得了很多原由地方主导的铁路控制权，然后强推交由国铁的委托运输，将合资铁路纳入国铁系统的运营管理体系[21]，这在很大程度上其实是剥夺了地方政府应有的铁路事权。

2011年以后，铁道部及其后继的中国铁路总公司由于债务负担过重，逐渐放弃其控股所有铁路建设项目的意图，希望减少甚至放弃自己在地方性铁路项目中的投资，转而要求地方政府承担更多投资责任。至2017年末，全国已有合资铁路公司有220家，其中国铁控股180家；合资铁路总里程约7.8万公里，其中已投入运营里程近5万公里，已占国铁总营业里程的近40%；2017年，国铁控股合资铁路完成客货运量也已占国铁旅客总发送量的40%和全路货物总发送量的19%[20]。随着更多新线投入运营，合资铁路占全国铁路的比重还将进一步增长。

铁路投资建设中股权结构的变化在一定程度上体现了铁路事权观念在不同阶段的认知程度和博弈结果。合资铁路调动了中央和地方两个积极性，打破了此前多年来我国铁路建设投资主体单一的局面，因此可以说，没有铁路领域共同事权的尝试就不可能有中国铁路的建设成就。但铁路发展中由于事权未能清楚界定导致各地争相上马超标准高铁项目，对铁路债务和补贴缺少责任制度、地方政府的铁路运营权被剥夺等问题也暴露得非常明显。

总的看，我国铁路事权关系的变化经历了这样几个不同阶段：在铁路网初建时期事权关系相对混沌，特别是中央事权表现较弱；在新中国全国性铁路网形成时期，集中统一的铁路中央事权确立，地方事权弱化；在最近十几年铁路网加快扩张时期，合资铁路充分调动了地方政府的建设积极性，但事权关系被模糊处理，责任制度欠缺；在未来铁路可持续发展时期，则要求建立权责明晰的事权与支出责任制度，央地双方在铁路共同事权中所承担的出资责任应该趋向合理，其他事权关系也应该得到应有的梳理和规范。

四、一些国家铁路事权关系的参照

有关发达国家铁路事权的建立也经历了逐步摸索和完善的过程，总起来看各具特点，并没有统一的铁路事权划分模式，但在一定程度上也体现出某种共性。其他国家铁路事权变化中的经验教训应该为我们所参考借鉴。

美国从一开始就制定了由私营企业负责铁路建设与运营的政策，但各州和联邦政府当年都曾为鼓励铁路建设出台政策包括赠予铁路公司大量土地[22]。1887年实施的州际商务法确认了联邦政府对铁路的管制责任，但相对严格的进入与运价管制在持续近百年后已逐渐放松，目前美国联邦铁路署(FRA)主要承担安全监管职责，权力缩小的地面运输委员会(STB)负责经济监管。当上世纪七十年代私营铁路公司试图全面放弃亏损严重的客运时，美国联邦政府成立了全国性的Amtrak公团企业接手铁路客运服务，租用私营铁路行车权并由国会每年确定对其的运营补贴[23]。目前，美国既有地方性铁路和私营铁路的改造项目在符合国家运输政策导向的前提下，也可以由当地政府申报获取联邦资助。但美国没有国家铁路的建设主体，在颇具争议的高速铁路规划建设中，各州是主体，联邦只承担部分补助责任[24]，各州的消极态度导致高铁工程困难重重。

上世纪九十年代德国国铁改革时，各州要求联邦政府必须承诺每年支付总额数达几十亿马克的财政转移经费，以帮助地方政府向重组后的德铁购买地方性铁路客运服务，否则就不同意国铁改革。这体现出德国这时已开始明确不同层级政府对干线列车和地区性列车各负其责。有数据说德铁每天开行的客运列车有约3万列，其中地方列车占三分之二，大多由于客流不足运营亏损，需要补贴，票款收入只占地方列车总收入的40%[25-26]。2000年前后新建柏林中央车站的投资则包括联邦政府、柏林市和德铁等多方主体，体现了在重要铁路设施上的共同事权。

在日本，最早开通的高铁新干线基本上是国铁自筹资金并负债修建；但1970年通过的整备新干线法就已试图规范中央政府、地方政府和国铁在高铁建设中的出资比例；国铁1987年民营化后三方出资比例进一步调整；1997年，日本政府再次调整新干线投资责任，最终确定总投资中中央政府占三分之二，地方政府分占三分之一。日本铁路有一个重要的建设实施主体特殊法人铁道建设公团(后并入“铁路建设·运输施设整备支援机构”)，由其负责承担新干线的建设和资产保有。而改革后的JR公司基本上只在租用的线路上承担运营责任，线路租金根据支付能力确定。[27]

日本地方性铁路的建设与运营以地方公团或私营为主，中央政府则根据规定比例给予补贴。2013年交通政策基本法实施后，日本公共交通网的规划编制、项目评估等行为出现权力下移[28]，但仍保留为共同事权。地方政府要在国家方针政策下通过地区“交通协议会”，制定区域交通网形成规划和公共交通包括铁路的改善项目规划，并在国土交通省审核认定后推进实施，中央政府承担约三分之一资金。各级地方政府纷纷提出改变自己“交通贫困区”状况的诉求和方案，争取获得中央补助[29]。

五、铁路分类与事权划分中的央地关系

事权划分看起来是要确定各级政府的权力界限，但实际上更重要的应该是尽量明确责任制度。激励和约束相辅相成，既要建立有效的激励机制，也必须解决好约束机制问题。要在制度设计上形成“花自己的钱办自己的事”应有的效率，避免由于激励错位原因造成不应有却又难以纠正的效率损失。而且，要想在铁路领域真正理清事权关系和支出责任，离不开对相关铁路基础设施与客货运服务实物形态及履行实施主体的认定与落实。因此，我们认为完整的铁路事权和支出责任划分工作应该包括：确定事权属性；弄清事项所对应的设施与服务实物形态；落实事权的履行实施主体；明确出资主体。

铁路线路可分为图1中跨区域干线铁路、区域性铁路(包括省级和跨省的城市群铁路)、城市轨道交通(包括市郊通勤铁路和地铁)，铁路客货列车也可以分为远距离跨区列车、中距离区域(或城际)列车和市郊列车、地铁列车等，并分别对应着各自的服务半径、站间距和运行速度等技术指标。在一定条件下线路与列车可以跨级兼容，即某一级别的列车不一定只在同级线路上运营[30]。从服务对象看，确有相应的责任主体，如干线铁路以中央为主、区域铁路以省及区域为主、城市铁路则以城市为主，但铁路设施与服务的边界并非与分层事权的主体清晰对应。而如果考虑作为事权履行实施主体的经营者，包括引入民间资本的情况，事权与责任关系将更加复杂。因此，如果忽视铁路事权实物形态和落实事权的实施主体，很难从确定事权属性就直接落实到明确出资主体。

图1 铁路服务范围、技术标准、经营主体及责任主体分类示意图

有关文件在需要适度加强中央财政事权的表述中，提出“全国性大通道”概念并主张将其上划为中央财政事权。有关部门也曾希望借助该概念，在交通运输领域形成中央财政事权和地方财政事权较多、共同财政事权较少的“哑铃型”结构。但本文认为全国性大通道概念如果不界定清楚，其在事权划分中就会与十八届三中全会决定的原则产生矛盾，实践中也将给交通运输领域理顺事权和划分支出责任的工作造成一定困惑与困难。

现今的交通大通道一般应该由包括多种运输方式的多条大运力交通线路及其配套枢纽场站组成，能够为大量客货流与载运装备提供有效通过的服务。有不同级别的交通通道，全国性大通道是国家综合交通网的骨干，但交通通道所服务的客货流实际上往往是混合型的，既包括跨区域的远途运输，也包括区域内的中途运输和地方性的短途运输。通道内服务对象和经营主体众多，而且越是高级别通道其所覆盖的不同层次运输设施与服务就越多，越重要的通道其所聚集的交通资源与交通活动就越多。从这个视角看，很难划定完全归属于中央事权且具排他性的“全国性大通道”。

铁路设施与服务都分布在具体的地域范围，干线铁路也都同时兼顾着国家利益和地方利益，因此，很难单独划出专属中央事权的铁路设施和运营服务。这应该就是国铁能够联合沿途地方政府通过合资模式迅速建成诸多干线铁路的原委。在很大程度上，全国性大通道就属于十八届三中全会决定中所说的跨区域重大项目，其建设和维护应该属于中央和地方共同事权。当然，全国性大通道相关事务除投资建设和整备维护外，还包括战略决策、规划制定、实施监督、运营服务、安全管理、应急救援、运输方式间协调以及经营核算等，中央和地方在不同事务上承担的支出责任也有不同。

我们认为中央政府在交通运输政策制定、战略决策与实施监督，包括全国性交通网和大通道的规划等方面拥有事权，并不影响全国性大通道在投资建设和运营方面属于中央与地方的共同财政事权。有关部门在交通事权和支出责任的确认工作中，不应该笼统地判定全国性大通道属于中央事权，而应尽快明确各类通道的事权属性并确定支出责任的比例。在地方难以承担支出责任的特殊情况下，如川藏铁路等项目的建设与运营，仍可在央地分担比例的基础上再进一步由中央补贴地方支出，甚至实施全额补助。

六、铁路事权与有关股权、债务及补贴等的关系

经历十几年大规模建设，我国铁路发展成效显著。2018年底，铁路营业里程达到13.1万公里，其中高速铁路里程超过2.9万公里[31]，居世界第一。铁路行业以高铁更新了技术基础，且在一定程度上改变了社会经济时空形态和相当部分国人的出行方式。在欣喜取得这些成就的同时，我们也需要对作为建立合资铁路体制基础的事权与股权、债务以及运营补贴关系有所思考。特别是因为铁路并不是建设好就完事了，而往往需要持续提供数十年甚至超过百年的运营服务，保持其良性财务平衡这一任务相比只有短短3-4年的建设周期要艰巨得多。

铁道部是在国家财政投入不足的背景下发动大规模高铁建设的，开启了高负债建设模式，也迅速透支了行业信用。由于国际金融危机后承担拉动经济的重任，铁路建设又成为国家应对经济下行和刺激政策的组成部分，自2011年开始，国铁发行的铁路建设企业债券被史无前例地转换成国家政策性债券，继续强化建设(3)经国务院批准，从2011年起我国发行的铁路建设债券成为“政府支持债券”。《国家发展改革委办公厅关于明确中国铁路建设债券政府支持性质的复函》(发改办财金[2011]2482号)明确，“铁路建设债券具有政府支持地位”。这应该是我国第一次有企业债券的发行获得这种政府支持。。2013年撤销铁道部成立铁总时，主管部门选择以“过渡性补贴”保铁总账面平衡，继续通过发行铁路债搞建设，结果使铁总的债务余额不断攀升。

2012年以来，我国每年保持在8 000亿以上的投资规模，由于过度依赖债务融资方式，长期大规模建设使得中国铁路总公司积累了大量债务。报表显示，截止到2018年底，铁总债务余额已增至5.21万亿元，资产负债率则升至65%，2018年，铁总客货运的总收入约7 659亿元，还本付息却需4 901亿元(4)见中国铁路总公司存续期年度报告信息披露表(2009—2018)。，偿债压力明显过大。这成为其每年出现千亿级亏损并需要运营补贴的重要原因。如果铁路投资仍在原有体制下保持高位运行，国铁的债务很快会增加到6万甚至7万亿元以上，情况将更加严峻。

对合资铁路建设，铁道部一开始是要求其对每个项目都必须控股，而地方政府在资本金中的出资比例根据东中西部各省区的经济实力决定，一般包括土地征拆费用和资金投入。铁总成立后逐渐放弃了对地方性铁路的控股意愿，但“十二五”期间全国铁路建设由国铁(包括代表中央财政)和地方政府出资比例仍约为7：3。由于国铁控股大多数合资铁路项目，项目本身的债务按规定要合并到控股股东报表，因此，铁总债务总额中既包括为提供项目资本金而负的债，也包括项目本身的债务；而地方政府的铁路债务原来主要是为合资铁路项目提供资本金而负的债，2013年以后则越来越多承担项目融资债务。考虑到目前不少省份的累积铁路债务分别已超过1 000亿元，粗算下来地方政府的铁路债务总额应该不下3万亿。也就是说，包括国铁和地方政府的铁路债务总额目前已经接近全国GDP总值的10%，这是一个隐藏着巨大风险的数字！

为避免自己背上过重的债务和运营亏损，近来国铁正在进一步调整合资铁路出资比例。今后路网主干线由国铁为主负责组织建设,东部、中西部地区项目由国铁(代表中央财政)承担扣除征拆费用外工程投资资本金的比例原则上不超过50%、60%，特殊及贫困地区不超过70%；城际铁路和支线铁路项目则由地方筹资建设,国铁原则上不出资或只最低限度出资(5)调研数据。。此外，国铁还要对合资铁路分类进行股权置换，国铁将增加对各干线公司的控股比例，各省则将取得相应区域公司的名义控股权，而原来由这些区域公司承担的债务也将从国铁的合并报表中转移到各省。据悉，2018年国铁已经与湖南、江西、广东等省进行了合资铁路的股权置换，且有约1 000亿债务“出表”(6)调研数据。。

此外，铁路事权在实物形态上应该分为基础设施与客货运服务，分别对应各级政府投资性财政支出和日常性财政支出责任。运营亏损会侵蚀相关铁路公司的财务平衡，而现金流断裂更会造成公司经营难以为继，因此，都必须尽力避免。在严控投资性财政支出债务杠杆率的同时，更不应该以负债方式支撑日常性财政支出。目前，铁路工程多是将建成后5年的运营亏损包括到建设投资总额中，但大批铁路项目并非5年就可以扭亏为盈，长期运营补贴将成为事权责任主体的日常财政负担。我国铁路包括大批高铁项目运营发生亏损且必须由政府提供补贴，已成为无法回避的普遍现象。

按照目前我国不同高铁线路上每日开行列车对数与线路盈亏的关系，大致可以分为4种情况：每日100对以上列车，可以或有望盈利；50-100对列车，亏损，但运营现金流还不至有问题；20-50对列车，严重亏损，现金流出现问题需要“借新还息”甚至外部救助；少于20对列车，极度亏损，收入无法支付工资和电费等基本开支(7)线路上的旅客运输密度本是更合理的指标，但由于缺少公开数据，这里改用比较容易取得的每日列车对数指标。好在后者在一定程度上可以反映前者的实际情况。。京广线及以东的高铁线路大多数属于可盈利或运营现金流没有问题的较好状况，而京广线以西即西南地区和西北地区的高铁则大都处于严重亏损和极度亏损的状况。预计经过一段时间客流培养，各高铁的日开行列车对数应该还有一定提高，但总的盈亏格局很难发生大变化。此外，还需要警惕修建平行高铁或城际客专将会恶化已有高铁的盈利条件。

为解决国铁越来越严重的债务和亏损问题，国务院2013年和2014年已专门出台政策[32-33]，支持铁总加大力度盘活铁路用地资源并对车站及线路用地进行综合开发(8)为落实《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发〔2013〕33号)，国务院办公厅发布《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发〔2014〕37号)，规定扣除站场用地后，同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制，少数站场综合开发用地规模不超过100公顷。，希望帮助铁路增加收益，但至今铁路土地综合开发的效果还不明显。铁总希望各地政府对处于亏损状态的区域性合资铁路进行补贴，因为地方是这些项目建设的主要推动者也是铁路运营后的主要受益者。但在合资铁路由国铁控股的情况下，地方政府并不认为自己有补贴义务，有关争议已经影响了一些合资铁路的正常运营。前述股权置换将有利于地方政府承担补贴责任，2018年，国铁通过“政府购买服务”获得地方政府30亿元补贴(9)调研数据。，这类补贴被希望能够常规化并尽快提升其数额。如何在相关政府层面获取必要的运营补贴以维持财务平衡，已成为铁路可持续发展中越来越现实的问题凸显出来。

七、必须重视铁路事权的履行实施主体

与我国公路事权方面一向并没有中央级别的履行实施主体不同，原铁道部和后来的中国铁路总公司在很大程度上一直被认为是代表中央政府的实施主体，最近其名称改为“国家铁路集团”，也许就包含更突出其铁路中央事权履行实施主体身份的意图。但我们认为随着铁路建设与运营事权及支出责任关系的变化，传统国铁的职能实质上已经改变。

实施主体对于铁路事权及支出责任的合理划分与履行至关重要。中央事权可以由中央自己履行实施，包括设立特殊的中央事权实施机构，也可以通过中央专项转移支付委托地方实施；而共同事权的承办方式则可分为中央与地方共同实施和委托地方实施等。在中央事权和共同事权领域，实施主体的定位与职能在一定程度上也会反过来影响事权的履行效率。

在合资铁路出现之前，原铁道部无疑是铁路领域中央事权的主要代表和实施主体；而在合资铁路出现以后，原铁道部和中铁总已经由于接受地方政府委托而成为相关共同事权的履行实施者。目前，国铁集团名义上是归属财政部的国有独资公司，但若从其总资产看，则已经包括了大量其他投资人特别是地方政府的投资。依据强调所有利益相关方的现代企业制度，国铁集团显然不可以只考虑中央一方面的利益。

在历史上，不少国家都曾经设立过专管铁路的政府部门、国铁企业或者政企合一的国铁机构。但目前世界上已经基本上没有国家继续保留铁道部这样的行政部门，而且所有主要国家也都对原有国铁系统进行了公司化、市场化改革，并推行建营分离或网运分离，引入竞争。也就是说，各国铁路改革均实现了事权与其实施主体在组织上的分离，并在事权履行实施上更多依靠市场化力量，包括引入社会资本的各种PPP模式。例如，日本国铁重组形成的JR公司已经完成市场化公司制改造，主要JR公司股份已在股市全部售出偿债，基本上成为一般性的商事公司[34]。

从图1看到铁路按照功能应该分为干线铁路、区域铁路和城市铁路，国铁系统在主要负责建设运营干线铁路的同时，也兼容区域铁路和城市铁路服务，这是由铁路行业技术经济特点决定的。类似于并没有完全归属于中央事权的交通大通道，目前也并不存在完全中央事权意义上的铁路建设和运营事务。也就是说，国铁集团目前的职能中既包括出自中央事权委托的部分，也包括出自共同事权和地方事权委托的部分。需要把这种由于铁路共同事权确立所带来的改变明确化和制度化，国铁集团必须忠实履行各委托方的委托，不应该再把自己视作仅仅是铁路中央事权的代表和实施主体。

而且，具体的铁路建设与客货运服务，恐怕很难被说成是与政策制定、战略选择、规划决策、补贴责任以及安全、环境与市场监管并列的国家事权。这部分铁路领域中央事权的责任主体是国务院及其所属的交通运输部和国家铁路局。另一方面，国铁集团也并不是铁路建设运营事务中央事权的惟一履行实施主体。例如，原神华集团，即现中国能源集团在完成中央指派铁路建设和运输任务方面也起着十分重要的作用，虽然比例较小，但其体现的多实施主体的意义却很典型。而且，今后国铁系统也完全有可能重组为数家相对独立的铁路企业。

2013年铁道部撤销，国家铁路政企分开，交通运输部和国家铁路局应该成为铁路领域中央事权的主要代表，但目前铁路事权划分的状况造成交通运输部和国家铁路局行政地位太弱，被社会批评“不作为”是有道理的。中铁总和国铁集团本应成为以企业身份接受委托，作为多层级铁路事权在基础设施建设与客货运营上的履行实施主体，但其实质上并没有完全脱离原来的行政主体身份，是典型的行业性行政垄断组织，这产生了很多消极后果。

从铁道部到铁总再到现国铁集团，一直主张通过统一调度指挥保持全国铁路路网的完整性。实际上，将全路统一调度指挥说成是中央级铁路事权，并以此剥夺其他铁路企业的自主生产指挥调度权是错误的。不能只片面强调铁路网络的效率，也必须重视铁路运营调度指挥对于不同事权主体的公平性。在铁路事权合理划分特别是相关铁路共同事权得以确立的情况下，公平与效率在铁路行车调度指挥中的意义至少已经变得同等重要。调度指挥权不应该继续成为强化行业性行政垄断并导致行业内不公平竞争的实质源头。

国铁这些年还一直要求合资铁路必须委托国铁系统的相关铁路局从事客货运输管理，即铁路局成为合资铁路的实际运营管理者[35-36]。目前委托运输或委托运营的主要问题是，作为受托方的铁路局借助垄断地位强迫合资公司接受各种委托条件，甚至转嫁自己的经营亏损；而作为委托方的合资公司特别是作为主要出资人和地方事权主体的地方政府，在相关事务上缺少知情权、选择权和公平交易权。照理说，地方政府不光要对共同事权的合资铁路履行出资责任，也应该对辖区范围内的铁路事务建立与支出责任相匹配的事权。地方政府应该有权与国铁共同组建合资铁路公司，也有权组建自己的铁路公司，有权选择这些铁路公司自我运营或者委托他人运营，包括挑选不同的受托运营企业(10)2017年9月，新版《铁路运输企业准入许可办法》，放宽了铁路运输业务的准入条件。根据该办法，申请铁路运输许可证的条件主要包括：拥有符合规划和国家标准的铁路基础设施的所有权或者使用权，拥有符合国家标准、行业标准以及满足运输规模需要数量的机车车辆的所有权或者使用权，另外还要在生产作业和管理人员、安全生产管理、相关管理制度等方面符合要求。近日国家铁路局正式批准了中铁三局和中铁十六局铁运公司申报的铁路运输许可证，成为国内第一批获取铁路运输许可证的建筑企业。这两家企业拥有长达几十年的铁路临管运营经验，先后承担了多条铁路临管运输任务和承包运输、合作运输、委托管理等业务。希望这能有助于切实打破中铁总目前对合资铁路委托运营的垄断。。

从最早的独资企业到合资控股、到统一调度指挥，到委托运输，到委托经营，到委托代建，再到以确保安全名义使用技术标准的独家认定、并行使线路接轨、车流过轨的否决权排斥其他铁路运输经营者、以企改为名对保留的行政性事务加收费用……国铁已经全面掌握了控制所有铁路资产权利的一切手段，这非常不利于铁路行业的市场化。事权关系不到位，其他相关产权、股权、运营权、经营权、调度指挥权、规划权、建设权、委托建设权、项目验收权、委托管理权、标准决定权以及债务责任……都无法得到保障或得到正确使用。实际上，行业性行政垄断多年来一直阻碍着铁路利用社会资本的努力，在与国铁合作方面，作为一级政府的地方都难以得到平等待遇，想要让民营企业获得平等协商地位可想而知更是难上加难。

八、处理好铁路事权与铁路改革的关系

近年来我国铁路取得重要发展成就，但发展不充分、不平衡，而且暴露出债务风险严重等问题，其主要原因也包括事权和支出责任划分没有得到足够重视。铁路是耗用社会经济资源数量极其巨大的领域，铁路事权不清造成不同政府主体在铁路建设投融资和运营职责承担上出现各种错位、缺位和越位的情况，本应有的重要改革也未得到重视和推进。目前，各地发展铁路的意愿都很强烈，划分好铁路事权和支出责任不但对继续保护和发挥各地及各方面积极性很重要，对高质量可持续发展尤为必须。事权和支出责任划分应该有利于继续深化铁路改革，并有利于纠正已经发生或未来可能发生的偏差。

(一)坚持铁路市场化改革的方向

铁路存在一定代表正外部性的公益性，但铁路在本质上也是一个能够市场化的领域，也是一个必须遵从市场经济规律的行业。近来，把铁路视为可以不受市场经济原则支配的看法有所抬头，也有一些已明显违反经济规律的倾向，有必要纠正。铁路的公益性往往易被夸大，实际上铁路运输服务有效率的条件是，社会对提供该服务的总支付意愿与其所用资源的机会成本之差不能为负值，否则铁路也会成为拖累社会的负面资产。而事权划分更是要从铁路所提供的公共服务属性，特别是要从是否具有社会可支付的基本公共服务均等化特性去考虑。

新一轮铁路事权划分应该是在市场化基础上进行选项，只能是让政府更好地起作用而非代替市场，因为必须让市场发挥决定性作用。如何确定政府职能与市场的合理界限是一个行业能否健康发展的关键因素，政府对市场的干预应该有一定的界限：只有在市场确实失灵的情况下，政府的介入才有必要，同时要警惕政府过度利用审批权力，发生政府失灵的情况[37]。铁路没有理由例外，铁路事权的划分必须更加有利于形成政府与市场的合理边界。

(二)控制与化解铁路的债务风险

铁路是国家的重要基础设施，促进行业财务良性化是政府的重要责任之一，也是非常重要的铁路政策目标。虽然大规模铁路投资在一定程度上可以对国民经济增长有拉动作用，但投资的边际效率是递减的，要警惕铁路投资效率趋向零甚至变为负值。各国铁路的教训表明，过度投资所导致的运能过剩对铁路行业的负面作用非常大。铁路发展模式必须从以政府规划和高杠杆债务为主要动力，转变到以政府市场结合、央地事权责任清晰、资金周转平衡为特征的新动力源。

长期高杠杆铁路建设债务的巨大风险已经开始暴露，而巨额运营亏损的灰犀牛也正在一步步走来。国铁已有的巨额债务和运营亏损如果继续大幅增加，以及地方政府身上的铁路建设债务和运营亏损大幅增加，或者二者同时发生，就会加剧局部甚至整体的系统性财政金融风险。铁路改革方案必须包括对既有债务予以稳妥分解处理，同时还必须杜绝继续发生任何形式的新恶性债务。中国仍然需要继续建设包括高铁的各种铁路，但不能再靠高杠杆债务搞建设，不能再不惜工本和耗竭性地使用资源。

(三)建立分类的铁路运营补贴制度

大规模建设过后，相当比重的高铁、城际铁路、市域(郊)铁路和西部铁路将出现亏损并需要财政予以补贴，铁路能否长期可持续运营将会面临巨大考验。相比建设期辉煌的政绩，铁路长期亏损运营无疑会对各级政府提出更严峻的挑战，而这无疑也将真正检验政府机构的责任能力和治理水平。公益性铁路和铁路的公益性运输在一定程度上是存在的，但不能用公益性去掩盖与铁路亏损有关的一切问题。而且，巨额补贴造成巨大的财务扭曲，也会大大增加相应寻租机会，因此必须建立以公开化、透明化为原则的铁路分类债务清偿和运营补贴制度，以规范化的事权与支出责任有效克服投资决策失误、运营低效率和体制机制的落后，尽可能避免预算约束软化并出现寻租锁定。

TOD交通用地综合开发应该是解决铁路外部性问题的良方，但TOD需要地方政府充分配合的条件，其本身也需要巨额投资且经历相当长的培育周期。而且真正亏损严重的铁路多集中在土地升值空间有限的中西部，房地产领域未来变化与政策走向的不确定性也带来了土地增值和变现的难度。所有这些都无法回避必要的体制机制与政策改革。

(四)明确并充分发挥地方政府的铁路事权

地方政府在这一轮我国包括高铁的铁路建设中发挥了重要作用，铁路的长期可持续发展仍旧离不开地方政府的努力。为实现这一目的，显然需要明确地方政府在铁路领域应有的事权，并不仅仅是要求地方政府承担铁路建设支出和运营亏损补贴的责任，因此，铁路事权问题不能仅限于在“财政事权”层面解决。在铁路行业的现代治理中这一点具有非常重要的作用，事权划分是依法治国的题中应有之义。

已有多省近期正在调整自己的铁路建设与发展思路，结合地方债务治理，明确地方政府的铁路事权，包括必要的铁路领域地方行政立法权和执法权，才更有利于其真正承担责任。对于地方控股的铁路项目，应该尽快实现以省级政府为主导建设运营，并克服在铁路分类规划、工程代建与验收、与国铁接轨以及强迫委托运营等环节的不合理规定，也包括追求过高技术标准等问题。

(五)有效规制行业性行政垄断

我国国铁的改革一直未能得到根本性推进，实际上主要还在于决策机构对国铁行政性垄断的倚赖，包括依靠它们与地方政府博弈，并沿用过去已经熟悉的铁路建设与运营管理体制。国家铁路的主体从原铁道部到中国铁路总公司再到国家铁路集团，一脉相承的是将其作为铁路国家事权的履行实施主体，但普遍化的合资铁路模式早已要求其转变为央地共同事权的实施主体。过度强调国铁的中央事权履行职能，显然无助于限制其凭借行业行政垄断剥夺其他主体的行为，且进一步延误铁路转型健康发展。

很有必要从国铁这些年的表现中汲取教训，认识行业性行政垄断在我国反垄断规制中仍存在制度空白的危害[38]。中铁总成立时并未进行反垄断-公平竞争审查，本身就是个重大缺憾，这也是造成国家铁路局难以发挥监管作用的主要原因。铁路行业改革的当务之急，是要尽快打破行业性行政垄断，构建适合多层事权、多元主体、多网融合、责权明晰的现代行业治理体系。铁路事权合理划分也有助于规范目前委托运营领域存在的问题，并能够在一定程度上制约行政垄断的弊端。

(六)在综合交通框架下构建铁路可持续发展的财政资金保障制度

根据即将公布的交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任改革方案，干线铁路的建设、养护、管理、运营的组织管理被列为中央与地方共同事权，其中干线铁路的运营管理由中央企业负责实施，但并未明确中央和地方在合资铁路中的出资比例，表现出对铁路领域共同事权比重较大、类别复杂仍旧认识不足。希望这次事权领域的改革能帮助铁路进入可持续发展的轨道，其主要难度特别聚焦在中央财政出资责任的落实，作为责任人理该投入的资金到头来其实回避不了。

相对于已经长达十几年的铁路超大规模建设，我国财政资金的支持和保障显得严重不足。从中央财政和铁总层级看，列入预算最大的投资是每年约400-600亿元的铁路建设基金，但除去国铁需要用于还本付息偿债的部分，该基金真正可作为投资的已经所剩无几；其他预算内的少量铁路建设投资中相当一部分是提供给地方政府的；铁总的内源性投资来源应该还包括其计提的部分固定资产折旧，严格来说折旧费不应该用于大规模扩大再生产；因此，中央投资的主要来源是依靠国铁发债和银行贷款，最近10年中绝大多数年份铁总的发债额都超过2 000亿元，包括用发债支付项目资本金，新贷款4 000-7 000亿元(11)见中国铁路总公司存续期年度报告信息披露表(2009—2018)。，国家信用成为铁总过度负债的主要原因。地方政府真正用预算内资金投资铁路建设的比重也不大，因此主要也是靠高杠杆债务融资。至于铁路运营的亏损补贴，无论中央还是地方绝大多数都还没有建立正式的责任制度。

铁路建设运营财政资金的支持和保障需要有一个顶层设计加以解决，理想的思路应该是在综合交通大部制的框架下统筹国家对各种运输方式的财政政策，强化资金保障。但目前交通运输部只有权协调公路和水运领域的财政资金，这两种运输方式的央地事权与支出责任也缺少合理匹配，而且面临车购税变性、燃油税转移支付分配使用不合理、专项资金收缩和已累积巨额债务风险加剧等一系列严峻挑战。必须把铁路改革融入综合交通体制机制的进一步深化改革，并从总体设计上切实稳定足够规模的财源，推进包括铁路的交通运输领域事权与支出责任制度构建。

九、结 束 语

事权与支出责任合理划分对于铁路可持续高质量发展具有重要意义。近些年来，我国铁路建设取得巨大成就与铁路事权关系调整激发各方面积极性有密切关系，铁路发展实践超前于包括事权的相关体制构建和理论解释。但事权与支出责任划分不规范也引发了铁路发展不充分、不协调、不可持续，包括已经累积了大量债务和经营风险，这方面的经验教训有必要认真总结。

目前，我国铁路事权划分存在着责任主体不清、中央政府事权不实、共同事权模糊、地方政府热衷高标准铁路建设但在铁路管理和服务提供上缺位、地方支出责任即将加压、国铁行业性行政垄断侵蚀地方事权以及铁路债务危及财政金融安全等问题。由于缺少国家权力的规范性框架、经济增长的新动能以及市场与社会和谐有序的支撑，现有事权和政策体系不能保证行业可持续发展，也一直无法启动有效的自我纠错机制。

在旧的事权关系体系中，每个主体都在争相扩充自己的权力，同时也在模糊自己的责任。决策者没有动机去治理已经形成且规模过大的风险，只是尽力推迟泡沫破裂，但这往往更进一步累积风险，直到最后发生断崖式崩塌而不可收拾。铁路发展已经从依靠模糊事权调动地方建设积极性阶段，进入到需要合理划分央地事权和支出责任以确保铁路可持续发展的重要新时期。要通过事权关系调整释放出有效的责任关系，特别是共同事权的配置必须不断迈向合理的支出分担框架，改变单纯以政府推动的发展模式，真正引入市场机制，形成现代铁路的治理模式

铁路事权与支出责任划分必须实现机制设计所要求的激励相容和信息有效原则，推动各级有责政府制度的建立。要根据交通运输领域共同事权比重较大的特点，形成铁路分类事项与相应基础设施及服务形态、履职实施主体和支出责任较好对接的事权结构，促进铁路发展行稳致远。要考虑国地税合并等措施出台对铁路事权和支出责任的影响，相关法律法规的修订制定中也要考虑铁路事权与支出责任的界定，同时强化交通运输部和国家铁路局等行政主管部门的职责和权限。事权与支出责任调整也为铁路改革提供了重要契机，但要注意必须跨出仅在财政层面构建铁路事权体系的思路，由最高层及早下决心对该领域实施改革。从国外经验看，交通运输是理顺央地事权关系的关键和最好的示范性治理领域。