从家国主义、策略主义到理性主义的乡政村治

张新文，高 啸

(南京农业大学 公共管理学院,江苏 南京 210095)

2013年十八届三中全会明确提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化。2017年十九大报告正式提出“乡村振兴战略”,要求“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总目标,建立健全城乡融合发展体制和政策体系,加快推进农业农村现代化”。以国家治理现代化为基础,中央政府的政策制定和制度设计以城乡分治到城乡统筹,最后以城乡融合为导向的目标——乡村治理现代化是实现城乡融合发展的重要基础和先决条件。乡村治理现代化也有赖于良好的乡村治理逻辑,即“为管理乡村社会或实现乡村社会的自主管理而建构或形成的一整套机构设置、权利运作与资源配置的机制与方式”[1]。乡村治理逻辑的内涵包括治理主体、治理目标、治理理念和治理绩效等,其中治理理念起着决定性作用。

21世纪以来,乡政村治体制下的治理理念难以应对复杂多变的现代社会与市场经济浪潮的冲击,治理方式遵循着“不出事逻辑”[2],治理目标是一种“消极治理”,治理过程存在着“出问题才治理,不注重预防;出问题就镇压,不注重善后;政府权力扩张、出现越位与错位”[3]等问题。因此,有必要深入剖析中华人民共和国成立以来我国乡村治理理念的推进逻辑,发现其中的主要变量并理清其内在机制,以期为乡村治理理念的制度创新提供路径支持,并服务于国家治理现代化的大政方针。

一、计划体制时期的政社合一与“家国主义”理念(1949-1978)

中华人民共和国成立初期,在国内环境方面,遭受列强欺压与战火洗礼后的中国,存在着工业基础极为薄弱、农业生产能力低下以及局部地区尚未解放等问题。在西方国家对我国采取经济封锁、政治孤立、军事威胁等国际环境下,以毛泽东为核心的党中央依据苏联经验,确定了优先重工业的发展战略,这种战略的确立直接推动了国家所有制结构的转型与我国社会主义初级阶段的改造。在重工业优先发展的目标导向下,中央政府借助土地改革运动、合作化运动与人民公社运动消解了传统乡村社会的自治体制,建立起国家主导下“政社合一”的乡村治理体制,实现了对乡村社会的强势介入与全盘掌控,体现为“强政府”状态。这种高度集权的“强政府”治理能够较为轻松地整合农村全方位的资源,为我国重工业发展提供强有力的支持。综合来看,人民公社代表着国家意志,遵循重工业优先的发展战略,控制和分配所有的社会资源,统一发放农民所需的基本公共产品,管理村庄内部的各项事物。在“政社合一”的管理体制下,国家的集体性压制了农民的个体性、民主性、积极性和创造性,乡村社会秩序也通过国家正式制度进行供给[4]。因此,计划经济体制时期的乡村治理体现为传统伦理所倡导的家国主义。以农村水利治理为例,家国主义理念凭借革命型政党的天然权威,构建出集体主义和共产主义的统合价值观,通过强大的精神支持、舆论宣传以及一套具体的奖惩机制,激发了农民参与的积极性,“政社合一”的人民公社制度也强制性地汲取农村人力、物力、财力投入包括农村水利治理在内的国家建设中。

(一)土地改革运动

中国长达2000年的封建社会以农业为根基,重农主义思想源远流长,并由此形成了历史悠久的农耕文化。成立初期的中华人民共和国在本质上仍然属于传统农业社会。对于农业社会而言,土地是最重要的生产资料,也是农民赖以生存的基础,而明晰的土地权属关系是乡村治理能够有效开展的前提。1950至1952年,中央政府用了3年的时间基本完成全国范围内的土地改革,改变了原来的私有制生产关系并消灭了封建土地所有制。土地改革一方面减轻了农民的经济负担,调动了其从事农业生产和参与国家建设的积极性[5]；另一方面也保障了国家农业赋税的增加,并为计划经济体制下国家力量进入乡村社会奠定了社会基础。

(二)合作化运动

土地改革后,尽管农业生产状况有所改善,但仍然面临着生产力较低、自给自足和分散经营等问题。为了缩小与西方发达国家之间的差距,中央政府采取了“农业支持工业,农村支持城市”的发展战略,集中农村的人力、物力和财力投入国家建设之中。1953年,国家通过粮食统购统销政策开始合作化运动,将分散的个体小农向社会主义集体农业进行转型,以便进行宏观调控与资源配置。农业合作化运动历经互助组、初级农业生产合作社、高级农业合作社三个阶段,最终使集体所有制成为农村基本的经济制度。高级农业生产合作社作为集体化的经济组织具备了乡村社会中政治组织与社会组织的一切职能与形式,实现了国家政权在乡村社会的横向扩张,使乡村政治、经济与社会融为一体。在合作化运动过程中,国家权力作为主导性力量,不断消解着地方势力和家族权威,并根据国家意志进行“村社合一”的改造,本质上是“一场潜在的政治重建过程”[6]。

(三)人民公社运动

合作化运动虽然达到了“村社合一”,但未能使国家主导力量全面进入乡村社会。1958年,人民公社化运动撤销了乡镇组织,将生产合作社改为生产大队,并实行“三级所有,队为基础”的管理体制,即“农业生产资料分别属于生产小队、生产大队和人民公社所有,生产小队必须在生产大队和人民公社的指挥管理下从事农业生产活动”。同时,国家还在人民公社设立党委,在生产大队设立党支部,进而通过基层党组织全面介入农村的社会经济事务,由此建立起高度集权的管理体制。“政社合一”的人民公社体制将国家行政力量与乡村社会融合,国家强势的介入、占领并控制乡村社会的方方面面,彰显出强烈的“全能主义”色彩,表现为“精神生活的一体化、经济生活的行政化与社会生活的军事化”[7]。因此,人民公社在本质上属于“国家基层政权与乡村社会经济组织的重合,公社既是国家政权,又是乡村社会组织生产和生活的机构”[8]。综上,人民公社不仅实现了政府管理体制的向下延伸,改变了传统的乡村社会结构和乡村自治体制,更是通过组织手段和行政手段直接干预农业经济,进而整合农业资源用于国家建设之中。

“政社合一”的人民公社制度发展到后期,家国主义为理念的乡村建设逐渐暴露出其弊端,主要表现在:一是扭曲了农民的政治参与,二是激化了乡村的社会矛盾,三是阻碍了农民的正常分化,四是滞后了农村的生产发展[9]。在农民政治参与方面,家国主义中“极左”政治思想侵入人民公社后,使得这一高度集权的乡村管理体制逐渐成为阻碍农民政治参与的关键所在;在乡村社会矛盾方面,家国主义理念具有高度的封闭性,极大地限制了农民的生活空间,乡村社会矛盾难以通过人口流动进行消解;在乡村社会分化方面,家国主义下的人民公社制度固化了城乡二元结构,土地不仅是农民赖以生存的场所,更是阻碍其分化的枷锁,将其牢牢束缚在农村,无法摆脱其固有的“农民”身份;在农村生产发展方面,人民公社体制下的农业生产并非农民出于经济利益考量的自发行为,而是家国主义理念下的产物,农民缺乏生产的自主权,这不仅降低了农民生产积极性,更使得各地的“浮夸风”盛行。

二、改革转型时期的乡政村治与策略主义思维(1979-2003)

随着人民公社体制暴露出的制度僵化和高度集权等弊端,农村经济的增长效益难以为继且逐年降低,以邓小平为核心的中央领导及时纠正“极左”的意识形态,将工作重心再次转移到经济建设上来。1978年,党的十一届三中全会做出改革开放的重要决定,重点讨论了农村地区的改革问题,通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》,推行家庭联产承包责任制与逐步建立村民自治制度,并开启了以市场体制为导向的乡政村治。

(一)家庭联产承包责任制

权力高度集中的人民公社制度将农民置于农业生产的边缘位置,无法保障农民政治参与的民主权利并严重影响了农民从事农业生产的积极性。改革开放背景下,各地农村逐渐从人民公社时期的“大锅饭”模式转变为更具活力的“大包干”模式,改变了以往“统一生产、集中管理、平均分配”的生产方式。其中最具代表性的就是1979年安徽省凤阳县小岗村的“包产到户”模式,这一模式得到了邓小平、万里、彭真等领导人的重视与支持。由此,20世纪80年代初期,全国范围内的农村广泛推行以家庭联产承包责任制为核心的土地制度改革,农民在平等自愿的基础上,根据自身情况与政府签订“生产责任书”,承包经营一定范围内的土地,所产出的农产品按照合同规定交足国家和集体之后,剩余部分自己支配。尽管家庭联产承包责任制的发展并非一帆风顺,争论也异常激烈,但国家最终于1985年在正式文本中将家庭联产承包责任制确立为我国农业生产的基本制度。

(二)村民自治制度

以家庭联产承包责任制为基础,农民获得了相对完整的土地经营权,然而人民公社在利益分配和筹资筹劳等方面失去了效力,其行政权力对农民的支配作用也随之锐减。部分村庄由此陷入无秩序、无组织、无管理的混乱状态,这也意味着自上而下的家国主义理念无法回应变化中的乡村社会,国家需要一种新的治理理念来实现个体农民在乡村社会的再组织化。20世纪80年代初期,广西罗城、宜山两县率先成立了村民委员会,并承担起村庄内部的社会管理、纠纷调解和公共品供给等事务。1982年《宪法》明确指出:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织,负责管理本村公共事务和公益事业,维护农村社会治安。”《宪法》同时要求“在乡、镇设立人民代表大会和人民政府,人民政府执行人民代表大会的决议和上级国家执行机关的决定和命令,管理本行政区域内的行政工作”。由此,我国正式进入乡政村治时期,即自上而下的乡镇政府与自下而上的村民委员会在指导与被指导的关系下共同维护村级社会的稳定并管理公共事务。

然而,乡政村治的制度结构从政策文本上来看,包括县乡在内的基层政府均呈现出“弱政府”的特征,主要有以下几个表征:一是乡镇政府与村民委员会之间不再是管理与被管理的关系,而是指导与被指导的关系;二是村民委员会与乡镇政府对于农民个体不具有行政性的约束权力;三是农民个体对于村民委员会与乡镇政府不再具有强烈的依附性;四是乡村社会治理是自治性而非政权性的[10]。综合来看,在乡政村治背景下,村民自治拥有宪法和法律所规定的一切权力,而村民自治委员会的合法性来源于农民赋权,则必须要为农民提供公共产品和社会服务,存在着“对下负责”的关系。同时,乡镇政府作为国家权力结构的末梢,必须保质保量地完成上级政府的行政任务,因而也存在着“对上负责”的关系,村干部也因工资发放由乡镇政府掌控,往往与其结合为“利益共同体”。一般来说,“对下负责”关注的是基础设施建设、医疗卫生、学校教育、养老保障等社会型发展目标,“对上负责”看重的则是产业发展、资源利用、GDP增长、收入消费结构等经济型发展目标。因此,“对下负责”和“对上负责”共同形塑出“弱政府”治理下的经济与社会复合型发展任务。在考核压力下,“弱政府”既要完成上级政府的经济发展任务,又要满足农民群众的社会型发展需求,在资源总量一定的情况下,二者之间产生矛盾与冲突。为了寻求平衡并保持“不出事状态”,基层政府往往遵循着“策略主义”的治理理念[11]。以村庄选举为例,乡镇政府既希望能够落实选举规则以及选举流程的合法,又希望能够充分“控制选举”以确保村庄权力的平稳过渡并贯彻乡镇党委政府的组织意图。遵循“策略主义”的理念,乡镇政府不仅通过党政班子会议、乡村干部动员大会等方式自上而下地传达目标,还通过对村级任职干部进行“组织谈话”和“班子整合”等内容来表明组织意图并交代相关事宜。同时,在村庄内部,既定的选举目标也会通过诸多方式的利益让渡来扩大选票。

策略主义的治理理念通过各种技术、方法、手段和规则的综合运用,在改革开放初期较好地完成了复合型的发展目标,既提高了农村经济发展水平,又改善了农村社会治理状况,可谓是一举两得。然而,20世纪80年代后,乡村社会出现了诸多问题,表现在以下几个方面:首先是农民负担过重。在以经济发展为中心工作的目标下,数字化的考核方式和政治锦标赛将压力层层下达给基层政府。为了增加财政和制造政绩,基层政府通过自由裁量权的策略式运用提高了农业税和“三提五统”等费用,从而导致农民负担过重,苦不堪言。其次是农村经济陷入困境。乡镇政府在农村经济管理中担负着“舵手”的重要角色,但其本身并非专业的经济管理人才,在乡镇企业管理、经济发展与社会建设等方面力不从心,往往通过“拆东墙补西墙”、数字游戏、优惠招标等方式进行治理,最终导致乡镇企业大规模衰败、村集体经济负债累累以及“涂鸦式”的乡村社会建设。最后是村民自治功能异化。因误工补贴由乡镇政府发放,村组干部在乡村治理过程中策略式地依附于乡镇政权,逐渐丧失了村庄治理的主体地位与话语权,基本上是忙于处理自上而下的行政任务而疲于解决村庄内部的各项事务。

三、深化改革时期的多元共治与理性主义的治理思维(2004至今)

策略主义的治理思维在促进村庄经济社会发展的同时,也带来了严峻的经济压力和社会问题。2000年,湖北乡镇干部李昌平上书总理,发出了“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的呐喊,“三农问题”开始引起社会各界广泛关注。为减轻农民负担,中央政府再次选择安徽作为税费改革的试点区域,经过多年实践总结,2005年十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《中华人民共和国农业税条例》规定，自2006年1月1日起取消全国范围内的农业税——税费改革具有一定的必然性,既是我国历史发展的阶段性产物,又是和国际惯例接轨的必然选择,标志我国正式进入“工业反哺农业、城市支持农村”的市场体制深化改革期。

(一)作为中央“一号文件”的政策议程:政府主导下的多元共治

作为对“三农问题”的回应,我国于2004年至2018年共发布15份中央“一号文件”,持续启动解决“三农问题”纲领性的政策议程。中央“一号文件”记录着我国农村改革、农民增收和农业发展的全过程,凝聚着党中央几代领导人探索与解决“三农问题”的艰辛劳动和丰硕成果[12](中央“一号文件”中有关乡村治理的政策精神,详情见表1)。综合来看,在“一号文件”的政策议程时期,税费改革、新农村建设、美丽乡村建设等一系列的乡村运动在给乡村社会带来积极影响的同时,也对国家治理下的乡政村治体制提出了变革要求[13]。在乡村内部贫富分化、利益分化以及职业和阶层分化极其严重的情况下,仅依靠乡镇政府和村民委员不能满足和解决村民多元化的需求和村庄多样化的事务。由此,从2004年恢复中央“一号文件”到2018年实施“乡村振兴”战略的过程中,我国乡村治理主体朝着多元化方向发展,当前的治理主体既包含乡镇政府、村民委员会、村民代表大会、村务监督委员会等制度性组织,又包含老年人协会、红白理事会、乡贤理事会等非制度性组织,还包含关心村庄发展的企事业单位、科研院所、志愿团体等社会组织,乡村社会的多元共治格局初步形成。

表1 中央“一号文件”关于乡村治理的政策精神

(二)城乡一体化发展:服务原则下的理性化治理思维

随着现代文明的渗入和权利意识的觉醒,加之税费改革疏远了乡村关系以及国家试图绕开基层组织直接对接村庄等因素的共同作用,农民的主体地位提高,非正式组织的效用增强,村级层面上的“强社会”格局有一定发展,国家通过新农合、粮食直补、五保低保、农资补贴、农机购置补贴、义务教育“三免一补”等方式向农村输入大量资源,力图实现城乡一体化的现代化目标并最终破除长久以来的城乡二元结构,实现城乡经济社会的全面、协调与可持续发展。综合来看,这种治理理念在理顺国家与乡村关系的基础上,理性地处理国家权力、社会权力以及农民个体权利之间的关系,科学平衡国家发展、农村进步与个人发展之间的逻辑,最终达到农村与国家经济社会共同发展的目标[14]。因此,可以将这一时期的乡村治理理念概括为理性主义主导的治理理念。十九大报告中提出了实施乡村振兴战略,要求“坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”。乡村振兴战略的提出为解决我国长期存在的三农问题指明了方向,对新时期我国的经济社会发展具有重要意义。

任何制度都是在实践中不断完善的,对乡村建设的理性主义治理理念也不例外。尽管这一治理理念契合我国当前城乡不平衡的发展现状,但在地方实践层面,仍然存在以下几个问题:一是农民需求表达机制不健全。国家通过自上而下的供给方式,向农村输入大量“普惠型”建设项目,但却忽视了不同地区、不同阶层农民的个性化需求,从而出现一定程度的供需偏离现象。二是干群关系发生疏离。在资源下乡背景下,村级组织和乡镇政府有可能与市场主体型塑为“利益共同体”,以致忽视村庄内部的社会事务。三是不利于民主精神的培育。村庄传统文化在现代发展主义的意义上日渐丧失了纽带作用,在部分缺乏凝聚力和认同感的村庄,村民参与公共事务的热情低下,注重个人利益得失而忽视了本应承担的社会责任。四是村民自治一定程度上流于形式。随着进城务工人员和土地流转量的增加,农村留守群体由于无力监督村庄公共权力的运行而使村庄民主沦为形式,村庄治理在本质上仍处于“权威性自治”的状态[15]。五是运动式治理的常规化。运动式治理来源于国家治理对革命时代政治动员方式的路径依赖,这种治理方式能够有效克服治理资源的限度和官僚惰性,从而快速实现国家治理目标,但也存在着长期治理绩效差和治理成本高昂等问题[16]。当前阶段,基层政府的治理资源较为充足,但在上级政府的考核压力下,运动式治理仍然大量存在于基层维稳、精准扶贫、“争资跑项”、征地拆迁以及农民上访等村庄治理事务中,且愈发呈现常规化的趋势。

四、乡村振兴的现代性指向

乡村社会是整个国家稳定发展的根基。中华人民共和国成立初期,革命型政党凭借其天然权威构建出集体主义和共产主义的意识形态,并通过强大的精神支持、舆论宣传以及一套具体的奖惩机制将农村和农民牢牢地掌控在手中,通过家国主义理念服务于“优先重工业发展”的战略目标。改革开放后,随着国内环境的改善,国家试图通过市场经济的发展来实现农业社会向工业社会的转型,村庄内部却由于生产能力的提高而淡化了集体组织的意识,乡镇政府与村级组织作为“双重代理人”在国家与社会之间寻求平衡,遵循的是策略主义的行动思维。2004年重启中央“一号文件”以后,我国转变过去城乡“分而治之”的理念,通过大量的资源输入以及多元主体的参与,实行城乡一体化的现代化发展,这种理性主义理念力图理顺国家与社会、城市与农村、个人与集体之间的关系(其推进思维的逻辑推进可见表2)。总的来说,任何一种治理理念都是国家对一定时期内的宏观历史情境与微观社会基础进行综合考量后的选择,这种选择一般是最有利于实现当前的国家发展目标。因此,不同的治理理念没有绝对的对错之分,既不能用当下的眼光来考察过去的逻辑,也不能用现在的模式去硬套未来的现实,其理念推进过程也是历史变迁的过程,必须从历史发展的角度辩证地进行分析。

综合来看,乡村治理理念的推进既与党和政府的发展战略和制度设计相关,又与市场的地位和作用场域相关,还与农民的主体身份和自主意识相关,更与社会组织的发育程度和作用空间相关[17]。当前阶段,我国追求的是城乡一体化的均衡型发展,着力构建并培育完善的市场机制和充足的市场主体。同时,农民的权利意识和民主思想早已觉醒,社会组织也如雨后春笋般涌出。当下，党和政府所提出的乡村振兴战略已经具备了主观基础与客观条件,并内含现代性的发展指向。

表2 中华人民共和国成立以来我国乡村治理思维的演变

乡村振兴需要对现有乡村发展困境的深度反思和审视来寻找灵感和答案,可以从以下几个方面建立“理性化治理”的乡村振兴途径。第一，建立畅通的需求表达机制。一方面,要全面激活村民代表大会、民意理事会等正式组织所具有的上传下达等功能。另一方面,有条件的地方要鼓励并培育老人协会、妇女协会等非正式组织的有效发展,赋予其协助处理村庄事务的权力。第二，完善地方政府的考核制度。有必要改革现行的绩效考核制度,建立以农民满意度为核心的指标体系,从源头上提高乡村治理的效率。同时,还要淡化数字化的考核方式,防止出现烦琐牵强的“数字游戏”。第三，加强乡村文化价值建设。乡村社会逐渐丧失了传统价值和道德思想,也没有形成社会主义新的价值观念,出现了道德和意识形态的真空[18]。因此,必须加强乡村文化价值建设,以社会主义核心价值体系重塑乡村社会的凝聚力、向心力和归属感,同时传承优秀的传统文化和美德,全面提高农民的道德素质,夯实基层治理的软实力。第四，培育村民自治的社会基础。留守村庄的老弱病残难以承接国家的项目资源和参与村庄社会治理,有必要重新培育村民自治的社会基础来对接“理性化治理”理念的福利。除非正式组织外,留守村庄的“中坚农民”[19]也是很好的选择,他们的生产活动和人情往来都发生在村庄内部,有着强烈改善村庄现状的积极性。第五，变运动式治理为常规治理。运动式治理是为了应对高度复杂性和不确定性的社会风险与危机,这意味着其不能成为社会治理变革的时代主题,国家治理现代化也必然是以常规治理为基础的。因此,在法治民主不断进步、机构设置逐步优化、行政权力日益规范的情况下,乡村振兴的战略需要进一步革新地方政府的目标管理责任制考核指标,推动运动式治理向常规治理的渐进转变。