渭河宝鸡段水域岸线等生态空间确权项目实践研究

吕跃　陈释元

摘 要：本文以渭河宝鸡段水域、岸线等水生态空间确权登记试点项目为研究对象，首先对该项目的概况进行概述，然后总结主要实施成果，并探讨对相关问题的处理，最后为该项目的实施提出建议，以期为类似项目的实施提供参考。

关键词：水域岸线;确权;实践

中图分类号：TV213.4;X321 文献标识码：A 文章编号：1003-5168（2019）25-0079-03

A Practical Study on the Project of Confirming the Right of Ecological

Space Such as Shoreline in Baoji Section of Weihe River

LYU Yue CHEN Shiyuan

（Weihe Ecological Zone Construction Administration Bureau of Baoji City，Baoji Shaanxi 721000）

Abstract： In this paper， the pilot project of water ecological space confirmation and registration in Baoji section of Weihe River was taken as the research object. Firstly， the general situation of the project was summarized， then the main implementation results were summarized， and the treatment of relevant issues was discussed. Finally， suggestions were put forward for the implementation of the project， in order to provide reference for the implementation of similar projects.

Keywords： water shoreline;confirmation of rights;practice

渭河陕西水域、岸线等水生态空间确权登记试点项目是2016年7月水利部、国土资源部在全国选择所确定的六个有代表性流域和区域试点项目之一，主要是探索水流产权确权的路径和方法，界定权利人的责权范围和内容，着力解决所有权边界模糊、使用权归属不清、水资源和水生态空间保护难等问题，为全国开展水流产权确权积累经验[1]。

2017年5月，陕西省水利厅委托省水电设计研究院编制完成了《渭河水域、岸线等水生态空间确权登记项目实施方案》;2018年1月，省水利厅以陕水规计发〔2018〕09号文批复了该项目实施方案，要求沿渭各地市按管理辖区实施。

按照中央及陕西省有关要求，渭河宝鸡段水域、岸线等水生态空间确权登记试点项目于2018年4月完成招标，2018年5月正式开展工作，2018年11月基本完成工作任务。本文通过对渭河宝鸡段水域、岸线等水生态空间确权登记试点项目中的做法与成效进行总结，为类似项目的实施提供参考。

1 项目概况

依据项目实际状况和实施方案，渭河宝鸡段水域、岸线等水生态空间确权登记试点项目共划分为三个项目实施标段，具体项目内容如下。

1.1 Ⅰ标段

Ⅰ标段为渭河上游陕甘交界至宝鸡峡大坝。上游左岸：建河村—（愣底下）胡店乡以陇海铁路为界，胡店村—坪头镇以山沟坡脚为界，坪头镇—罗家山隧道以连霍高速为界，罗家山隧道—坊塘村以村民耕地外沿为界，坊塘村—宝鸡峡大坝以山根坡脚为界。

上游右岸：陕甘交界—北星村以G310国道为界，北星村—码头村以山根坡脚为界，码头村—鹪鹩庄村以村民耕地外沿为界，鹪鹩庄村—新庄以G310国道为界，新庄—宝鸡峡大坝以山根坡脚为界。

Ⅰ标段的总面积为33.88km2。实施内容包括绘制1∶2 000地形图;埋设GPS控制点;河湖管理范围划定;水域、岸线登记单元划分;水域、岸线基本状况登记;水域、岸线所有权的登记;水域、岸线登记单元附图制定;水域岸线功能区划定[2]。

1.2 Ⅱ标段

Ⅱ标段为宝鸡峡大坝至法士特大桥。红线以外100m范围，总面积77.55km2。实施内容包括绘制1∶2 000地形图;埋设GPS控制点;河湖管理范围划定;水域、岸线登记单元划分;水域、岸线基本状况登记;水域、岸线所有权的登记;水域、岸线登记单元附图制定;水域岸线功能区划定。

1.3 Ⅲ标段

Ⅲ标段为法士特大桥至扶杨交界、眉周交界。红线以外100m范围，总面积139.79km2。实施内容包括绘制1∶2 000地形图;埋设GPS控制点;河湖管理范围划定;水域、岸线登记单元划分;水域、岸线基本状况登记;水域、岸线所有权的登记;水域、岸线登记单元附图制定;水域岸線功能区划定。

2 主要成果

渭河宝鸡段水域、岸线等水生态空间确权登记试点项目，范围由西边进入陕西省境内的陈仓区凤阁岭建河村起始，渭河干流沿途向东流经陈仓区、金台区、渭滨区、高新区、岐山县、眉县和扶风县后，左岸至扶风县绛帐镇南仵村流入杨凌区境内;右岸至眉县东沙河入渭支流进入西安市周至县境内。项目区总长度为214km，面积约为251.22km2。经过参测绘单位的艰辛工作，初步取得了如下主要成果。

2.1 确定基础控制数据

为确保项目成果资料与国土、林业相关部门资料的有效衔接，本项目采用的坐标高程系统与国土、林业相关部门成果资料采用的坐标高程系统一致，即平面采用2000国家大地坐标系（高斯投影3°带，第36、37带坐标系）;高程采用1985国家高程基准。以此为基础，测区范围内连续布设64个GPS控制点，布设像控点及检查点85个，其中64个GPS控制点经由国家测绘地理信息局大地测量数据处理中心解算而成[3]。

完成測区范围内基础地理信息1∶2 000 DLG线划图共计509幅，并完成了整体图和分幅结合图的制作;完成渭河生态区1m数字高程模型DEM数据与渭河生态区0.2m数字正射影像DOM数据，包括整体图、分幅图以及分幅结合图。

2.2 获取渭河“四线”落地

根据水利部、国土资源部、陕西省人民政府批复的《陕西省渭河水流产权确权试点实施方案》（水规计〔2017〕299号），对堤防工程范围线（含护堤地、岸线）、堤防安全保护范围线、渭河生态区控制红线和生态区行政管理界线等“四线”进行现场调查、测量、复核登记的基础上，将调查测量成果展绘在1∶2 000图上，埋设了生态红线界桩，明晰了界线，绘制完成了“四线”。

2.3 进行界桩（牌）制安埋设

本项目完成渭河生态区控制红线界桩埋设1 333个，范围内左岸708个、右岸625个。其中，渭河上游陕甘交界至宝鸡峡大坝为285个，宝鸡峡大坝至法士特大桥751个，法士特大桥至扶杨交界眉周交297个。同时，完成行政区管理界线界牌制作与安装38个[4]。

2.4 完成自然资源、地籍调查

依照相关规范要求，对水域岸线内国有土地、集体土地权属进行调查复核，并对水域岸线内自然资源权属进行调查，形成了相关地籍调查表、界址点测量成果和国有土地地籍图。

3 对相关问题的处理

3.1 临水控制线划定

本项目实施过程中，按照《堤防工程设计规范》（GB 50286—2013）确定堤防安全保护范围线，城市段按堤防工程保护范围表取小值，农村段取大值。

①对河道滩槽关系明显、河势较稳定的河段，按照设防标准将设计洪水位与河道外缘线或堤防工程设计线作为临水控制线。

②对于没有堤防设施控制的（渭河上游山区段），可将历史最大洪水位与河道外缘线作为临水控制线，如渭河宝鸡峡林家村水库库区生态红线控制以水库设计洪水位确定范围。

③对河势不稳、河槽冲淤变化明显、主流摆动的河段，应充分考虑河势冲淤变化的影响，并适当留有余地划分。

3.2 外堤脚工程范围线

①外缘控制线划定必须保证现有堤防设施安全和河道管理设施安全。

②对已建有堤防的工程河段，其外缘控制线可采用已划定的堤防工程管理范围的外缘线;对未划定堤防工程管理范围的河段，按照《堤防工程管理设计规范》（S 171—1996）并结合当地具体情况合理划定。

③对无堤防的河道，采用河道设计洪水位与岸边的交界线作为外缘控制线。

④对已规划建设堤防工程而目前尚未建设河段，应根据工程建设进度划定，工程未实施的按无设施考虑。

3.3 渭河生态区控制红线的确定

对于宝鸡段渭河生态区红线控制，按照《陕西省渭河生态区建设总体规划》要求，生态区控制红线按照城市核心区段200m、城市段1 000m、农村段1 500m进行控制测量绘图，坐标控制“栽桩亮界”[5]。

若遇到河道无堤段，生态红线按自然岸坎确定，如渭河宝鸡峡大坝上游无堤段以河道自然岸坎或最高洪水位确定生态红线控制范围。

若遇到支流入渭且无堤防（主、支流）段，依支流入渭喇叭口向外延伸100m确定生态红线控制范围，如渭河宝鸡峡大坝上游入渭小水河、通关河其主、支流均为无堤段，在项目实施中按入渭喇叭口向外延伸100m划定生态红线。

若遇到生态红线与已成的渠道、公路、铁路及高速公路靠近或几乎重合，其生态红线按已成的工程设施确定控制范围，如渭河宝鸡峡大坝L0+000～L1+286段为宝鸡峡总干渠道，陈仓区L42+849～L46+654段和岐山县L25+011～L59+481段为西宝高速公路，眉县魏家堡L168+898～L172+583段为宝鸡峡干渠。为尊重实际，按其工程设施边缘确定生态红线控制范围。

3.4 生态区行政管理界线的确定

宝鸡段渭河沿岸生态区行政管理界线的划定，依国土资源部第二次土地调查结果，确定生态区管理省、市、县（区）、乡镇界线。

宝鸡市高新技术经济产业开发区所管辖的乡镇界线区域，按现状功能区划，应归高新区行政管辖，然而，依国土资源部第二次土地调查结果，高新区无行政管辖，其行政功能划归在渭滨区、金台区及陈仓区。为此，生态区行政管理界线依国土二调结果，原有乡镇属该区仍然按所在区进行设桩亮界。

在本项目实施过程中还遇到以渭河支流河道中心线为行政管理界线的，如入渭支流东沙河行政管理界线，河道中心线以东为眉县界，以西为扶风界。为了保证县界桩设在适宜位置且不产生纠纷矛盾，经市、县、镇三方协商，县界桩设在某岸堤顶，在成果图表上进行标注说明即可。

4 建议

第一，在开展渭河水域、岸线等水生态空间确权登记试点项目工作以前，对参加调查的人员进行了统一培训，明确调查任务和主要内容，统一地类标准和成果要求，规范作业程序和调查方法，确定调查原则和工作纪律，保证调查工作进度，确保调查成果质量。

第二，岸线控制线的划定应根据河流自然形态、水力学特性及当地村镇建设、防洪设施布局等进行统筹考虑，重视行政区域交界处、高速公路、铁路等基础设施工程节点处的衔接，避免因地区间经济社会发展要求的差异或重要基础设施的影响，导致岸线控制线划分不连续和不一致等问题的发生。

第三，渭河水域、岸线等水生态空间确权登记试点项目涉及水利、农业、林业、国土、民政及城建规划等多个部门。因此，要按照方案要求，协调相关部门统筹做好土地规划、县域城镇规划、水生态环境治理保护等相关工作，处理好整体利益与局部利益关系，统筹兼顾上下游、左右岸、乡镇间以及行业间的需求，结合不同河段的岸线特点和开发利用与保护要求，合理划定河道岸线控制线。例如，本次渭河水域、岸线等水生态空间确权登记试点项目较好地与国土部门开展的渭河水流自然资源统一确权登记试点成果对接，建立了以自然资源登记单元号为前提的自然资源地类面积统计成果。

第四，渭河宝鸡段水域、岸线等水生态空间确权登记试点项目的实施完成，特别是“四线”绘制，“栽桩亮界”，为渭河生态建设管理提供了重要依据。因此，今后要进一步强化河流水域岸线管理，建立健全岸线保护制度，依法行使河流岸线管理权限，这样才能有效规范河流管理，从而推动河长制工作责任的落实。

5 结语

渭河宝鸡段水域、岸线等水生态空间确权登记试点项目的实施，为本区段河道生态管理提供了坚强的技术支撑，有效规范了河道采砂、岸线利用、河道滩区开发、城市建设和土地利用等诸多涉河事务，对沿岸市县经济社会发展、河流生态健康和防洪安全具有重要意义。

参考文献：

[1]徐永兵，马玉扩.河长制管理信息系统升级建设探讨[J].中国水利，2019（10）：21-22.

[2]何丹.基于省级河湖长制管理信息系统建设的数据共享需求研究[J].中国水利，2019（10）：23-25.

[3]宋志林，魏永斌.陕西省渭河生态区建设保护有关问题探讨[J].陕西水利，2018（2）：7-8，11.

[4]尚小平，张永胜.渭河干流定西段的管理保护分析与建议[J].中国水利，2019（10）：47-49.

[5]李斐，陈蕾，邓瑞.湖北省湖泊管理制度机制建设对策[J].中国水利，2019（8）：14-17.