新型城镇化背景下自然资源确权登记公示公信问题研究

摘 要 在物权的登记中，公示公信问题是最为重要的一部分。自然资源权利作为物权的重要部分，整合自然资源权利登记职责、建立自然资源权利统一登记制度，有利于对于保护不动产物权利人合法财产权、提高政府治理效率和水平。本文就自然资源权利公示公信的性质和作用进行了概括和总结，并对完善我国自然资源物权登记规范作出了若干建议。

关键词 自然资源权利 确权 公示公信 登记

基金项目：2016 年国家级大学生创新创业训练计划，新型城镇化背景下的自然资源登记标准研究。

作者简介：胡宇桢，浙江大学宁波理工学院学生，研究方向：自然资源登记。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.103

自然资源，简单地从字面上看，指的是自然界中资产的来源，总的来说，自然资源指的是可被人类所开发、利用、管理及为人类提供服务的自然条件和自然要素。随着社会的发展，自然资源逐渐枯竭，如何提高自然资源利用率，加强自然资源确权在不同民事主体之间的流转成为了一个热点问题。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》提出：“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。”2015年3月1日起施行了《不动产登记暂行条例》，立法的宗旨在于实现登记的“统一”，做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的“四统一”。但直到今日全国范围内自然资源确权登记仍存在种种不足：不同地区自然资源类别认定标准不统一，统计数据口径不一致；不动产统一登记中自然资源确权范围不全面，仅仅包含了森林所有权、林木所有权、海域使用权三种；同一登记簿册在不同法律规定下所体现的职能不统一等。而公示公信原则在这些重要问题的解决过程中扮演着不可或缺的角色。

一、公示的必要性

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央坚持发展中国特色社会主义，着力进行四个全面战略布局，对深化自然资源确权制度改革提出了“物质丰富、财产广布，产权正当、归属公平，权责清晰、救济便利”的目标。 物权的变动，不仅与交易关系的直接当事人相关，作为一种对世权，物权具有排他性和绝对性，所以其潜在地对所有民事主体产生影响，因此，法律必须以一定的公示方法作为物权变动效果的公示要件，从而使第三人知道物权设立、移转、变更以及消灭等事实。

我国物权法有四项基本原则，其中之一即为公示公信原则。 所谓公示原则，是指物权变动之际，通常伴随着某种外观表象，从而使第三人知道物权变动的情况，始能发生一定的法律效果，以避免第三人的财产遭受损害并维护良好的市场交易秩序。物权公示原则包括三方面的含义。第一，物权公示制度的核心为交易安全。物权的公示，在动态意义上是物权人获得法律承认的过程。之所以要进行公示，就是为了让公众“知晓”其物权，如其物权的变动未能进行公示，则其排他性就不能得到法律的承认。英国学者霍布斯有一句名言：“人民的安全乃是至高无上的法律”，这也说明交易安全是市场交易的首要需求；第二，物权公示有秩序价值。人类社会因遵循一定的“静”的社会秩序而向前发展，不动产物权公示制度通过登记等方式向社会宣誓标的物上的物权及所属权利人以确定物权归属，从而确定稳定的物权关系；第三，物权公示有效益价值。通过“四个统一”的建立，大大促进了交易效率。市场主体不用承担较重的市场调查义务，仅需在平台上进行查询，就能确认物权的变动，减少了交易成本，增加了物权的可交易性。

二、公示的表现形式

不动产登记作为不动产物权的表现形式，直观地将不动产的权利信息以及物理状态等体现出来。不动产物权的变动以登记为生效要件。与动产仅需占有即证明相对人具有所有权不同，相对人必须在经过登记获得国家公权力机关所统一颁发的权利证书即不动产登记簿才能使第三人完全信赖相对人并与之交易。不动产登记簿以国家信誉作为保证，为相关交易人提供值得信赖的、真实的不动产信息，减少了交易成本和交易风险。从这点上看，不动产登记簿是不动产权利设立及变更的基础，在不动产交易中有着极其重要的地位。《物权法》第 16 条第 1 款规定，“不动产登记薄是物权归属和内容的根据”。不动产登记簿作为登记（静态意义）的载体，在尚未统一之前，存在相当数量的相关登记簿如土地登记簿，、农村土地承包经营权证登记簿、林权登记档案、水域滩涂养殖权登记簿等等。这种分类形式过于繁杂，将同一不动产所有的权利信息集中更有利于国家管理及市场活跃，故国土资源部于2016年5月30日印发了 《不动产登记操作规范（试行）》，其中规定：“不动产登记簿应当以宗地、宗海为单位编制，一宗地或者一宗海范围内的全部不动产编入一个不动产登记簿。”基于物权法及其他有关规定，应当整合登记在不动产登记簿上的自然资源确权包括以下几种权利：

（一）土地所有权

土地所有权分为国家土地所有权和集体土地所有权两种。国家土地所有权一般无需登记，所以此项在不动产登记簿上不予显现。而集体土地所有权中的“集体”指的是农民集体，根据等级划分具体分为村民小组集体土地所有权、村集体土地所有权以及乡镇集体土地所有权三种，其中以村民小组所有为主，乃是三级所有权的基础。 以土地为基础的不动产单元，根据土地上林地、草原以及水域、滩涂等生态环境的不同，将其所有权整合归并，以土地所有权进行登记， 并按照农用地、建设用地和未利用地三大类分类标准， 区分不同用途的土地所有权。 登记集体土地所有权，需要登记不动产单元号、不动产权证号、土地所在位置、面积及四至、权利人、共有情况等信息。

（二） 建设用地使用权与宅基地使用权

建设用地使用权，是指自然人或法人在国家或者集体所有的土地上建造建筑物、构筑物及附属设施的地上权，建设用地使用权的出让方只能为特定的代表国家行使土地所有权的机关。宅基地使用权，是指农村村民依法享有的，在集体所有的土地上建造、保有住宅及附属设施的权利。 农村集体经济组织的成员有权通过审批或通过内部成员的转让及继承对宅基地进行占有、使用、收益及处分。在不动产登记簿上，应载有土地产权性质、土地等级、土地使用面积、房屋使用面积、房屋/土地坐落位置、宗地范围界限草图（注明相邻单位名称）、使用期限、出让金价格等信息。

（三）土地承包经营权与农业用地使用权

土地承包经营权以承包方式取得，以承包以外的方式取得的为农业用地使用权。《物权法》第一百二十七条第二款：“县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”不动产统一登记后，登记簿上就应载有发包人、承包人、共有情况、土地使用期限、水域滩涂类型、林种、草原质量等信息。

（四）地役权

地役权属于一种不动产权利人为自己某特定不动产的便利而利用他人不动产的用益物权。由于地役权能够使社会资源的利用最大化，其从古罗马时期诞生，直至今日仍有其合理性，为各个国家所接受。常见的地役权为引水权、排水地役权、眺望地役权、支撑地役权、放牧地役权等等。当事人登记地役权应登记供役地和需役地的位置、利用期限、费用等信息。

（五） 林权

林权主要包括森林、林木和林地所有权、使用权等。森林是地球之肺，每个人都对森林的资源价值进行了利用，所以这种利用关系应当引起注意。一般来说，需要登记权属关系、林种、树种、株树、小地名、坐落、四至、面积、用途等情况。具体所附地图需要以统一的比例及测量方法来进行。

（六） 其他

除了以上几种权力以外，根据《物权法》、《水法》、《矿产资源法》、《矿产资源开采登记管理办法》及相关法规的规定，还有探矿权、采矿权、取水权等等。在不动产登记簿上应载有开采面积、开采地点、开采矿种、取水地、取水量、使用用途等等信息。

不动产登记簿证还需要登记各种具体的登记方法， 包括初始登记、预告登记、转移登记、注销登记、抵押登记、异议登记、变更登记、查封登记等具体的登记规则。一个登记区域内只得存在一个不动产登记簿，不动产登记簿上应载有不动产确权从产生开始所有的流转情况，使市场交易人能更好地了解准确的具体情况，维持良好的交易秩序。另外不动产登记簿应由不动产登记机构长期保存及管理，有条件采用电子介质的都采用电子介质，以便给当事人及利害关系人提供长期的权利保障。公示除了以登记簿的形式，公权力机关还应采取相应的其他方式来使第三人了解确权之所属，如围圈土地、树立标牌等标示方法，我国民间从古时就有林木打码、禽兽做记的做法。

三、公信力的实现

不动产物权登记的公信力，是指登记机关在登记簿册上所做的不动产物权登记，具有使社会公众信其正确的法律效益。公信力保护的是善意第三人，是从第三人的角度来分析某人是否拥有确权的一种规则。 即使外观表象与真实权利不相符合，也必须保护该信赖。第三人进行分析和查询需要公权力机关设立一个统一的信息平台，之前我国的信息平台建设出现很多问题，如统计数据口径不一、定位不清、更新不及时、各个平台之间数据不统一等等。笔者认为要构建一个统一高效便民的信息平台，需要做到以下几点：

（一）勘探标准统一

新的信息平台需要解决无统一的空间数据、无统一的部门进行数据勘测、精度不高致使宗地界线不清，一些附图不准确的情况。

（二） 数据上报形式统一

各地应采用统一的数据库及软件，建立统一的数据格式及数据结构，采集汇总真实客观的登记信息。

（三）登记编号统一

我国在很长一段时间内都处于各个地方“自治”的处境之中，各类不动产登记信息化建设依据标准不一，导致编号原则出现差异。在“四个统一”提出后，不动产登记部门应当根据当地情况，依照国家相关编号标准，制定使用统一的编号标识出不动产自然确权，有利于全国登记统一数据查询。

（四）提高数据共享

同级农、林、海、银行、地税、法院、筑建等部门要加强业务协同，实施数据共享，及时的交互信息，实现基于互联网技术面向公众查询、浏览相关情况。而且应当实现公众多渠道查询信息，信息不仅仅只存在于不动产登记管理部门的平台上，同级国土、林业、农业、筑建等部门门户网上也应提供相关信息。但是如果市县级地方登记机构没有相应的数据库和应用系统，公众可以直接通过网络访问总不动产登记平台，利用国家统一开发的信息平台提供的服务， 完成不动产登记业务办理以及数据共享及查询服务。

（五）业务办理统一

不动产统一登记管理系统通过网络互联方式与各地数据库进行协调配合，建设一个国家、省、市、县四级信息共享的服务平台。其主要目的是为了实现不动产权籍调查成果统一管理如调查成果管理、不动产单元管理、数据管理、信息查询、统计分析等功能；业务管理如工作流程管理、登记簿管理、申请管理、上报管理等功能；档案管理如档案的查询、借阅、统计、输出、管理、备份等功能。

注释：

魏铁军.在四个全面战略布局中深化自然资源产权制度改革.国土资源情报.2016（4）.

屈茂辉.物权公示方式研究.中国法学.2004（5）.

尹鹏程.市县级不动产统一登记信息平台建设探讨.国土资源信息化.2015（2）.

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高富平.物权公示与公信力原则新论.法学论坛.2001（5）.

石焱、王晓丽、戴慧.建设我国林权登记管理信息系统的关键问题与建议.林业资源管理.2013（4）.

陈幸德、徐志红、张毅南、金俊.浙江省不动产登记信息管理平台建设研究.浙江国土资源.2016（1）.