PPP模式项目政府风险管理研究

吴超楠 陈宜升

摘要：当前是社会经济发展的重要阶段，同时也是城市建设的重要阶段，在此阶段中，为满足城市发展等要求，国家和地方政府加大了公共设施的建设投入，但是在建设过程中，由于其使用资金较多，所以政府无法保证所有项目的实施。因此在当前的社会发展过程中，以广泛使用 PPP模式，通过 PPP模式融资，可以暂时缓解政府的资金问题，完成相应的公共设施建设。政府牵头与社会资本合作的PPP项目，深度配合，互相弥补不足，在资源配置、经济和社会效益上双赢，这种合作模式近年来呈“井喷式”发展。

关键词：PPP融资模式;项目风险管理;优势;风险

引言：PPP模式，是指政府和社会资本为提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，形成的一种伙伴式合作关系，政府与社会资本利益共享、风险共担。2014年以来，我国PPP模式快速发展，为地方乃至国家基础设施的改善、GDP的增长起到了积极的作用。同时，由于PPP模式处于前期探索阶段，风险分配不合理、政府变相举债、重建设轻运营、社会资本杠杆倍数高等问题，隐性风险增加。2017年以来，国家部委相继出台多项相关文件，加强PPP项目的监管，防控风险，整改、退库不合规PPP项目，PPP模式项目运作更加规范。现阶段，经济形势L型预期筑底，PPP模式的规范运作能充分盘活社会资本，缓解地方政府基础设施建设资金压力，带动社会经济发展。然而，纯公益PPP项目由于其自身特点的限制，要么变相举债违规包装，要么无人问津，这需要政府和社会资本方创新融资合作模式，改善其尴尬现状。

一、PPP模式的优势

（一）节约政府资源

PPP模式政府部门和社会资本分工合作，使政府部门和社会资本最大限度的发挥自身优势，更好的完成项目建设，发展经济，改善民生。社会资本成立项目公司（spv公司）将主要负责项目融资后的建设过程，这将大大节省政府的资金投入、管理投入，使政府部门可以节省部分投入来管理其他事务。

（二）全生命周期控制成本

工程项目的全生命周期涉及项目的前期手续办理、设计、建设、运营等。在PPP项目中实施过程中，政府部门和社会资本将关注项目建设的全生命周期，以降低施工期间的各项成本。为获得更多利润将尽可能缩短生命周期。这样，PPP项目将在一定程度上提升项目建设的效率，增加项目建设可以带来的经济和社会效益。

（三）风险转移和分担

在PPP项目中，政府部门和社会资本不仅分工不同，而且合作目的也不同。政府部门吸引社会资本，为带动基础设施建设，缓解财政压力，而社会资本则是为了能够参与项目，通过风险管理来获得更多的利润。因为他们具有各自的风险承担能力，为了各自的目的，通过合同约束共同努力实现双赢。

（四）有效的激励创新

PPP项目合作方式的特殊性要求项目实施过程有更严格，这就需要政府部门和社会资本改革创新，以便满足项目建设要求，比如政府的“放、管、服”改革，社会资本的基金参与，技术创新。

二、PPP项目风险概述

PPP项目风险贯穿其全生命周期，政府部门包装PPP项目应从项目生命周期的角度通盘考虑PPP项目的运营风险。在实际操作中，结合不同类型项目的具体情况，利用动态风险分担框架合理分担操作风险。在PPP项目的利益相关者之间找到权力、责任和利润之间的平衡。在纯公益项目领域（市政公路、园林绿化等）以债务方式引入社会资本的做法屡见不鲜，保底承诺、回购安排、明股实债等非规范模式触及退库风险。探索创新纯公益性PPP项目合作模式，以改变社会资本“想进的进不去，进去的对回报率也不尽满意”的现状。

（一）项目风险的定义

项目风险是指在一定时间内，一个项目工程在建设过程中可能出现的各项结果的变动，这是由于一些不确定性因素所造成的实际结果与预期结果之间的差异，风险主要指的是造成的损失。这种差异指的方面比较广，可以是成本、质量等，也可能是安全问题等，但是就是这些差异导致了损失，也就是所谓的项目风险。

（二）PPP项目前期风险

1、设计风险

PPP项目公益性和盈利性是政府部门和社会合作的基础，合理的设计任务计划、设计方案影响着项目正常建设、运营收益。设计要同时兼顾公益性和盈利性，还要精准把握两者所占比重。设计不合理风险，在已实施的PPP项目中已暴露出来，既出现过“鸟巢”过度商业而导致失败的PPP准经营性项目，也出现过“重庆市奥体中心”因为商业设施不足引起的失败案例。

2、政府决策风险

政府决策流程繁杂或者由于工作人员业务不熟悉，信息不对称，前期准備不足，论证不充分造成项目决策过程不规范甚至出现错误。这就要求PPP项目的包装更加严谨、可靠。委托具有相应资质及经验的咨询机构，充分论证PPP项目的合规性、合理性、可控性，依据事实、民意基础编制合理的“两案一评”，严格资格预审程序，选择信用好、实力强的社会资本联合体。

/3、信用风险

政府因合同签订时考虑欠周全，发生无法承担过高的履行合同成本、合同条款不符合社会环境利益等情况，导致无法履行签订的合同条款，造成政府违约。由于审批流程过于复杂，关卡层层，或工作人员效率不高造成工期延误，民意支持率低。政府部门要综合把控，全面权衡合同签订的各项内容，既不能一味退让求全，也不能过于强势，把违约风险强加个社会资本。

社会资本通过联合体合作，提升综合实力，但是联合体利益立场多样，协同能力的不足，造成融资效率低、项目进展缓慢，加剧社会资本的违约风险。另外国家政策影响、土地征收等情况导致不能在规定期限内完成合同约定的内容常有发生。政府在对社会资本资格预审时应综合考量社会资本及联合体的实力，以满足项目融资、建设、运营阶段的按合同执行。

（三）PPP项目建设过程中风险

项目进度控制受制于各方面因素，会导致项目无法完工、延期完工或完工后无法达到预期运行标准的情况。PPP项目从包装到移交时间跨度大，实施过程变数多，建设期材料费上涨，原材料供给不足，设计不完善等因素，造成项目成本控制偏离，超过合同约定总投资浮动范围。建设单位自身实力不足、预算不合理、环保投入等因素制约，造成项目建设质量和功能无法满足要求。这就要求政府各部门协同合作，监督建设阶段的质量、安全，考核进度，加强沟通、协调，及时掌握建设过程中存在的问题，及时解决，保障项目建设的平稳、快速进行。

（四）PPP项目运营风险

1、运营期风险概述

准经营性项目的特点是有半公益性，惠民性质，收费低，利润率低，成本高，投资回收期长，所以在特许经营期里收费的小幅变更很可能导致私营机构在特许经营期满时收益不足甚至没有收回成本。而经营性项目没有公益性，有正常利润，投资回收期短的特点，相比而言，准经营性项目表现出更高的收费变更风险和收益不足风险。再比较纯公益性项目，其基本特征是按可用性付费进行结算，如海绵城市、园林景观等，投入产出比较小，资金链断裂的风险突出，如“PPP第一股”东方园林资金链断裂，引发的债务危机。

/2、PPP项目的运营阶段风险分析

PPP项目运营期间的风险管理是项目成败的决定性因素之一。项目运营阶段的风险在PPP项目长周期的变化中尤为突出，比如：不可预测的政策风险，国家PPP规范文件、税收政策和环保等风险，自然灾害等不可抗力风险，市场需求變化、产品或服务价格的调整，工艺设备更新换代的风险。造成运营阶段成本增加、收益减少，项目低效运作或项目失败，导致资源浪费，政府不得不接盘运营，增加政府风险。

（五）项目移交风险

PPP项目是政府部门与社会资本共同修建，建成后由私营机构特许经营一段时间，特许经营期满后把项目完好的移交给政府的过程。而移交项目时，项目资产的完好程度、磨损程度无界定标准，社会资本在运营期内维护不善、过度使用造成的项目资产磨损度大，完好程度欠佳的情况在移交运营后才能凸显。这就会出现移交和接收的不可协调性。

三、结语：

PPP项目风险贯穿项目全生命周期，项目各参与方要完善风险分担机制，建立全过程动态跟踪和管理机制，防止风险不合理转移。加强财政支出责任监管机制，严守财政支出10%的“红线”。加强部门监管协同联控，预防金融财政风险。科学制定项目实施方案，充分利用市场创新发展。把好物有所值评价和财政承受能力论证关，抓好公开公平采购，防止歧视和垄断。严格合同管理，规范项目实施。鼓励融资创新，提高项目可融性，降低融资成本。实施绩效管理，细化绩效考核标准，事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制。绩效考核与支付挂钩，优化全生命周期管理。

参考文献：

[1]英国PPP项目风险管理的主要做法[J]. 谭志强.  中国财政 2018年15期

[2]加强PPP项目风险管理的思路探索[J]. 张缝奇.  现代经济信息 2018年19期

[3]PPP项目融资模式浅析[J]. 钟汉华.  湖北水利水电职业技术学院学报 2016年01期

[4]PPP融资模式在轨道交通建设中的应用[J]. 闪静.  财会学习 2018年34期

[5]特色小镇基础设施PPP模式的风险控制问题研究[J]. 陈杨，郝建新，邵红瑜.