“解决行政争议”背景下行政诉讼诉前调解制度研究

【摘要】：“解决行政争议”在新修订的刑政诉讼法中被增添作为立法目的，同时有限调解原则也被确定。以上两项内容为我们在行政诉讼中重新认识调节制度的作用，进一步探索行政诉讼中调解制度的机制提供了必要的法律支撑。对于符合起诉条件且属于调解范围的，选择诉前调解的情况下可纳入诉前调解机制。该项制度有利于案件简繁分流提高司法审判效率。在具体的制度设计上应明确行政诉讼的诉前调解机制有别于民事诉讼的诉前调解机制，明确其独立的法律地位，扩大调节范围，提升调解人员的专业能力和业务水平，构建完善多元化行政纠纷的解决机制。

【关键词】：行政争议 行政诉讼 诉前调解

新修订的《行政诉讼法》在立法目的中增加了“解决行政争议”。第 60 条对调解的范围进行了规定。使得构建和完善行政诉讼诉前调解机制成为必然。为在行政诉讼中探索和研究诉前调解机制提供了立法上的支撑。行政争议具有关注程度高、涉及面广、化解难度大等特点。实行立案登记制后，随着案件跨行政区划集中管辖改革试点的展开，案件数量大幅攀升，开展诉前调解，有助于缓解法官压力。以合肥市中级人民法院为例，此院探索构建了诉前调解机制，并在实践中不断加以完善。本文试从实务的角度，对新《行政诉讼法》背景下的诉前调解问题进行研究和探讨，希望能够对行政纠纷多元化解决机制的完善有所帮助。

一、行政诉讼纠纷解决机制的基础

（一）理论基础

1. 多元化纠纷解决机制与理念。为推进落实中央部署的多元化纠纷解决机制改革的任务，最高人民法院发布了一系列司法政策文件。2014 年 12 月，最高人民法院在《全面推进人民法院诉讼服务中心建设的指导意见》、2016 年6 月，最高人民法院发布了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》和2015 年 4 月 1 日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。以上文件的总体目标是大力推进多元化纠纷解决机制改革，刑事、民事和行政的三大诉讼领域均有所涵盖。实践中行政案件诉前调解机制的探索，正是对上述文件精神的贯彻落实。

2. 实质性解决行政争议的立法目的。大量的行政案件虽涉及行政行为的合法性，但公民、法人或者其他组织更关注其合法权益、切身利益能否得到司法保护。行政诉讼法修改过程中，一处重大的修改就在于，将解决行政争议写入新《行政诉讼法》第 1 条，作为行政诉讼的立法目的之一。这一修改的积极意义远不仅仅只是宣示，还起到了对总体框架的整备和对具体制度完善的统领作用。

（二）实践基础

1.已有可供借鉴的制度。修订后的《行政诉讼法》虽然确立了有限调解原则，但是对诉前调解却没有作出具体规定。因此，对于调解的具体问题，可适用民事诉讼调解的有关规定。

2.已有试点地区实践。2016 年 10 月底，上海铁路运输法院诉调中心正式投入运行，完成基本队伍组建、建章立制、人员培训基本完成。合肥市中级人民法院也构建了基本的行政诉讼诉前调解的基本制度框架。

二、行政诉讼诉前调解制度程序构建

（一）行政诉讼诉前调解制度设计原则

1. 坚持有别于民事诉前调解原则。行政诉讼不同于民事诉讼，诉前调解机制在借鉴民事诉讼诉前调解的同时，应从更有利于解决行政争议方面予以考量。行政诉讼法的立法目的除了解决行政争议，还有保护相对人合法权益，监督行政机关依法行政的内容。因此，在调解过程中，应对被诉的行政行为合法性有所关注，而行政相对人的权益保护在诉前调解程序中也应被更多关注。民事诉讼调解的普遍性和调解优先的理念，在行政诉讼中有一定的案件范圍限制，且在调解方式、步骤等方面需要根据民告官争议的特点进行设计。

2.坚持尊重当事人处分权的原则。高效便捷解决行政争议。组织诉前调解前应充分征询当事人的意愿，在引导释明的同时，尊重当事人选择。在诉前调解程序中的受理、调解员确定、材料移转、送达、结案等环节，设定相应操作流程 ；运用科技手段，加快 E 调解软件的调试，强化网络技术支撑，建立在线诉调工作流程，运用信息技术手段实现远程调解，从而进一步方便当事人，实现诉前调解的智能化、高效化，切实提高解决行政争议的效率。

（二）行政诉讼诉前调解制度实践

根据合肥市中级人民法院对诉前调解制度的探索情况，对诉前调解程序的设想如下： 新《行政诉讼法》规定可调解的三类案件，同样适用于诉前调解阶段。所以，只要当事人同意调解，对诉调案件类型范围可做进一步研究，扩大其适用范围； 程序的启动需遵行自愿原则； 对于调解员的选任，应邀请律师、专家学者等担任，应该与司法行政机关等有关部门合作，注重调解员队伍的建设； 结案方式与法律效力方面，调解后达成调解协议的，司法实务中有多种结案方式。诉前调解与诉讼程序的衔接。三、发展多元化行政纠纷解决机制的意义

非讼纠纷解决方式在实现案件分流 ，加快纠纷的解决，保障相对人合法权益方面发挥着重要作用，其设置对于在当前司法资源有限的条件下解决行政纠纷可谓意义重大。

2015 年修订后的《行政诉讼法》确立了立案登记制度，使得大量行政案件数量增加，根据 2016 年第 4 期的《最高人民法院公报》中的“司法统计”的数据显示，2015 年全国法院审理行政一审案件一共 220398 件，其中涉及城建、资源、公安、劳动和社会保障、乡政府、交通、工商、计划生育、卫生、农业和税务等领域。可见，行政纠纷的数量增加，法院审判压力增大，如果大部分案件都通过诉讼途径解决，一方面解决纠纷的时间较长，另一方面诉讼成本较高，不利于保障相对人合法权益。应当进一步完善非讼纠纷解决方式，发挥行政复议、调解、信访等制度的优势及协调作用，促进纠纷在诉讼之前得到较好的解决。

作者简介：彭奕，男，汉，河北沧州人，本科在读，行政诉讼法学。