论行政相对人权利对行政权的制约

刘之洋

摘要：作为行政法律关系之中的中心问题，行政相对人权利与行政权的关系是一直以来的关注重点。行政相对人拥有多种有法律进行切实保障的权利对行政权进行制约如：行政起诉权、申辩权和收益权等。但同时也存在着权利不够全面、行政纠纷非诉解决机制不健全、行政诉讼的各种规定限制了相对人权利的问题，需要通过完善行政立法、健全行政纠纷非诉解决机制、健全行政诉讼不足的方法来解决以上问题。

关键词：行政相对人;行政主体;权力制约;权利保障;行政行为

行政主体和行政相对人是行政法律关系双方当事人，二者之间的行政法律关系是行政法的核心问题，也就是政府作为权力机关所具有的行政权力与行政相对人权利的关系。在行政法学界传统的理论中，因为国家拥有至高无上的主权，对外表现为独立自主不容侵犯，对内则表现为对于一切国内事务最高的管领权。因而学者们认为行政机关作为依照宪法和有关组织法设立的代表国家行使职权的国家机关，毋庸置疑的承继了对于国家事务的绝对主导权与支配权。但是随着现代公共行政理论的逐步发展，二者平衡关系的理论基础与现实基础都日驱成熟完善，二者之间的均衡关系也随之逐步确立，行政相对人与行政主体的权利（力）义务（职责）关系变得更加统一，从而促使做出行政行为的行政主体与行政相对人的良性互动，以提升行政机关服务人民的质量，推进建设服务型政府和依法行政。

1 行政相对人权利特征

1.1 行政相对人权利具有法定性

法律关系之中各个主体的权利义务内容均通过法律规定赋予因此具有法定性 ，行政相对人的權利也是如此。我国进入20世纪80年代以后在行政法治方面取得了明显进步，先后出台了“行政六法”，用宪法及其他公法机制强化了公众对行政过程的参与。《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》，这六部行政法律涵盖了行政活动的各方各面，也为各种行政活动中的行政相对人权利提供法律的保障。

1.2 行政相对人权利具有广泛性

首先行政相对人在主体身份上具有广泛性，只要是参与到行政活动之中成为行政主体的相对方，而且因行政结果对其有利害影响的公民、法人、其他组织，不分国籍的可以成为行政相对人从而享有相应的权利。其次，作为行政相对人所拥有的权利的内容是十分广泛的，在行政许可方面、在行政强制、申辩、行政处罚、行政复议等六个，并包括其中各项的提起诉讼的权利、申辩权、陈述权、请求赔偿权等基础性权利。

1.3 行政相对人权利具有公权利属性

公权利是指为了增进公共利益所设立的权利，它来源于以满足个人需要为目的的私权利，同时也能够促使与保障私权利的实现，从而促进社会的文明与进步。 首先，行政相对人权利是以行政法为载体的法律关系，调整的是不平等主体之间的法律关系，以调整国家或者公共利益为主要目标。其次，在行政法律关系之中，国家行政机关与行政相对人互负统一的权利义务，是行政相对人所对应的一方当事人。最后，行政相对人的公权利作为一种私人公权利“不仅是为保护利益主体自身的个人利益而赋予的，而且是为了实现公共利益，或者说主要是为了公共利益”。

2 行政相对人权利在实践中对行政权的制约

2.1 行政相对人行使提起诉讼权与行政复议对行政权的制约

在行政实践当中，与行政诉讼同作为解决行政争议的法律途径的行政复议，是在公民、法人、其他组织在自身的合法权益被行政主体所侵犯之时，依法向行政复议机关提出申请，以对该行政行为的合法性、适当性进行全面审查以做出行政复议决定的法律制度。行政复议相比于行政诉讼来说，所审查的范围更加广泛一些。首先，行政审查不仅可以像行政诉讼一样审查具体的行政行为，而且可以附带审查部分抽象行政行为。其次在行政复议过程中可以审查行政诉讼所不能审查的适当性，而不仅仅局限于合法性。因此当行政相对人行使行政复议权之时，行政机关的行政权将受到更大程度上的制约。

2.2 行政相对人行使要求主管单位撤销错误登记权对行政权的制约

行政相对人所拥有的要求（行政机关）提供管理服务方面的权利还包括：要求行政主体实施一定的满足自己某种利益的权利的受益权; 申请行政机关依法颁发许可证、营业执照或者进行姓名、婚姻、户口的登记的权利等。相对人在行使这类要求行政机关提供服务的权力之时，政府除了权力的行使者更成为了服务的提供者。如果经审查，相对人的要求是有法律依据的，那么行政机关应当采取合法合理的方式注重效率的满足相对人的合法需要。

2.3 行政相对人行使申辩权对行政权的制约

行政相对人申辩权是我国行政法治中一新的权利概念和权利范畴，其对行政相对人介入行政行为、对等双方主体地位、拓展相对人权利体系、强化行政主体义务有着不可低估的作用。因为行政性相对人拥有申辩权可以申明相关事实，并对不符合的情况作 出辩解，这就避免了在行政诉讼的过程中，行政机关利用自身便利与地位仅凭一家之言就使管辖法院作出结论从而损害了相对人的合法权益。

3 行政相对人权利制约行政权在实践中存在的问题及解决方案

3.1 行政相对人权利制约行政权在实践中存在的问题

（1）行政法律对行政相对人的权利赋予存在缺陷

我国当代行政法学界虽然经已订立颁行了六部关于行政活动各方个面的法律，但因为我国当前还没有制定出台一本统一的行政法法典，所以对于行政相对人权利的保护也就比较容易局限在这六个方面以内，这就导致了相对人权利呈现出模块化分离化的现状。另一种情况是行政法律对于行政相对人的权利进行了不适当的限制，如《行政诉讼法中》当原告申请撤诉之时，法院必须先审查相对人的申请再决定是否同意相对人进行撤诉。

（2）行政纠纷非诉解决制度有待完善

我国行政纠纷的解决机制除了具有终极性的行政诉讼之外，还存在着例如行政纠纷调解、行政裁决、行政仲裁以及行政复议等许多条途径，但这些解决行政纠纷的方式也都各自存在着不同的弊端。例如在行政调解的过程之中，虽然秉持的是自愿协商的原则从而达成调解协议，是一个成本较低且方便快捷的纠纷解决方法，但是在许多公共领域之中并没有相对应的调节机制存在。就像在公立的高等学校、和市场经济领域的行业协会之中，很多的行政相关纠纷都寻求无门，找不到可以对应解决其问题的机制。

（3）行政诉讼中对相对人权利的救济不力

从行政法的渊源方面看，作为规范限制行政主体权力的法律，行政主体必然的对行政诉讼法存在着抵触的情绪，而立法者想要获得其支持则必然标榜对行政主体的维护，“维护行政机关依法行使职权”这一原则就是一个体现。其次，行政诉讼法的涉及范围过于狭隘，主要针对的是行政处罚行为，这就导致了受案范围很狭窄，从而对行政相对人权利的救济范围十分片面。最后行政诉讼的上诉率远高于民事诉讼和刑事诉讼，到达了20%以上且只有1%的上诉来源于行政机关，这就说明行政诉讼的一审裁判结果并不能够使绝大部分的相对人得到满意的结果。

3.2 对实践中行政相对人行使权利存在的问题的解决方案

（1）健全行政立法

行政立法不仅仅指我国应当致力于制定一部行政统一法典来统一的无差别的维护行政相对人的权利并制约行政机关所拥有的广泛权力。将已经不再适应当今建设服务型政府和依法行政的法条进行修改甚至废止。补充制定一些现在亟需但却空白的对相对人权利能够起到切实保护的法条。例如，对相对人在行政活动中的结社、集会、游行等由民法一概而论进行保护的部分。

（2）完善行政纠纷非诉解决机制

首先应当对于那些没有对口的调节的非政府公共领域组织，建立起来相应的调解機制使这些领域的相对人切实拥有可以进行行政调解的选择。其次行政机关应当承担起行政仲裁、行政复议的责任，摒弃互相推诿甩手给法院的习气。同时也要树立平等公正的理念，不应偏袒行政机关而应切实保障相对人的合法权利。

（3）完善行政诉讼机制

针对行政相对人在行政诉讼之中行使权利受到限制的问题，首先应当扩大行政诉讼的受案范围，让更多的除了关于行政处罚的行政活动的纠纷也能通过诉讼解决。其次应着力避免行政对于司法的干预，而这本就都可以通过地域进行管辖的划分，很容易出现行政与私法管辖地域重合的情况。更要避免同一地点的政府对发育审理案件施加压力、法院偏袒当地政府的情况。需要建立健全相对人对于司法活动得监督机制，通过公开各类信息与程序、公开审理等方法，达到监督诉讼过程的效果来进行完善。

参考文献：

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（作者单位：西北政法大学）