京津冀协同发展中的横向转移支付问题思考

刘文瑞

摘 要：经过中央财政纵向转移支付的调节，京津冀三地间的财力和发展差距已经逐年缩小，但地区差异仍然明显。横向财政转移支付是在既定的财政体制下，财力在同级地方政府之间的转移，以达到在纵向转移支付的基础上实现地区间财政能力的均等化的目的。目前京津冀区域内横向转移支付体系的构建面临非制度化、各级政府事权不明确、财政数据和计算方法缺失、缺少监督和激励机制等问题。应借鉴国际经验，结合京津冀区域实际情况，针对上述问题对症下药，探索建立京津冀区域内的横向转移支付制度。

关键词：京津冀协同发展 横向转移支付 基本公共服务

一、引言

中共中央政治局2015年审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略。而现实情况是京津冀三地的地缘、历史、政治地位等因素以及现行分税制管理体制导致的地方政府间的竞争使得三地之间，尤其是京津和河北之间的经济、社会发展水平差距很大。这样的差距又造成了三地间财政能力的差距。而财力的差距又进一步导致了京津冀三地之间基础设施、教育、卫生、社会保障等基本公共服务的非均衡供给。城市的基本公共服务供给水平是影响其经济发展的基础性条件，相应地，区域内基本公共服务供给的均等化水平也在一定程度上决定了区域协同发展的水平。而在现行分税制体制之下，地方政府作为相对独立的利益主体展开了激烈的财政竞争，如果不经过中央政府自上而下的调节和地区间的横向调节，人力、物力、财力全面落后的河北与京津的差距会越来越大。京津冀三地之间的财政能力差距体现在两方面，首先是人均财政收入差距悬殊：2017年京津冀三地的人均公共财政收入（地方公共财政预算收入除以当地常住人口）分别为25015.12元、14838.54元、4300.31元，北京和天津的数据分别是河北的5.8倍和3.5倍。其次，经过中央财政自上而下的纵向转移支付后的人均公共财力即人均公共财政支出（地方公共财政预算支出除以当地常住人口）仍存较大差异：2017年京津冀三地的人均公共财政支出分别为31434.96元、21082.47元、8828.7元，北京和天津的数据分别是河北的3.6倍和2.4倍。通过以上数据可以看出，经过纵向转移支付的调节，财力不均的情况已经有好转，但纵向财政转移支付无论在领域范围还是资金额度都有明显局限性，这就需要建立横向财政转移支付制度作为积极的补充。

二、京津冀区域内横向转移支付的现状和问题

横向财政转移支付是指在既定的财政体制下，财力在同级地方政府之间（一般是从富裕地区向匮乏地区）的转移，以达到在纵向转移支付的基础上实现地区间财政能力的均等化进而实现基本公共服务均等化的目的。我国现行的转移支付体系以纵向转移支付为主，具体主要包括一般性转移支付、专项转移支付和税收返还等。虽然我国目前尚未正式建立地区间横向财政转移支付制度，但在我国已运行多年的非公式化、非制度化的地方政府间横向对口支援（例如东部发达地区对口援疆援藏、地震灾后对口支援重建等）以及京津冀区域内三地之间的生态补偿已经具有横向转移支付的雏形。虽然法律并未正式明确这种政府之间的横向支援或补偿的内容、措施和具体金额，但其已在我国运行多年的事实证明了我国建立横向转移支付制度具有可行性，同时也为我国建立正式的横向转移支付制度积累了经验。京津冀区域正式的横向转移支付制度的形成和发展还面临着以下问题：

（一）横向转移支付制度尚未法制化、规范化

当前，我国地方政府之间的横向对口支援一般是采用政府间协商的方式，即通过政府间博弈确定拨付的资金项目和规模，还没有针对横向财政转移支付的法律法规来约束和规范地区间的财政转移支付。京津冀三地分别属于不同的行政区划，各自辖区内财力以及公共需求的差异比较大，若没有成文的法律法规而仅依靠三地自发的、协议性的互惠补偿，很难有效实现财力均衡和协同发展。

（二）中央政府与地方政府之间财权事权不匹配

自分税制改革以来，由于我国法律尚未对各级政府的事权进行合理划分，各级政府也未能明确界定各类公共产品的属性和支出责任，导致各级政府之间事权界定不明晰的现象日益严重。除了本身的支出责任之外，有时中央和地方政府共有事权的主要支出责任和未事先明确划分的支出责任也需要地方政府来承担，此外地方政府可能还要承担因执行中央特定政策而发生的支出。政府间事权界定不明确，直接导致财权划分无合理依据，进而造成转移支付制度设计缺乏科学依据，在这样的前提下作为纵向转移支付体系有效补充的横向转移支付制度的设计和推进必然会受阻。

（三）财政数据和指标计算方法不完善

推进地区间横向财政转移支付有效实施，首要环节是将各地区之间的差异水平和外部效应数据化，进而设计转移支付指标和计算公式，最终确定各地区之间横向转移支付具体金额。这一过程的实现离不开大量精确的财政基础数据和科学的数据处理技术。但目前存在的问题是京津冀三地尤其是河北的财政部门搜集、挖掘数据的能力有限，业务水平高且能熟练操作数据处理分析软件的专业人才也比较紧缺，而且缺乏科学合理的支付额计算方法。因此，数据和计算方面的客观条件目前还达不到实施横向财政转移支付制度的要求。

（四）缺乏有效的监督机制、评估机制和激励机制

京津冀目前的对口支援和生态补偿仅仅是一种地方政府间通过协商来确定的转移支付方式，比较松散且执行上具有不严格性和不规范性。此外，由于目前尚未对京津冀区域内的横向转移支付进行法制化管理，再加上缺乏有效的激励机制，官员晋升和政治考核依然以经济增长为主要指标，京津对河北进行横向转移支付的积极性不高。

三、探索建立京津冀横向转移支付制度的建议

（一）将京津冀区域内支援和补偿的经验作为构建横向转移支付制度的实践借鉴

我国的对口支援政策对促进老少边穷地区经济发展、缩小横向发展差距、重大自然灾害灾后恢复重建等方面起到了积極作用，取得了良好的政治、经济和社会效益。京津冀区域内“谁受益谁付费”的生态补偿也在一定程度上缓解了中央的财政压力，提高了生态资源提供地区的积极性。在探索建立京津冀横向转移支付制度的过程中，应该充分总结已有的经验和教训，扬长避短、不断创新。

（二）对横向转移支付制度的构建进行法制化

应尽快出台针对京津冀区域内横向转移支付的相关法律法规。在横向转移支付法制化方面，可以借鉴德国的成功经验。德国的《基本法》和《财政平衡法》明确划分了各级政府间的事权和财权，详细规定了横向转移支付制度的各方面内容，确定了转移支付金额的指标和计算方法。京津冀地区可借鉴德国这种法制化、规范化的制度体系。首先，以立法的形式明确京津冀三地横向转移支付的支出和收入的额度，在三地的政府预算里进行专项财政预算列支，让京津冀协同发展这个战略目标能得以顺利实施。其次，从法律的高度明确中央政府和京津冀地方政府间以及京津冀三地政府间事权和财权的划分，为横向转移支付制度的设计和构建扫清障碍。

（三）横向转移支付的模式由救济向开发转变

一直以来，京津冀三地政府间尤其是京津对河北的援助或补偿更多的是一种简单的救济模式，这种授之以“鱼”的方式无法充分挖掘京津冀区域内欠发达地区的自然资源优势，也无法彻底改变其技术和人才方面的劣势。所以应逐渐形成开发式的横向转移支付模式。除资金外，还要向区域内不发达地区转移技术、人力、教育培训等资源，充分挖掘不发达地区的自然资源优势，用授之以“渔”的方式使不发达地区形成自我发展的能力，让河北加快脚步，逐渐缩小与京津的发展差距。

（四）采用科学完整的财政数据和计算方法

京津冀区域内地方政府财力和财政需求的确定需要大量数据作为基础，包括人口数量、居民收入水平、消费水平、税收收入、非税收入等方面。这些数据范围广、信息量大，数据的挖掘和处理可以与目前飞速发展的大数据处理技术充分结合起来。将云计算、Mapreduce、hadoop、多线程、可视化、网格等能够从海量、复杂、实时的数据库中挖掘、发现和计算出目标数据的技术应用到对京津冀地方财政数据做统计性搜索、比较、聚类和分类等分析归纳。在设计横向转移支付金额的计算公式时，一方面要借鉴德国使用的“因素法”，即综合考虑人口规模与密度、年龄结构等不易受人为影响的因素来测算支付额。这种计算方法的优点是较为客观，但由于京津冀区域内财力差距悬殊，由此得出的转移支付金额较大，可能会对支出方即京津造成额外的财政压力。所以另一方面，支付额的确定也应结合“协商法”，这种方法能同时顾及到支出方的能力和接受方的需求，可以在实现横向转移支付的科学性的同时保持各方政府的积极性。

（五）建立和完善监督、评估和激励机制

第一，在监督机制方面，应委托审计等相关部门对京津冀区域内的横向转移支付资金进行定期审计，跟踪转移支付资金的流向，定期向社会披露资金使用情况，以确保资金使用的真实性、合法性和有效性。只有这样支出方和接受方才能充分掌握资金的使用效率，进而不断完善京津冀三地间的横向转移支付体系。第二，要建立绩效考评体系。既要考评支出方的转移支付规模和项目质量合格与否，又要考评接受方使用资金的情况，以便规范双方的行为。还应定期对横向转移支付的运行情况进行评估，根据其结果和经济社会发展情况灵活调整京津冀区域横向转移支付额的计算公式及某些参数。第三，应完善激励机制。具体的方法可以是改革官员晋升的考量标准，把横向转移支付的资金规模和绩效考评结果纳入官员考核体系，减弱当前地区间为增长展开的竞争，进而提高京津向河北进行转移支付的积极性。

参考文献

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