简谈城中村改造中政府与村民的博弈

张书源

摘 要：随着经济的飞速发展，我国的城市化进程也是迅速推进，城中村的现象也随之出现，这种现象虽然使部分的农村人变成了城市居民，但在城中村改造过程中也带来了土地产权、强制拆迁、补偿、违法建筑等一系列的问题。城中村已成为困扰我国诚实发展和建设的重要问题，对此问题的研究和立法完善已变的刻不容缓。本文通过我国城中村改造中面临的问题及所遇到的瓶颈以及对政府与村民博弈结果的研究，以期对对现实实践提供借鉴，协调好政府与村民之间关系的解决方案，

关键词：城中村改造；社会保障；拆迁补偿；博弈

近年来，随着社会经济的不断发展，我国城市化进程不断的加快，城中村问题已严重的影响到了国家对城市的布局规划，城中村的问题不仅阻碍了我国城市化的步伐而且还严重的影响了城市的市容，这已成为摆在各级政府面前是待解决的问题，城中村问题既是一种特殊的居住形态，又是一种棘手的社会形态，它的改造必然是一项复杂的多方面利益的协调过程，在城中村改造过程中，政府和村民的博弈以及政府依法改造同现行我国在城中村改造中法律制度的不完善之间的矛盾成为最主要的问题，因此，本文旨在探讨政府与村民之间就各方的利益问题的博弈以期能运用法律及相关的行政措施解决好城中村改造过程中所遇到的各种问题，切实做到城中村改造有法可依，最大化的保证政府和村民之间的合法利益，希望对我国的城中村改造工作提供借鉴。

1 政府与村民博弈的具体体现

1.1城中村改造过程中的资金补助。第一，补偿标准不统一。不同片区存在不同标准。由于区域、时间、项目性质以及拆迁人的不同等原因而产生的补偿标准的不一致，在一定程度上说是正常的，而在实际操作中，补偿标准过于参差不齐，悬殊较大确实普遍的存在，这就造成村民的互相攀比，向政府索取高标准补偿，而政府却又不能满足，容易引发矛盾，补偿协议迟迟得不到完美的解决。第二，补偿标准不全面。在城中村改造过程中，所涉及到的各项补偿项目繁多，既有厂房、住宅、非住宅等不动产，也机器设备、家具等动产，还有林木、花卉等等，补偿标准不可能面面俱到与村民所要各项本应该给以的具体补偿标准不同一。而一旦没有标准，在政府与村民之间就补偿问题只能双方讨价还价，要么政府咬牙以高标准满足村民的要求，要么政府以耗时间、延长工期为代价就低补偿村民，打持久战；

1.2就业与安置。城中村改造完成后，集体所有的土地就会变为国家所有，村民就会成为居民。除此之外，被改造的农民的就业、生活方式、心理等方面也会发生变化。由于被改造的居民很多是城市中无工作的人员，而且大部分农民是出租自己的房屋，并以房租成为其主要的生活来源。所以，就业与安置问题又成为政府与村民之间博弈的重点，对于政府而言，提供就业与安置是他们的义务，而此种义务履行起来却是困难重重，因为每一个村民的择业与安置标准不一样，就导致了政府提供的工作和安置不能符合村民们的心理预期要求，不能符合自己标准，所以，就业与安置是政府与村民博弈的焦点之一；

1.3社会保障问题。城中村的居民的基本愿望是“生有所靠、病有所依、老有所养”，城中村改造中，村民也希望向城市居民一样可以享受基本养老保险、实施最低生活生活保障制度、基本医疗保障制度。这是村民们最基本的生活要求，实也应该履行该义务，可现实与义务总是不同步，不对等。由于政府方方面面的合法与不合法的原因，对解决村民们的社会保障问题总是效率低下，不能及时的准确的完成好社会保障工作，不能解决好村民们的后顾之忧，因而，社会保障问题在政府与村民之间就凸显了出来，此又为政府与村民博弈的焦点之一。

2 现行制度下政府与村民博弈的结果

2.1强制拆迁。第一，几乎所有的强拆，都是因为补偿标准“谈不拢”。多年来，有关部门煞费苦心，制定了很多、很细致的补偿标准。还有各种资质标准的评估机构和各种头衔的权威专家进行房屋价格评估。所有这些努力和制度，还是与被拆迁人的需求标准差距较大。村民指责对方，补偿标准太低，太不合理；拆迁方抱怨对方漫天要价，蛮不讲理。这个问题，似乎进入了公说公有理、婆说婆有理的恶性循环。在这个拉锯战中，显然政府有着绝对的优势，这也是即便村名不同意补偿标准政府却也能强制拆迁的原因；第二，据《城市房屋拆迁管理条例》第17条规定，“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，”。第15条又规定，“拆迁补偿安置协议订立以后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”由此可见，村名不管是从补偿价格上还是从法律层面上都是不能和村民平等谈判的；

2.2村民以身抗拒拆遷。在我国的城中村改造过程中，频繁的发生村民拿生命来抗拒暴力强拆的例子，比如在河南省岸冷水坑两村民暴力抗拒强制拆迁，两人都是河南岸冷水坑某村村民，在冷水坑开有一间五金工厂，因为城市建设的需要，市政府规划局决定对其工厂进行拆迁。因对拆迁补偿款数额不满意，两人拒绝搬迁工厂。规划局即申请法院强制停止对五金厂的水、电供应。法院执行局及水、电部门工作人员一起到两被告的五金厂送达停水、停电及限期搬迁的通告时，其中一人手持柴刀阻止，随后刘某也对法院的工作人员进行围困、阻拦，造成法院4名工作人员轻微伤。以身抗拆，如今已经成为程度很高的社会用词。在拆迁中，不顾老百姓死活，不讲法制情理，不考虑党和政府形象，或者仅仅为了官员的利益，而对普通民众痛下杀手，给群众利益带来了巨大损失，各地发生的自焚案、暴力对抗案、群体上访事件等等，就是证明。

3 政府与村民博弈结果对村民不利的原因

3.1政府与村民的利益协调的不一致。在城中村改造中，政府和村民都各自有着不同的利益诉求，两者之间往往都站在各自的角度上，对城中村改造的利益分配问题提出不同的要求，希望获得更多的显性或者隐形收益，在某些方面造成了利益的冲突，城市政府在城中村改造时希望能够支付尽可能少的拆迁、安置费，腾出尽可能多的可出让土地，而大部分村民既期望能都真正的融入城市，既害怕丧失既得的房租利益，希望能够在城中村改造中获得尽可能多的拆迁补偿，安置费等方面的利益，并最小程度地影响经济收入来源，总体而言，在城中村改造过程中，政府与村民都是站在自己角度上追求利益的最大化，双方对各自利益的所得都不满足，进而产生纠纷产生矛盾，阻碍了城中村改造的顺利进行；

3.2政府职能的异化。在公共利益拆迁法律关系中，政府作为公共利益的代表， 应当履行依照法定程序公开征收征用土地、及时发布征收征用信息、公布拆迁公告、严格审查拆迁主体资格、制定各项评估规则、监管拆迁补偿安置资金的落实情况、跟踪监督管理拆迁项目、加强对拆迁工作人员的教育、依法制裁各种违法行为。这表明政府在城市房屋拆迁中的职责更多的倾向于监督和管理，而不是直接进入市场来参与或干涉城市房屋拆迁活动。其职能的异化只要表现在：第一，审核不严，违法发放拆迁许可证。政府发放拆迁许可证必须按照法律规定，遵循法定程序。但是，一些地方政府或因为疏忽大意或因为一味追求经济效益或其他原因而违反了程序法和实体法的要求，出现了违法发放拆迁许可证的情况。法律规定，政府在发放拆迁许可证前必须制定城市详细规划、近期建设规划和控制性详细计划，并对拆迁房屋单位资质进行审核。然而，一些地方政府却打着实施城市总体规划需要的招牌，未经法定审查和审批程序就组织实施了拆迁计划；更有甚者，在还未收回拆迁户的土地使用权的情况下，有关部门就擅自将房屋的土地使用权转让给了其他单位或个人。第二，裁决不公，过于偏袒拆迁人。2001年国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。”，“当事人对裁决不服的，可以自裁决送达之日起3个月内向人民法院起诉。”按照这一规定，行政裁决成为司法程序的前置途径，当事人无法绕开。在解决拆迁纠纷方面，行政权过于强大，司法权不能更好地发挥作用。在这一情形下，政府与拆迁人往往存在这利益上的一致性，故政府易于偏袒拆迁人；第三，权力配置不合理，行政强拆损害被拆迁人合法权益。2001年《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定，“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”由此可见，我国强制拆迁有两种：一种是行政机关的强制执行，另一种是房屋拆迁管理部门及当事人申请人民法院的强制执行。不可否认，相对于人民法院依申请的强制执行而言，行政强制执行权的行使更有利于提高行政效率，降低成本，加快城市建设步伐。但是，由于哪些行政部门享有行政强拆权法律没有明确规定，加上有些政府及其工作人员法制观念的淡薄，在自利性和功利性的驱使下，往往会滥用强制执行权，由此产生了许多问题，比如强拆程序倒置甚至在没有齐全的拆迁手续下就拆迁，执行手段野蛮暴力等等，大量的社会纠纷由此引发，公民的合法权益遭受着极大威胁，严重影响社会的稳定和谐。

3.3土地产权不明晰是村民合法权益遭侵害的重要原因。依据我国《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地属于集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织管理、经营。”因此，集体土地所有权有三种类型：村农民集体、村内两个以上集体经济组织的农民集体和乡（镇）农民集体。农民对其所在的集体的集体土地只享有成员权，农村集体成员只计算户口在该集体权属界线范围内的成员。因死亡、嫁出、外出工作等原因而丧失成员身份，而得不到相应的补偿。因此，农村集体土地所有制并不具备所有权特征。这种产权主体不明确、产权行使受限制的土地产权制度使农村土地产权缺乏缺乏排他性的权利，在社会经济活动中得不到足够的尊重，容易因行政干预而影响土地的使用；当发生土地被征用等侵害时，难以平等地依法争取相应的补偿。

城中村的改造，是我国城市化发展的客观要求，也是我国建设小康社会的必经阶段，所以，推进我国城中村的改造，必须符合法律、法规的规定，必须以习近平新时期中国特色社会助理理论为指导，必须维护村民的根本利益，切实解决好城中村改造过程中出现的各种问题，维护社会和谐稳定。

参考文献

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