乡村振兴中农民主体地位的规划保障机制研究

2019-09-10张美亮崔慧芬张琪瑞

小城镇建设 2019年4期

张美亮崔慧芬张琪瑞

摘要：法定化与有效性一直是乡村规划管理的两难困境，乡村振兴战略实施与村庄规划落地要求，为乡村规划创新提供了全新的认知视角和行为导向。农民主体对农房市场价值变现、公共服务设施配置、农地经营权流转等诉求，既是集体组织成员分化和市场机制有效发育的集中体现，也是城乡融合发展和农业农村现代化的规划特征，浙江省台州市仙居县乡村规划改革实践表明：实现规划从约束农民向服务乡村的态度转化、从农村建设向乡村振兴的目标转化、从建设管理向多元治理的实施转化，能保障乡村振兴的农民主体地位。

关键词：乡村振兴；乡村规划；管理机制；保障机制；农民主体；仙居县

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.04.010 中图分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483（2019）04-0067-05 文献标识码：A

Planning Guarantee Mechanism Study of the Farmer Subject in Rural Revitalization： A Case of Rural Planning Innovation of Xianju County

ZHANG Meiliang， CUI Huifen， ZHANG Qirui

[Abstract] The statutory and effectiveness of planning have been the dilemma of rural planning management. The implementation of rural revitalization strategy and planning requirements provide a new cognitive perspective and behavioral orientation for rural planning innovation. The appeals from the main body of farmers to the realization of the farmhouse market value， the allocation of public facilities， and the transfer of farmland management rights are not only a concentrated manifestation of the differentiation of collective organizations and the effective development of market mechanisms， but also an planning characteristic of urban-rural integration development and agricultural and rural modernization. The practice of rural planning reform in Xianju County indicates that the attitude shifts from restricting farmers to serving the countryside， the objective transformation from rural construction to rural revitalization， and the implementation transformation from construction control to multigovernance could effectively protect the farmers’ dominant role in rural revitalization.

[Keywords] rural revitalization； rural planning； management mechanism； guarantee mechanism； farmer subject； Xianju County

引言

鄉村振兴的首要任务是保障农民及其自治组织的主体性[1]。乡村振兴中农民的主体性，主要表现为农民在乡村经济、社会、政治、文化等方面都有主导权、参与权、表达权、受益权和消费权[2]，但长期以来，受土地用途管制和城市规划思维双重约束，各地城乡建设实际上都是以政府为主体的[3]，农民的主体意识和行为能力发育不足[4]，规划的法定化与有效性时有冲突，需要深入研究符合乡村发展多元需求的规划方法[5]，保障乡村振兴的农民主体地位。为推进规划落地实施，各地按照《住房和城乡建设部关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》（建村〔2015〕187号）要求，积极开展乡村规划管理体制机制改革，仙居县“一份说明、二份计划、三张清单、四张图纸”编审模式，不仅得到山区干部群众普遍认可，也成为浙江省“最多跑一次”改革的规划样本。研究仙居案例发现，乡村规划主动应对农民主体对农房市场价值变现、农村公共服务优化和农地经营权流转三大现实诉求，全面推进从约束农民向服务乡村的态度转化、从农村建设向乡村振兴的目标转化、从建设管制向多元治理的实施转化，能够有效破解乡村规划法定化与有效性的两难困境。

1 乡村振兴背景下的规划要求

1.1 乡村振兴规划是系统规划

乡村振兴规划具有高位性、全面性、有效性和有限性四个特征。首先，乡村振兴规划是高位决策，是国家层面以城带乡、城乡统筹、城乡一体化，转向城乡融合、“二元归一”社会治理的目标迭代和路径升级。其次，乡村振兴规划是全面决策，是指导各地区各部门公共政策制定与空间规划实施的基本纲领。第三，乡村振兴规划是有效决策，是基于“三农问题”形成、固化与消解的系统特征，突破乡村发展既有限制条件的制度创新。第四，乡村振兴规划是有限决策，是在耕地红线和生态底线等空间管治格局刚性约束下，有条件地激发农民主体的自主性、能动性和创造性，实现市场机制对资源配置的决定性作用。

1.2 乡村振兴规划以农民为主体

农民是乡村地区土地使用与空间营造的行为主体。长期以来维护粮食生产安全的土地管治模式，规定了农业现代化的可选路径；保障城市用地供给的乡村规划思维，约束着乡村城市化的变迁边界；追求规模经济效益的迁村并点行为，忽视了农民个体间的诉求差异；依靠政府公共财政投入的乡村建设活动，制约了农民主体性的有效发挥。引导乡村振兴的规划决策实际上是政府主导、农民主体、社会参与的集体合意，农民主体对农房市场价值变现、公共服务设施配置、农地经营权流转等诉求既是集体组织成员分化和市场发育的集中体现，也是城乡融合发展和农业农村现代化的重要特征，这就要求从乡村“实际是”什么样的视角，创新乡村规划的形式和内容，保障农民主体地位。

1.3 农民主体的规划诉求表达特点

乡村规划层面的农民主体诉求是一种组织化的集体合意。首先，村民委员会的主体地位由《宪法》授权、受《村民委员会组织法》《城乡规划法》等法律保护，地方性法规与行政规章提供技术支持。其次，实施家庭联产承包责任制的广大乡村地区，小农户仍是农业生产经营的主要组织单元，农民个体、小农家庭及农民合作社具有多种、而且可能是彼此冲突的利益诉求[6]，自治组织的集体决策可能引发部分农民有所得、部分农民有所失，或有些个体多得、有些个体少得等组织内冲突。最后，集体组织本身没有独立的选择意识和行为能力，集体主体的自主性、能动性和创造性发挥，在很大程度上取决于特定个体的先导作用，如基层党支部、村民委员会、经济合作社等集体主体的负责人，或乡贤、能人等个体精英[7]。

2 既有乡村规划的农民主体缺失问题

2.1集体所有产权基础与农民主体

乡村规划是集体所有制约束下土地使用权平均、成员资格有效期内资源收益权共享的预先分配方案。集体所有制是以公平体现正义的产权安排制度，组织内每一位成员都享有经济权和政治权，个体资格是集体存在的基本前提，平均分配是集体演化的核心机制，集体合意的维护基于组织内成员生产生活条件的一致性，但随着时间推移和社会发展，成员分化引发的供需变化必然出现，如家庭成员增减带来的居住空间需要，个体经济能力增长引发的资源重组需要，尤其是农村劳动力供给流失与外出农民回乡创业需求交错，对乡村地区既有的资源分配形态产生重大冲击。乡村规划既要尊重旧的利益格局，也要顺应新的市场变化，妥善处理农民主体与农房市场价值变现、公共服务设施配置、农地经营权流转的逻辑关系。

2.2农房市场价值变现与农民主体

以往编制乡村规划主要是为了申请新增建设用地。宅基地是农民基于集体成员资格获得的建设用地[8]，由于无偿获得和终生占有宅基地是一种资格权利，组织内成员因继承产生的一户多宅虽不受法律保护，但也不容易由集体主动消除，因为村干部出面收回宅基地的行为，个体损失明显，集体收益轻微，不但收回宅基地可能得罪有投票权的村民，重新分配也是难题。村庄规划不仅不能解决老村内农房闲置、破败，甚至空心村蔓延问题，还得以大龄青年分户建房、农民集中居住等理由新增建设用地，这可以解释农村地区虽然常住人口不断减少，但宅基地面积不减反增的普遍现实。保障乡村振兴的农民主体地位，乡村规划既要满足农房建設管理的规范化要求，也要对接宅基地多元化使用和农民资产价值变现的市场需求。

2.3公共服务设施配置与农民主体

编制乡村规划还需要对接政府支农资金落地，落实村庄整治项目。依法编制和批准的村庄规划通常都有针对公共服务设施配置的原则性要求或标准化内容，但在农民需求与规划供给之间存在着流动与固定、人性化与标准化、产品性与物质性、市场性与行政性等方面的重大冲突[9]，农村公共服务水平不仅始终落后于城市（镇），而且难以满足农民的现实性需要。国家提出到2020 年实现城乡基本公共服务均等化，但多数农村集体收入有限，也没有自主建设公共服务设施的积极性，通常只能依靠政府和各个部门的支农资金，但财政资源配置是以专项转移支付为主，而且项目资金使用需要经过一系列工程设计、公开招标和预算审计等程序，农民几乎没有公共服务设施配建的决策话语权，而且很难直接参与工程建设活动，这可以解释农村地区各类公共服务设施利用率不高，常常沦为相关部门政绩工程、面子工程的普遍现实。导向乡村振兴的村庄规划需要对接公共服务设施配置的薄弱环节，虽应遵守标准化和前瞻性要求，更要考虑农民的真实需求和后期的运营维护。

2.4农地经营权流转与农民主体

编制乡村规划虽然有产业规划的相关内容，但难以反映农村产业发展的真实路径。党的十九大明确保持土地承包关系稳定并长久不变，强化了农民对土地使用长远收益的关注，也有利于农地经营权流转和农业规模化经营，但以往的实际运作却产生了诸多问题，如有些地方基层政府引进大型农业企业或新型农林品种，规划大面积单品种农业园区，忽视小农户经营的客观现实和规模化经营的边际效益[10]，对于沿海经济较发达地区，许多村干部本身就是企业主，常常联合外来工商资本，主导本村和邻近村庄的土地流转，另外流转合同时效长、操作程序不规范、费用标准不透明、保障机制不完善等问题也比较普遍[11]。适应农用地“三权分置”的改革趋势和农业农村现代化诉求，村庄规划的作用在于统筹土地整理和农业生产条件建设，有条件地引导社会资本下乡，支持小农户深入参与现代农业体系。

3 保障农民主体地位的乡村规划实践

3.1乡村规划管理机制改革的仙居样本

仙居县乡村规划改革的初始目标只是化解村庄规划法定化与有效性的局部冲突，但其结果却契合了国家乡村振兴的战略导向。仙居地处浙南山区，生态环境良好、工业基础薄弱、城镇化水平较低，2015年之前曾是浙江省28个经济欠发达县之一；村庄数量多、规模小、分布散，农村户籍人口占比66.2%，“以农林为业、聚沟谷而居”形成919个自然村，其中300人以下的小村占到55.4%；既有县域村庄体系规划囿于自上而下的迁村并点思维约束，存在农民真实需求表达不充分、政府有限资金投向指导不清晰、社会投资主体参与路径不通畅等问题，规划许可审批时常面临农民合理诉求与村庄规划冲突的现实难题。

规划改革基于山区乡村格局基本稳定的地方实际和发展需求，提出按照特色村、一般村和小村落三种类型编制村庄规划，其中美丽宜居示范村、精品村、历史文化名村、传统村落、特色旅游景观村等特色村，是规划扶持和建设监管的重点对象，根据国家和省级部门相关政策要求增加规划内容；一般村在《浙江省村庄规划编制导则》的基础上，按照简化、管用、抓住主要问题的原则适当调整，规划成果包括一份说明、两份计划、三张清单和四张图纸；300人以下村庄提供一张规划平面布置图和建筑方案，其中100人以下村庄主要关注地质灾害影响，可以现状居民点用地范围线控制，而对于人口很少的自然村，可以只用文字规定农房建设管理要求。

3.2 从约束农民向服务乡村的态度转化

规划师不理解农业生产方式、农村社会结构和农民生活场景是以往村庄规划失效的重要原因。受村庄数量多、交通距离远、编制经费少等客观条件限制，乡村规划设计的市场发育比较缓慢，规划师基于城市发展理论研究、专业教育经历和规划实践经验，以行业专家的身姿和帮助农民的心态，承接乡村地区的规划编制任务，多数情况下只是完成了划分地块、填充色彩、排列建筑、套用户型等标准化流程，少数规划师还会将设计对象当作个人“乡愁情怀乌托邦”的创作场所[12]，很难反映农民的真实意愿，规划落地缺少可操作性基础。乡村振兴就是要科学把握乡村差异性、动态性特征，优化区域村镇格局，破解乡村地域系统问题，促进城乡融合发展，这就要求规划师转换态度，首先要做到了解农村，理解农民。

仙居县对承担乡村规划编制任务的设计单位和规划师提出明确要求，如规划调查研究要深入实际，采取实地踏勘、入户调查、召开座谈会等形式，多方听取村民对继承什么、保护什么、发展什么的意见和建议，全面收集历史文化、自然资源、传统故事等基础资料，准确了解村庄实际情况和村民需求，征求大部分户主意见。另外适应乡村振兴的农民主体要求，建立基础信息采集、规划经验交流和干部群众教育等长效机制，由中国美术学院提供技术支持的仙居乡村振兴学院，基地就设在白塔镇高迁村，既是“一懂两爱”农村工作队伍的培训基地，也是规划专业师生了解农业、认识农村、理解农民、提升教学水平的实习基地。

3.3 从农村建设向乡村振兴的目标转化

乡村振兴战略是社会主义新农村建设的升级版，乡村规划的目标要锚定全面实现农业农村现代化。指导新农村建设的村庄规划，着眼点在于“村容整洁”，图文表达的重点是农房布局和环境整治，规划明确了农房新建地块和旧村改造导则，各级建设主管部门提供了体现地方民居风格的户型式样图供农民选择，有效地改变了农村脏乱差等“落后”面貌，但受建设用地限制，也出现了“军营式”“排排屋”等风貌雷同现象。规划绘制乡村振兴蓝图，就要立足城乡发展不平衡、农业农村发展不充分的社会主要矛盾基本面，在社会主义新农村物质环境建设的基础上，深入研究乡村规划的可持续目标和系统性内容，因地制因编制乡村产业发展规划，发挥农村现代化和农业现代化“1+1>2”的整体效果[13]。

鉴于乡村规划的主要目标不再局限于农民建房管理，而是引导乡村地区整体发展和特色产业复兴，仙居县在规划分类编制的基础上，针对现有各类特色村和未来规划保留的一般村，分别编制两份计划文件，其中建设计划围绕乡村建设规划许可的规范化管理目标，显化农民主体的合法利益和合理诉求内容，主要针對近期村民建房需求和公共环境改善项目，提出建筑、环境、基础设施的整治措施和要求，预期比较明确，规划刚性较强；而发展计划围绕产业兴旺、生活富裕等乡村振兴总目标，按照城乡一体的公共利益和公共安全要求，依托乡村与城市相比较的优势资源、生态环境和景观条件，对接县市域层面的城乡空间布局规划和区域产业发展规划，统筹优势产业布局，引导农地流转集中经营，促进小农户深入参与到现代农业建设，因为需要协调相邻村庄或更大范围乡村地区一致行动，所以更注重规划的弹性。

3.4 从建设管控向多元治理的实施转化

乡村规划的编制逻辑和实施模式都要适应乡村地区从政府管控向多元共治的社会治理模式转化。以往村庄规划编制虽然强调乡村山水环境、村落格局、街巷肌理、建筑群落、公共空间的保护与更新，但通常只存于规划文字表述或纸面效果表达，主要是因为受集体产权约束，公共配套和公共环境受益主体众多，具体责任主体不明，村集体虽然是法定的规划实施主体，但由于缺少必要的资金保障，常常力不从心。推动和参与乡村振兴的主体众多，包括党和国家领导、政府部门、行业专家、企业家、村干部和村民，规划编制要尊重农民主体地位，规划实施更要特别强调以农民为核心，即以农民的客观需求为出发点，以满足农民的现实意愿为衡量标准[14]，各种专业工作者应当是村民的协作者，提供的是陪伴式服务[15]。

面向农业农村现代化的乡村振兴是国家意志与农民愿望的有效叠加，通过规划界定多元主体的行为边界。仙居县围绕乡村建设管控向多元主体治理的实施转变，明确了乡村规划公共环境建设和公共服务设施配置的三张清单，其中公共配套建设清单包括村委会、老年活动中心、文化大礼堂、幼儿园、公厕、垃圾箱、配电箱消防设施、自来水、污水处理池等物质环境建设项目等，由公共财政投资建设并维护；特色风貌保护清单涉及古树、水渠、池塘、井、驿道、石子路、文物古迹、宗祠建筑、传统居民、传统技艺等；绿化清单主要包括村落公园、入口景观、沟渠水塘周边和道路两侧等重要节点绿化，以及闲置用地绿化、庭院景观改造等，根据产权特征明确费用支出比例，具体建设维护内容纳入村规民约。

4 结语

自乡、村规划纳入法定规划体系以来，乡村规划的理念内涵、编制体系、技术方法、实施评价等研究持续深化，但法定化与有效性难以兼顾依然是乡村规划管理的现实难题。研究发现：（1）传统乡村规划基于行政管治的需要，从农村“应该是”什么样的视角，规定了农村建设的管控要求，农民在规划实施中通常处于被动服从的弱势地位；（2）保障农民主体地位的乡村规划，必须摆脱乡村规划“应该是”的城市思维约束，在农村土地集体所有和基层农民依法自治的制度框架下，从乡村建设“实际要怎样”的城乡融合视角，建构反映农民主体诉求的规划合意结构；（3）虽然乡村振兴的主体是农民，但政府引导与市场参与将发挥更积极的作用，尤其是宅基地面积固定与确权登记流转、乡村产业多元化发展与农民非农化就业趋势下的乡村特色保护与风貌延续保障机制，尚需深入的拆迁改造公共政策研究支持。

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