关于行政事业单位全面推进预算绩效管理的思考

叶恩蓓

摘要：近年来，在学习和借鉴国际经验基础上，各级政府、各行业预算绩效管理工作得到推进，经过十余年的探索和实践取得了一定的进展和成效，但整体上仍处于起步阶段，与现代财政制度建立的总体要求还有差距。本文阐述了行政事业单位推进预算绩效管理的现实意义，结合目前预算绩效管理的实际情况，分析了现阶段存在的主要问题，并在思考的基础上提出具体完善预算绩效管理的对策建议。

关键词：行政事业单位：预算管理：绩效管理

一、行政事业单位推进预算绩效管理的现实意义

新修订的《预算法》中，首次以法律形式明确各级预算单位应遵循“讲求绩效”的原则，为由传统预算管理转向绩效预算管理转变奠定了的法律基础。十九大报告中提出“全面实施绩效管理”的重要论述，为建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度指明了方向。2018年，中央印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对全面实施预算绩效管理进行统筹谋划和统一顶层设计。

（一）有助于提高国家治理能力与水平

全面实施预算绩效管理是党中央、国务院的一项重要部署，随着我国财力不断提高，支出结构和事项不断优化，财政预算资金的重点逐步由保障各项业务工作经费需求，向追求提高财政资金绩效转变。实施预算绩效管理，将有助于进一步优化财政资源配置，加快现代财政制度的建立，建设新时代的服务型、责任型、效能型政府，推进国家治理体系，提升治理能力现代化水平。

（二）有助于提高财政资金使用效率和效益

全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，着重强调预算单位支出的责任和效率，追求最优资金投入，获得更多更好公共服务，有助于进一步优化公共资源配置，节约公共支出成本，提高财政资源配置效率和使用效益，提升预算管理水平和政策实施效果。

（三）有助于增强人民群众获得感与幸福感

全面实施预算绩效管理，有助于深入贯彻以人民为中心的发展理念，更好地将财政资金使用在刀刃上，强化财政资金取之于民、用之于民，主动接受人民群众的监督和评价，增强政府部门公信力，提高执行力，提升人民群众的获得感和幸福感。

二、行政事业单位预算绩效管理的现状及存在问题

（一）预算绩效管理的理念落后

受传统观念影响，预算资金管理理念相对落后，过分注重在争取财政资金支持，对财政资金绩效管理的认识不足，一定程度上存在着“重资金投入，轻绩效管理”等思想，较少考虑项目成本和效益，全过程、全覆盖预算绩效管理机制尚未建立。在具体项目上，一些地方大量项目资金未形成实际支出，仍闲置沉淀在市县财政部门账上，资金使用效率低，存在损失浪费。

（二）预算绩效管理的各重点环节执行不深人

一是预算编制环节，事前绩效评估未进行充分论证，部分项目存在“拍脑袋决策”的现象。编制项目预算时，绩效目标申报过于粗放，预期指标值过高，科学性、合理性有待提高。二是预算执行绩效监控环节，依托层层数据上报审核，对项目现场实际情况掌握不深入，缺乏有效监控手段。三是项目实施完成后绩效评价环节，存在形式大于实质现象，绩效自评质量不高，总结经验式谈成效多，存在问题少谈或避而不谈，自评与外部评价结果存在较大差距。四是结果应用环节，缺乏刚性约束，不少项目是一评了之，随后束之高阁，激励约束机制未能健全，绩效评价结果与預算资金的安排尚未有机结合。

（三）预算绩效管理体制机制尚不健全

一是财政法制建设和顶层制度设计滞后，预算绩效管理改革向纵深推进的进度受到影响。制度体系仍不健全，预算绩效管理的支撑保障作用不强。二是“看重分配、轻视管理，看重支出、轻视绩效”的思想还一定程度存在，全过程预算绩效管理的体制机制尚未建立。三是绩效管理内部运行机构不够顺畅，大部分认为预算绩效管理单纯是财务部门和人员的工作，资金、绩效、业务部门各管一段，呈现“九龙治水”状况，未能形成预算绩效管理一体化。

（四）预算绩效管理的质量不高

一是预算绩效管理是一项十分庞杂的系统工程，涉及领域广、工作量大、技术性强，由于缺乏复合型人才，项目管理人员往往是重点抓工程建设进度，忽略实工过程中绩效管理。二是预算绩效管理的基础工作比较薄弱，指标体系、信息手段、人员队伍、专业绩效评价机构等相对滞后。三是缺乏必要的智力和技术支撑。第三方机构业务情况不够熟悉，整体工作把握能力不强，且参与工作人员不够稳定，也不利于整体工作连续性。

三、全面推进实施预算绩效管理的措施

（一）树立“花钱必问效，无效必问责”的管理理念

1.加强组织协调，切实转变思想观念。要树立“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理理念，正确处理“要钱”和“花钱”的关系，全面实施绩效管理，坚持绩效优先原则，并贯穿资金分配、使用、监督等管理环节，从传统争取资金计划分配转变为大财政大预算管理，从传统过程环节管理转变为全过程预算绩效管理，确保每一笔资金花得安全，用得高效。

2.落实预算绩效管理主体责任。要以预算资金流向为主线，明确绩效管理的实施主体，具体到资金使用单位，建立上下沟通联动，层层抓落实的工作机制，预算绩效管理工作一把手负总责，明确分管领导，落实经办人员。

3.打造预算管理与绩效管理一体化。要通过预算管理和绩效管理两个闭环融合，在预算管理中嵌入“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的绩效管理理念，从而实现预算管理和绩效管理的一体化。抓好绩效管理源头，逐步建立绩效目标指标库，强化绩效目标申报管理，提高绩效评价效率和质量，建立资金使用效果挂钩的激励约束机制。

（二）加强绩效管理的全过程控制

1.事前绩效评估，绩效目标设置环节。要结合项目审批等前期进展情况，适时组织开展绩效事前评估，评估结果作为申请预算资金的必备要件。要科学合理地申报编制绩效目标，加强审核把关，对目标不够明确、指标不够完整、标准不够合理的项目少安排或不安排资金。

2.事中预算执行绩效监控环节。在项目实施、预算执行过程中，要通过采取项目跟踪、数据核查和实地调研等方式，利用信息技术手段，对绩效目标的实现程度、预算执行进行“双监控”，当发现绩效目标有偏离时，要分析原因，采取有针对性的措施予以纠正。

3.事后绩效评价环节。要实事求是地开展绩效自评工作.如实反映绩效目标实现情况，对绩效目标未达到或者目标制订明显不合理的，要做出说明，提出改进措施。通过绩效评价发现存在问题和薄弱环节，进一步分析原因，提出完善预算资金政策的意见建议。

4.绩效评价结果运用环节。要建立绩效评价结果与各地预算资金的安排挂钩机制，坚持绩效优先，奖优罚劣，对绩效评价结果好的项目要优先保障资金，对绩效评价结果低或差的，少安排资金。要加大绩效评价结果信息公开力度通过社会监督的力量，形成倒逼机制，更加重视资金提高资金使用效益。

（三）建立健全预算绩效管理体系

1.分部门、分行业预算绩效管理体系。要加快研究建立财政部门与行业部门的预算绩效管理体系，完善有关制度，使预算绩效管理覆盖所有预算部门和单位、所有财政性资金使用终端，努力实现预算绩效管理工作制度化。

2.上下联动预算绩效管理体系。要构建上下协调、层层抓好落实的工作责任，明确省市县项目绩效管理和建设实施的主体责任，按程序抓好落实，切实提高资金的使用效益。

3.畅通内部沟通体系。要完善内部工作沟通协调机制。结合部门自身业务和内部职责分工，进一步完善内部制度，明确牵头部门和业务部门职责，细化绩效管理各重点环节的内部分工，逐步打造“规范、明晰、有序、高效”的工作机制。

（四）强化预算绩效管理的基础支撑

1.加强信息化建设。充分利用信息化手段，嵌入绩效评价指标，收集整理绩效信息点、数据，统一管理平台并明确各项信息点具体所需提供佐证材料，在日常管理工作中直接提取获得，以提高工作效率和评价质量。

2.培育发展预算绩效管理队伍。要建立业绩优良、业务过硬评价机构库，加强业务指导和监督，设定质量控制评价标准，严格把关和考核，对评价机构的评价工作实行再评价，建立退出机制，不断提高专业水平和职业素养。

3.营造预算绩效管理的良好宣传氛围。要使预算绩效管理的理念更加深入人心，从“要我绩效”向“我要绩效”转变。加强对各单位的财务、业务部门人员培训，使其充分学习领会全面实施预算绩效管理的重要意义，以及如何具体抓好落实。

参考文献：

[1]王雪松.行政事业单位全面實施预算绩效管理的难点与对策[J].管理论坛.2019（6）：270-272.

[2]倪静文.关于加强行政事业单位预算绩效管理的思考[J].管理创新，2019（3）：46-47.