生态文明建设背景下旅游度假区规划管控研究

2019-09-10史衍智丁芝郑玉银杨宏阁

小城镇建设 2019年8期

史衍智丁芝郑玉银杨宏阁

摘要：自党的十八大提出生态文明建设的战略决策以来，十九大继续提出“山水林田湖草是一个生命共同体”的论断。随着自然资源部的成立和空间规划职能的调整，特别是近期明确提出“建立和实施全域、全类型国土空间用途管制制度”，对于旅游度假区这一特殊的“开发主导型重要生态区域”的空间管控与利用将提出新的要求。针对旅游度假区的法规缺失、规划管控脱节等问题，为提高旅游度假区管控效能实施抢救性的管控，本文以山东省曲阜市尼山镇尼山文化旅游度假区为例，从底线管控、风貌把控、理性发展、抢救管理四个方面提出规划管控策略，创新性提出“三区四线”的全覆盖空间管制、“负面清单”式的底线思维发展模式，尝试探索生态文明建设背景下的旅游度假区的规划管控研究。

关键词：生态文明建设；旅游度假区；底线管控；负面清单；尼山文化旅游度假区

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.08.008 中图分类号：TU984

文章编号：1009-1483（2019）08-0052-07 文献标识码：A

A Study on the Management and Control of Tourist Resorts Planning Under the Background of Ecological Civilization Construction： Taking Nishan Culture and Tourism Resort as an Example

SHI Yanzhi， DING Zhi， ZHENG Yuyin， YANG Hongge

[Abstract] Since the strategic decision of ecological civilization construction was put forward in the 18th National Congress of the Communist Party of China， the 19th National Congress has continued to put forward the argument that "Mountains， water， forests， fields， lakes and grass are a community of life". With the establishment of the Ministry of Natural Resources and adjustment of the functions of space planning， especially the recent explicit proposal that "to establish and implement a system of controlling the use of the whole territory and all types of land"， new requirements are to be requested for control and utilization of tourism resorts， for they are a kind of special "important ecological areas of development oriented". In view of the lack of regulations on tourist resorts and the disconnection of planning and control， in order to improve the management and control effectiveness of tourist resorts， and to implement rescue management and control， taking Nishan Culture and Tourism Resort as an example， this paper puts forward planning and control strategies from four aspects： the bottom line control， style and features control， rational development and rescue management， and creatively puts forward a "Three Areas and Four Lines" whole coverage of space control strategy， and a development model of "negative list" type of bottom-line thinking， attempting to explore the study of the management and control of tourist resorts under the background of ecological civilization construction.

[Keywords] ecological civilization construction； tourist resort； bottom-line control； negative list； Nishan Culture and Tourism Resort

引言

黨的十八大从新的历史起点出发，做出“大力推进生态文明建设”的战略决策，明确提出“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”“五位一体”总体布局。党的十九大提出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，树立社会主义生态文明观，并提出“山水林田湖草是一个生命共同体”的论断。

随着自然资源部的成立和空间规划职能的调整，特别是近期明确提出“建立和实施全域、全类型国土空间用途管制制度”，对于旅游度假区这一特殊的“开发主导型重要生态区域”的空间管控与利用将提出新的要求。

我国的国家旅游度假区是改革开放的产物，其设立的初衷是为了进一步加快利用外资，加快旅游业发展，因此它是作为国家级的开发区而设立的[1]。是我国现存七种城市开发区的一种，是在旅游资源非常丰富的城市（地区）划出一定范围，以旅游、娱乐、度假、休养为主要目的的开发区[2]。

目前，我国旅游度假区规划多侧重空间开发方面，针对度假区内的各类生态要素、文化遗存也都是作为旅游资源要素而存在的。我国旅游度假区在规划上一般都是简单模仿和直接套用城市开发区的规划，依此而制定的规划所造成的恶果就是把我国旅游度假区的规划变成了建筑规划、土地利用规划、建筑形体和平面布局规划，或者说基本上就是划分功能区、摆房子[3]。

可见，旅游度假区规划管控并未上升到“底线管控”的思维高度，在管理上也没有专门的法规支撑[4]。然而，在生态文明建设日益强化的今天，提高旅游度假区管控效能，守护好生态底线，成为我们需要思考的问题，也是本次论文研究的重点。本文以山东省曲阜市尼山镇尼山文化旅游度假区为例，从底线管控、风貌把控、理性发展、抢救管理等四个方面提出旅游度假区规划管控策略，尝试探索生态文明建设背景下的旅游度假区的规划管控方法。

1我国旅游度假区规划管控现状问题

当前我国的旅游度假区规划管控缺乏顶层的法规依据，只能依靠规划进行管控。但其规划体系与规划管控之间却存在脱节现象，基本是架空于空间管制之上的对建设用地功能的安排。

1.1法规依据不健全

目前，国家层面并未出台专门的旅游度假区相关法规文件。2015年国家旅游局出台的《旅游度假区等级管理办法》也仅仅是对我国旅游度假区的等级评定管理而言的，并未对旅游度假区的规划建设管控提出要求[5]。

部分省、市为更好地保障旅游度假区的开发建设有法可依，相继出台自己的相关管理办法。山东省仅少数地市出台了各自的旅游度假区管理办法，济宁旅游度假区的管理法规依据缺乏。

1.2规划体系与规划管控脱节

当前，旅游度假区在规划体系上借鉴城市规划体系，逐步摸索出了“总体规划—分区规划—控制性详细规划—修建性详细规划—建筑、景观设计”的规划体系[6]。但作为顶层的度假区总规并不能作为法定规划来对度假区的用地进行管控，从法定角度来讲，度假区所在地的城镇总体规划才是其用地管控的法定规划。但旅游度假区一般位于城镇规划区以外，对于其用地的管控在城镇总规里面一般研究不够深入；建设用地的管控也无法做到控制性详细规划管控的深度，往往还是需要借助度假区控规来对建设用地进行管控。而度假区的控规一般是根据度假区总规进行编制的，度假区总规则是由旅游部门牵头编制的，一般比较侧重旅游策划和功能布局，对用地管控研究是相对缺失的。

因此，在这种规划体系下，旅游度假区的用地管控是架空于用地空间管制基础上的，仅仅是对建设用地的一种功能安排；这也是导致大部分度假区开发规模过大，过度侵占生态环境的主要原因。以北海银滩国家旅游度假区为例，发展初期采取房地产开发模式，将大片林地、草地和滩地等用于建设密集的别墅和度假村，导致了水土流失和对生物资源的破坏[7]。

2尼山文化旅游度假区现状解析

尼山文化旅游度假区是2010年由山东省政府批复成立的省级文化旅游度假区，位于曲阜市东南部的尼山镇，总面积35.76平方公里。经过7年的发展，度假区内现状具备了一定的规模和影响力，主要项目有百花谷、儒宫与孔子像、圣源书院、七间民宿等。

迄今已经成功举办了一系列国际性高端会议并获得空前成功，其中举办的尼山世界文明论坛，素有“南有博鳌、北有尼山”“沧海博鳌论经济、圣地尼山论文化”的美誉，会议确定尼山为论坛永久会址，尼山也因此成为全世界重要的基于人类共同价值观的交流与对话平台。2018年尼山成功举办了央视中秋晚会，知名度和区域影响力提升到新的高度[8]。

2.1核心价值分析

尼山是至圣先师孔子的诞生地，与“三孔”共同构成了一个完整的孔子文化遗产的核心系统，是可与耶路撒冷、麦加、蓝毗尼和雅典比肩的文化圣地。尼山擁有多处承载孔子文化的遗址遗迹，其中以尼山孔庙和书院为典型[9]。

尼山文化旅游度假区的山水生态格局特色突出，资源丰富（见表1）。“群山环绕、四水通达、名山圣水、共生共融”。

尼山省级文化旅游度假区的核心优势突出，文化、生态两大核心价值是该区未来发展的核心竞争力所在，其自身也应肩负起价值带来的社会使命，是未来管控的两大主线。

2.2核心问题分析

2.2.1生态底线难守

本地区存在的各类生态资源管控内容较多，主要包括生态红线、孔子湖国家湿地公园、尼山国家森林公园、尼山孔庙及书院4A级景区、尼山孔庙及书院国家级文保单位、尼山省级地质公园、尼山水库，涉及直接管理部门众多，并各自成立管委。但是，各个要素管理边界不清晰，导致管理部门复杂互为掣肘，部门协调难度大，在实际开发建设中，生态空间受到侵蚀。

2.2.2建设开发失控

2011年编制的度假区总体规划对度假区的发展起到了一定的指导作用。但至今为止，该规划并未获得批复。且该规划对生态保护的研究较少，随着度假区地位的提升，社会关注度提高，度假区内近年项目建设出现井喷趋势，开发项目纷纷进驻，开发建设主体多，不同主体为了争夺各自利益空间，盲目扩大规划建设用地面积，相互之间缺乏统筹协调，规划通过对度假区内近几年出现的各类规划信息叠加整合，总规划建设面积达到10.31平方公里，占到整个度假区范围的1/4，严重破环了本区域的生态本底。从产业类型引导上看，出现较多非文化主题项目产品，与尼山文化旅游度假区的主题和定位有所偏离。从风貌管控上看，建设项目风貌缺乏统筹协调，出现异域风情建筑。

综合来看，保护与发展的博弈在尼山文化旅游度假区表现的淋漓尽致。在这种即将进入“大发展、大时代”的趋势下，如何做好抢救性的规划管控是亟待解决的问题，也是本次研究的核心内容。

3生态文明背景下尼山文化旅游度假区管控规划

在生态文明建设的背景下，尼山文化旅游度假区的生态价值和文化地位决定了管控规划应始终围绕生态和文化两大核心的基础上谋求发展。从底线管控（保护核心资源）、风貌把控（塑造品质格调）、理性发展（定制负面清单）、抢救管理（制定实施保障）四大策略进行规划管控研究。

3.1底线管控：保护核心资源

3.1.1“三区”管控

从保护与发展兼顾的角度，规划创新性地提出将核心区分为禁建区、重点控建区和一般控建区进行三区管控，对各区域内的开发建设活动分别实行严格管制、重点管制和一般管制（见图1）。规划在度假区相关规划整合图基础上，综合分析度假区内的生态红线、孔子湖国家湿地公园、尼山孔庙及书院、尼山省级地质公园、尼山国家森林公园等保护要素底线要求，已建和即将建设的各类项目要求，以及基于地质灾害、高程、坡度分析的用地工程要素评价，从保护生态、保障安全、兼顾发展角度，对整合图上各类规划用地核减和功能转化，共计核减4.8平方公里建设用地，核减量达到原整合各项目建设用地总量的44%。保护了基地内的湿地、林地、园地，为尼山文化旅游度假区的打造提供保障，扮靓了田园底色。基本达到明确资源利用底线和环境质量指标，确保规划区内非建设的蓝绿空间占比保持在75%以上，建设用地控制在20%以内。

3.1.2“四线”控制

参考城市四线划分方法，将度假区全域进行关键要素的四线控制，关注了生态文化底线的管控和建设规模控制，通过划分蓝线、山体保护线、紫线、建设红线四类控制线进行水体、山体、文保单位、建设开发边界的控制（见图2）。“蓝线”为水系岸线及两侧绿化带控制线，按照实线和虚线两种方式进行控制。“山体保护线”界定为山体禁建保护区，是保护山体自然环境、轮廓线完整及地形地貌安全稳定的控制线[10]。“紫线”包括夫子洞村省级传统村落，尼山孔庙及书院等6处文保单位和22处一般文物点。建设控制线包括规划确定的各类建设用地，按照实线和虚线两种方式进行控制。

3.2风貌把控：塑造品质格调

旅游度假区在规模控制的同时提出“以品质弥补规模”，强化品质格调的塑造。

3.2.1把控格局

强调“群山环绕、四水通达、名山圣水、共生共融”的总体把控。明确重点培育提靓“一湖一带、四山四水”的空间结构，即孔子湖、环湖景观带、尼山、颜母山、昌平山、围子山、小沂河、张马河、卸甲河、干沙河等格局性生态要素（见图3）。

3.2.2预控视廊

重点预控孔子像轴线视廊的通透，强调空间序列的仪式感；预控高点标志物之间的视廊、高点标志物和环库行进视廊的对景视廊通道。在建设用地安排和建筑、景观等布局时对其进行充分预留避让（见图4）。

3.2.3提靓玉带

对环湖景观带滨水景观根据环库路与岸线的关系进行分段控制，主要分为滨水段、远水段和大坝段三类。滨水段重点控制环库路内侧绿化，保障看湖视线开敞，鼓励增加景观游憩设施，设置游览步道，营造宜人亲水空间。远水段控制岸线的人工改造占有率不得高于20%，控制成片密植林木不得连续过长，避免对观湖视线的连续遮挡。大坝段重点加强坝上与坝下的人行通道联系，让人能自如的选择“坝上观湖、坝下亲水”的不同景观体验。

3.2.4高度控制

从建筑基准高度和景观标志高度限制进行整体控制，充分保护环湖山体的轮廓，保证建筑侵占山体轮廓高度不得超过30%～50%；保护重要视线廊道，严禁建筑侵占视廊通道；控制建筑随山就势的态势，原则上新建建筑应遵循山体走势，整体上坡下建筑屋顶高度低于坡上建筑屋顶。整个度假区建筑基准高度按照低层区、多層区进行控制，低层区，檐口高度≤7米，体现传统建筑风貌特色；多层区檐口高度≤15米，多为满足现代建筑功能的主要建筑。对于景观标志物单独提出限高要求，景观标志物高度控制在孔子像高度1/3～1/2，约24～36米，以体现孔子像的地标性。

3.2.5景观风貌引导

对于核心区景观风貌，分别从山水风貌、建筑风貌、田园风貌、道路景观四个主要要素进行引（见表2）。

3.3理性发展：定制正负面清单

规划在底线管控、风貌把控基础上，为了切实保护好尼山省级文化旅游度假区的森林、湿地、地质、文物等核心资源，加强对本区域的规划管理，促进生态文明建设，规划从度假区发展角度和资源保护角度两方面入手，形成本地区未来发展管控的正负面清单，成为开发建设及保护的直接依据（见图5）。清单借鉴了北京市《建设项目规划使用性质正面和负面清单》的表达形式，分别对三区建设、城市设计、产业发展制定清单，其中三区管控采用负面清单方式，对禁建区、重点控建区、一般控建区分别提出管控，是本区域严格管控的内容。城市设计和产业发展采用正负面清单方式，对基地视廊、高度控制、滨水景观打造、道路景观引导、未来建筑风貌引导、山水田园风貌引导，分别从发展与保护两个角度提出管控要求。规划将正负面清单纳入本区域规划管理意见中，成为本区域建设发展的法定化依据。

3.4抢救管理：制定实施保障

地方政府上收管理权限，紧急出台关于加强尼山省级文化旅游度假区及周边区域规划管理的相关意见，将规划管控研究的核心管控内容纳入其中，进一步明确各级政府对度假区的管控目的、管控对象、规划管理程序、开发建设负面清单，弥补度假区管理的法定依据缺失的问题[11]。

完善规划体系与规划管控的无缝衔接。同步完成尼山文化旅游度假区相关法定规划的编制及批复工作弥补度假区的用地管控的法定规划支撑。开展重点片区控规编制工作，作为开发建设实施的直接依据。

4结语

尼山文化旅游度假区作为旅游度假区的典型代表，在现状发展过程中遇到的各类管控问题是具有典型性的。生态文明建设的背景下，对空间规划职能的调整势必对未来这一类特殊区域的管控提出更高的要求，旅游度假区的规划管控并未形成较为成熟的体系模式。本文只是对这一研究领域进行尝试性的探索，为自然资源部提出的“建立和实施全域、全类型国土空间用途管制制度”的实施提前做好准备。