从脱贫攻坚到乡村振兴的村庄规划编制

刘冰洁 雷华 王青

摘要：统筹好广大农村地区的脱贫攻坚与乡村振兴工作，是全面建成小康社会的重要内容。贵州作为全国脱贫攻坚的重要地区，2017 年9 月贵州省人民政府提出2018 年底实现村庄规划全覆盖，各地陆续启动编制工作。随着脱贫攻坚工作的持续深入，部分村庄已经有序退出了贫困序列。既要服务脱贫攻坚，也要助力乡村振兴，成为了规划编制的基本要求。贵州省遵义市湄潭县作为历时20 余年的全国农村改革试验区，在农村土地制度、村组管理制度及城乡统筹等方面取得了一定的试验成效，并于2018 年脱贫出列。本文结合湄潭县永兴镇马义村村庄规划的实践案例，梳理脱贫攻坚和乡村振兴的时代要求，提出将多规合一、協同规划、“一事一议”、“三变”改革等技术要点、工作方法、制度创新运用到村庄规划编制过程中，探索新时代下村庄规划路径。

关键词：乡村振兴；脱贫攻坚；村庄规划；马义村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.08.010 中图分类号：TU984.199

文章编号：1009-1483（2019）08-0065-06 文献标识码：A

Rural Planning from Poverty Alleviation to Rural Revitalization： Based on the Practice of Mayi Village， Meitan County

LIU Bingjie， LEI Hua， WANG Qing

[Abstract] The integration of poverty alleviation and rural revitalization is the important part of building a moderately prosperous society. Guizhou Province is one of the important area of national poverty alleviation strategy. The rural planning formulation work was beginning since the government of Guizhou Province offered the whole village planning target in september， 2017. Some of villages are shaking off poverty with the development of poverty alleviation. Both of poverty alleviation and rural revitalization are the main requirements of rural planning. Meitan County was the reform pilot site in the past 20 years， has get some well experience about rural land system and management system， and shaken off poverty in 2018. Combined with the rural planning of Mayi Village of Yongxing Town， Meitan County， the paper clears the requirement of poverty alleviation and rural revitalization， puts forward the new method of multi-plan integration， collaborative planning， one project one discussion， and "three changes" reform， explores the new path of rural planning.

[Keyword] rural revitalization； poverty alleviation； rural planning； Mayi Village

引言

村庄规划是有序引导村庄建设，促进乡村振兴的重要依据。在《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确提出：乡村振兴，摆脱贫困是前提；做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接。2017年9月，第三次全国改善农村人居环境工作会议在贵州省遵义市湄潭县召开，总结了贵州以“四在农家·美丽乡村”为载体，统筹推进改善农村人居环境与脱贫攻坚、发展特色产业、完善乡村治理，建设社会主义新农村的经验，介绍了湄潭县龙凤村“两规合一”的村庄规划实践案例。同期，为助力决胜脱贫攻坚、同步全面小康，2017年贵州省提出聚焦脱贫攻坚，突出问题导向，立足实用好用，到2018年底实现村庄规划全覆盖。全省以湄潭经验为蓝本广泛开展实践，总结提炼了可复制可推广的技术要求，并制定了《贵州省村庄规划编制导则（试行）》，助力脱贫攻坚和乡村振兴。本文基于湄潭县永兴镇马义村村庄规划编制的实践，结合对现行村庄规划的思考，以期为国土空间规划时代助力乡村振兴的村庄规划提供可鉴经验。

1村庄规划的现实情况

1.1规划本底待统一

由于历史原因，城乡建设发展存在主体功能区划、土地利用规划、城乡规划、环境保护规划、农业规划、林业规划等空间类规划共同作用的现实情况，但是由于各类规划因政出多行业多部门，在标准、边界、内容等方面标准不一，并不利于自然资源保护和利用。1993年6月，国务院颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》将村庄规划列为了法定规划，2008年正式施行《中华人民共和国城乡规划法》，村庄规划与城市规划被赋予了同等的法律地位，作为村庄建设管理的直接依据。除城乡规划要求村居点采用1：500～1：2000地形图开展规划工作，确保项目实施，其余各类规划采用底图精度偏低。如土地利用规划和林业调查规划常用1：10000的底图。当村庄规划编制过程中开展实际现场踏勘就会发现各类规划信息数据准确度较低，出现图斑边界与现状情况不符等问题。

目前，业界已在“两规合一”“多规合一”等方面进行了很多探索，在基础数据、用地标准、目标规模等方面形成相对成型的冲突协调技术办法[1-4]，但是农村地区的各类不动产权是村庄规划实施管理的重要影响因素，目前尚未作为重要的信息层级融入规划中。

1.2规划逻辑城市化

作为村庄规划核心组成技术支撑的城乡规划与土地利用规划，都有工业化的时代特征，主要服务于自上而下的行政管理。城市规划产生于工业化初期，从“城市”到“城乡”是规划认知从城乡二元走向城乡一体化的重要转变，但是城市规划服务于快速城市化过程中城市扩张的核心逻辑，对规划技术体系产生了深远的影响。土地利用规划对农业生产用地的保护，避免工业化时代快速建设对农用地的侵占，威胁粮食安全的规划逻辑，通过以农转非的用地规划指标划分、年度计划下达为手段对全域国土进行管控。虽然城市规划的作用范围为规划区，而土地利用规划是进行全域管控，但其目的都是应对快速城市化过程中的城市集聚发展带来的问题。

随着城市化进程的推进，乡村人口逐年减少，在现行土地制度及贫困地区乡村以土地为生产资本的现实背景下，无论是城市规划以人均建设用地划定规划区的增量管控，还是土地利用规划对农转非用地管控的规划逻辑，都有可能导致规划“失效”。因此，转变规划逻辑成为村庄规划编制的根本。

1.3规划方法需探索

传统的各类规划是为了解决建设对各类资源大量需求及优化城市空间格局而逐渐形成的不同行业技术手段，通过服务社会经济发展的不断演变，各类规划都出现了不同部门利益的倾向。政府行政管理制度的构建是各部门行业规划实施的重要基础，但是我国的政府机构管理层级仅到乡镇一级，村级的各类事项管理区别于城镇分层级的行政条块分割，主要由村两委按照村级事务管理制度协助乡镇政府工作。原建设部2000年2月颁布的《村镇规划编制办法》（试行）主要是针对乡镇一级的规划进行考虑，没有专门制定针对村庄的规划编制内容，导致村庄规划沿用乡镇规划内容，缺少了基于村庄发展实际的规划要求；2013年住房和城乡建设部出台的《村庄整治规划编制办法》主要侧重于村庄人居环境整治，弱化了村庄发展的规划[5]。同时，土地利用规划在2017年《土地利用总体规划管理办法》出台前，并未对村级土地利用规划提出编制要求，村级土地利用通过乡镇级土地利用规划管控，因规划精度不够、规划审批后变更不及时等，造成土地利用现状与规划图斑冲突点较多的问题。实践经验和技术标准的缺乏，导致在工作中将服务于行政管理的各类规划方法直接运用在村庄规划编制工作中，就可能造成已经饱受诟病的乡村城市化现象。

以村民自治为基础，才能真正实现乡村治理。编制村庄规划，首先必须学习政府管制与群众自治的制度异同，结合现行村级事务管理制度制定规划，保障规划实施管理，探索能实现有效治理的规划方法。

2村庄规划的现行要求

村庄规划作为指导村庄建设管理的依据，村庄规划编制要符合各类政策要求，并分析如何将各类现行政策要求融合到村莊规划建设发展中，才能因势利导助推乡村发展。村庄规划主要任务包括：理清发展思路、统筹资源配置、优化三生空间、引导有序建设、实施机制保障五个方面，新时期的村庄规划编制需要梳理并落实这五个方面的相关要求（见表1）。

2.1脱贫攻坚的现实需求

2015年中共中央政治局会议释放减贫新信号——坚决打赢脱贫攻坚战①，贵州集聚了493万农村贫困人口，是全国贫困人口最多、贫困面积最大、贫困程度最深的省份，是全国脱贫攻坚战的主战场。脱贫攻坚是乡村振兴的重要内容，在《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中提出，脱贫攻坚的目标任务除实现“两不愁、三保障”②外，主要是道路交通、水利工程、电力网络、人居环境整治、教育医养等基本公共服务得到有效解决。

2.2乡村振兴的战略要求

党的十九大提出乡村振兴战略，是新时代“三农”工作的总抓手。2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》及2018年9月，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，提出了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五大战略目标。要求农村一二三产业融合发展，进一步巩固脱贫攻坚成果，持续改善农村基础设施条件，显著改善农村人居环境，城乡融合发展体制机制初步建立，提升农村基本公共服务水平，传承和发展乡村优秀传统文化，以党组织为核心的农村基层组织建设明显加强，乡村治理能力进一步提升，现代乡村治理体系初步构建。其中，村庄规划管理覆盖率是乡村振兴的主要指标。

2.3实施管理的技术要求

结合脱贫攻坚、乡村振兴及住房和城乡建设部对村庄规划的要求，2017年9月28日，贵州省人民政府办公厅印发《贵州省脱贫攻坚村庄规划农房设计大会战实施方案的通知》，要求全省开展村庄规划农房设计大会战。规划编制以行政村为单位，覆盖30户以上农村居民点。在《贵州省村庄规划编制导则（试行）》（以下简称《导则》）中，对村域和居民点规划提出了具体要求，并根据村庄发展实际要求将村庄规划分为基础版与深化版两种类型。其中基础版主要支撑脱贫攻坚，深化版主要支撑乡村振兴战略推进。要求村域规划要科学划定“三生空间”，实现村庄规划与村土地利用规划“两规合一”，30户以上农村居民点建设规划要明确村庄布局布点及规模、用地边界、农房布置、风貌指引、设施建设等要求，充分结合“四在农家·美丽乡村”基础设施建设六项行动计划、整体改善农村人居环境“10+N”行动计划等工作安排③，形成“一图一表一书”等成果形式。逐步完善村庄规划编制体系，有效指导村庄建设，切实改善人居环境，提高生产生活质量。

通过对脱贫攻坚、乡村振兴、实施管理的现行要求进行梳理分析可以发现，三者对村庄规划建设都提出了相应的要求，面对实施管理的行业技术要求，主要是通过技术标准将政策要求落实到规划内容中。脱贫攻坚期内，贫困地区乡村振兴主要任务是脱贫攻坚，因此在贫困地区的村庄规划有明显的时限任务，即近期主要助力脱贫攻坚，有序指导脱贫攻坚建设活动，改善基本生产生活条件，中远期主要助力乡村振兴，科学预测发展目标，合理布置设施，优化空间布局，提升生产生活水平（见表1）。不同的发展需求与不同的区域环境，需要规划师因时、因地制宜探索规划编制新路径[6]。

3马义村村庄规划实践

3.1背景概况

2018年，湄潭县通过了国务院扶贫开发领导小组进行的专项评估检查，顺利脱贫出列。为做好脱贫攻坚工作，湄潭县人民政府印发了《湄潭县统筹整合涉农资金项目管理办法》对全县涉农资金项目进行统筹整合。经过系列脱贫攻坚工作，湄潭县实现了农村住房安全、人居环境整治；100%的行政村、自然村寨通水泥路；易地扶贫搬迁、土地整治与后续扶持；教育、医疗、民政、饮水、供电等民生保障及特色农业格局基本形成。

马义村位于湄潭县永兴镇西部，距镇政府所在地约6.3公里，距县政府所在地约14公里，全村辖7个村民组，户籍人口3953人，常住人口3620人。村域总面积11.58平方公里，以丘陵坝地为主，地势相对平缓，平均海拔830米左右。全村水资源相对缺乏，东南部以湄江河为村界，产业以茶叶种植为主，种植面积共计5200亩。茶产业发展初具规模，紧邻G326国道的马义村茶青市场，每天交易额达30余万元，马义村（星叶绿茶叶）2017年被农业部认定为第七批全国一村一品示范村镇。

在《湄潭县县域乡村建设规划（2016—2030年）》的县域镇村体系和《湄潭县永兴镇总体规划（2013—2030年）》中，明确将马义村定位为基层村（一般村）。2018年启动编制的马义村村庄规划，首先要解决现实存在的规划冲突问题，为村庄发展提供合理合法建设依据；第二，要通过规划落实各行业规划内容，积极对接县级涉农资金项目统筹整合；第三，要规划合理的发展目标，结合现实需求科学空间布局[7]。

3.2技术路线

规划研究主要从“问题导向”“需求导向”“目标导向”三个层面出发，旨在解决现在与未来、供给与需求之间的矛盾，并结合脱贫攻坚与乡村振兴的现实要求，探索适合乡村发展的规划方法，形成規划重点内容。“问题导向”主要结合现状调研，发现村庄发展面临的现实问题及现场踏勘与基础底图的冲突问题，提出解决方案；“需求导向”主要结合相关政策要求，以乡村振兴战略为指导，在明确发展目标的基础上，从产业、设施、空间、项目及组织措施等方面提出要求，以合理划分的“三生空间”为居民点规划的主要依据，提出规划策略（见图1）。

3.3规划重点

3.3.1？多规合一，优化空间布局

此次规划尝试修正技术逻辑，改变城市规划中以人口规模划定重点发展区域规模（规划区），并进行设施配置引导集中发展规划方法。在规划中不以人口规模预测确定用地规模，而是在严格保护永久基本农田和生态红线的基础上，通过土地整治和用途管制转换等方法为新增建设用地腾换指标，保障区域协调与设施配置的空间需求，引导建设用地向有条件的区域适当集中，通过提出用地管制原则的方式，提供用地属性转换途径和依据，为用地需求预留空间（见图2）。

首先，明确底线，将生态保护红线与永久基本农田边界落实到村域范围。

第二，协调统一规划本底。在全省范例中龙凤村村庄规划“两一致（坐标和底图一致）、三统一（边界范围、规模指标和目标期限统一）”的基础上，重点解决各类规划与规划之间、规划与现状之间、规划与权属之间的冲突，并落实相关规划管控要求。以权属为依据比对现状与《湄潭县土地利用总体规划（2006—2020年）调整方案》冲突的图斑，明确空间管制要求，如现状已为确权登记的宅基地作为建设用地图斑[8]。

第三，合理优化空间布局。在划定生态空间的基础上，村域范围结合各类规划及空间管制要求，确定全村建设用地总量，确保总量不突破，合理布局村庄生产用地和生活用地。经过脱贫攻坚工作，马义村生产生活条件已发生了极大的改善，在易地扶贫搬迁、生态移民、社会兜底等多重政策背景下，居民点建设在短期内相对稳定，村庄规划主要解决下一步人口回流或新增宅基地建设需求的布局问题。居民点规划主要结合发展目标，分类型预留发展空间，如考虑置换集体经济性建设用地到茶青市场和村委会周边，为引导村级公共服务设施集中布置预留发展空间，对一般居民点主要保障基础设施用地，其余建设需求主要通过提出土地用途转换原则解决。

3.3.2协同规划，明确发展方向

在多规合一的基础上，采取区域协同、部门协同、多方主体协同的形式，开展规划编制，明确发展方向（见图3）。

首先，从县级、镇级的区域协同视角，对产业发展、设施共享等方面提出发展目标，如永兴镇的三大主体产业是茶、米、花，马义村主要产业为茶产业，下一步依托马义茶青市场（现已是湄潭县最具规模的两大茶青市场之一），进一步扩大市场规模，扩大市场辐射区域范围，提升产品加工、商业、旅游服务业，促进一、二、三产融合发展[9]。

其次，充分征求不同部门的意见。在落实各行业规划内容的基础上，收集多方主体意见，根据村级发展意愿，积极对接相关部门政策，形成项目库。湄潭县对财政涉农资金整合后明确了资金主要用于基础设施和产业发展④。马义村茶叶产业基础较好，常年外出务工人口流动性较小，且脱贫攻坚“两不愁、三保障”已改善了基本生产生活条件，村庄格局相对稳定，重点考虑配套茶产业设施，提升人居环境基础设施，并在远期考虑发展茶旅产业。因此，在规划中将饮水安全、灌溉渠、机耕道等作为生产保障重点，结合保护文化资源的公益项目入库作为近期重点项目为申报资金做准备，结合湄江河资源在青山居民点规划布局的旅游设施项目入库作为远期谋划项目吸引社会资本作依据，人居环境整治的河道治理、庭院绿化、污水垃圾等项目入库引导多元资金有序投入村庄建设及治理。

3.3.3？制度创新，助推乡村治理

村庄规划作为乡村重要的公共政策，在本次规划中，主要创新运用了“一事一议”的议事制度，结合“三变”⑤改革经验，为规划助力乡村治理奠定基础，真正实现共享共治。

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，只能协助乡镇政府工作，不属于国家机关。与城市规划编制过程相似的乡村规划，仅要求在规划审批前要经村民会议或村民和代表会议通过，虽能在规划中体现村民的发展诉求，但却无制度保障规划实施。贵州村庄规划编制工作要求将村庄规划成果主要内容纳入村规民约一同执行，也多是约束性行为准则和行为引导，对于涉及公共事业的规划实施就缺少保障。

集体经营性建设用地、农村土地承包制等各类资源的产权制度，决定了村庄规划的实施，面临的是个人权益与公共利益的博弈。在农村税费改革中推广形成的“一事一议”制度，主要解决村级公益事业的筹资筹劳。以《村民一事一议筹资筹劳管理办法》中劳、资及程序为基础，结合“三变”改革经验，在规划编制过程中现场征求项目库中的公益项目受益范围内群众意见，将村民的农村资源、资产作为农村公益事业“一事一议”中筹资筹劳内容，确保项目所占农村资源权益者同意项目落地。

脱贫攻坚工作为村级基层组织奠定了群众工作基础，将现行的乡村组织办法（“一事一议”）运用到规划编制过程中，在尊重土地权属的基础上，结合现场调研，尊重村民生产生活习惯，合理配置项目建设（路灯、广场等），提高设施服务效率（如广场与晒谷场结合），科学谋划产业发展，激活村集体经济。一方面保障了规划实施，另一方面为村庄建设发展提供了科学依据，助力乡村治理，实现乡村振兴[10]。

4结语

村庄规划是近年来规划领域的热点，也是难点。在寻找乡愁的今天，乡村城市化的发展方式已经不再适合时代需求。湄潭县作为全国农村改革试验区，在农村土地制度改革、农村税费制度改革、村组管理体制改革等方面都进行了探索，部分改革试验成果被中央文件吸纳。马义村村庄规划是在各项改革试点的背景下开展的，在规划编制过程中，工作组结合脱贫攻坚需要尝试将各项改革成果融入到规划内容中，以期待能够真正助力乡村振兴。

本文分析了村庄规划的现实困境，梳理了脱贫攻坚、乡村振兴对村庄规划建设发展的要求，通过马义村规划实践案例，提出将多规合一、协同规划、“一事一议”、“三变”改革等技术要点、工作方法、制度创新运用到村庄规划编制中，以期为国土空间规划时代的村庄规划提供可借鉴的思路。

注：

①2015年11月27日至28日，中国中央扶贫开发工作会议在北京召开。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平强调，消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是中国共产党的重要使命。全面建成小康社会，是中国共产党对中国人民的庄严承诺。脱贫攻坚战的冲锋号已经吹响。立下愚公移山志，咬定目标、苦干实干，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。

②两不愁、三保障：到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。

③贵州省整体改善农村人居环境“10+N”行动计划：10项行动计划包括绿化、垃圾污水治理、道路建设、光明工程、清洁能源工程、特色文化保护发展、实施公共服务提升、安全保障、数据乡村、产业发展等十项行动；N项行动计划是指在普遍实施改善农村人居环境10项行动计划，确保农民基本生活条件得到保障、村庄环境得以整治的基础上，各地可结合自身实际、发展阶段和资源禀赋，围绕大扶贫、大数据、大健康、大旅游、大生态等自行设计和组织实施“N”项行动计划。

④湄潭县对财政涉农资金整合后明确了资金主要用于基础设施和产业发展：主要用于农村公路、农田水利、农村安全饮水和新农村等基础设施的建设与维护，以及支持贫困村、贫困户发展产业，支持易地扶贫搬迁安置地适度发展规模种植业、养殖业等特色优势产业和休闲农业与乡村旅游、民俗文化等服务业的产业发展。

⑤“三变”改革：指“农村资源变资产、资金变股金、农民变股东”。“三变”改革由贵州省六盘水市发端，已写入2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。

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