新中国 70 年扶贫开发基本历程、经验启示与取向选择

内容提要：新中国成立70年来，扶贫开发从“救济式扶贫”“体制改革推动扶贫”到“开发式扶贫”，从“区域性扶贫”到瞄准贫困县、“整村推进”，再到“精准扶贫”，实现了从温饱到小康的跨越。我国逐步探索形成了具有中国特色的扶贫开发道路，不仅为我国贫困地区经济发展积累了宝贵经验，而且为其他国家扶贫开发提供了有益的经验和借鉴。2020年后我国扶贫重点应该从解决贫困群体的“两不愁三保障”等基本问题转向满足他们更高层次的美好生活需要，从主要关注农村贫困转移到统筹城乡减贫一体化上来，由“扶贫”向“防贫”转变，不断加强乡村振兴与脱贫攻坚的有效衔接，对贫困群体实施分类精准救助，解决好部分群众内生动力不足的问题。

关键词：扶贫开发;精准扶贫;脱贫攻坚

中图分类号：F323.8    文献标识码：A    文章编号：1003-7543（2019）12-0076-11

在中国共产党的领导下，全国各族人民坚韧不拔、团结奋斗，用70年的时间，成功地打了一场消除绝对贫困的攻坚战，为全球扶贫开发事业作出了重大贡献。党的十八大以来，脱贫攻坚作为重大民生工程成为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标。我国扎实有力有序有效推进精准扶贫精准脱贫方略，脱贫攻坚取得显著成效，走出了一条具有中国特色的扶贫开发道路，谱写了人类扶贫开发史上的壮丽篇章。这里对新中国成立以来的扶贫开发历程进行系统梳理，剖析我国扶贫开发的时代特征、发展阶段，总结扶贫开发的经验成就，并结合目前脱贫攻坚中存在的问题和挑战，对2020年后扶贫开发工作的重点难点进行研判。

一、新中国70年扶贫开发历程回顾

新中国成立后，充分发挥制度优势，以大规模的专项扶贫为抓手，减少农村贫困人口，形成了具有中国特色的扶贫开发路径[1]。总体来看，我国扶贫开发历程可分为六个阶段。

（一）保障生存救济式阶段：遍地开花，以“救急”为主（1949—1978年）

1949年新中国刚成立时，人均国民收入仅为27美元，是亚洲人均国民收入的2/3[2]，农民生活普遍处于绝对贫困状态。为改变这一状况，我国积极恢复国民经济，通过土地改革和发展农业生产互助合作，加快农民脱贫;通过对农业进行社会主义改造，建立和普及了高级合作社，彻底切断了贫富差距和两极分化产生的经济根源，避免了更多的农民因失去土地而陷入贫困。这一阶段采取的具体措施主要包括：一是加快农村基础设施建设，改善农村灌溉设施和交通条件。二是建立全国性的农村信用合作社体系，截至1978年，我国建立了由近6万个乡镇、县级以上营业机构和35万个生产队信用站组成的农村金融服务网。1952—1978年，农村信用社累计为农民提供农业贷款1373.5亿元[3]。三是建立从中央到乡镇的农业技术推广网络。四是改善农村基础教育，形成了生产大队办小学、公社办中学、“区委会”办高中的农村教育格局，通过政府和集体共同分担，农村基础教育快速发展。1949—1978年，学龄儿童平均入学率由20%上升到95.5%[4]。五是农村基础医疗卫生事业快速发展，形成了以集体经济为基础、个人相结合的农村医疗合作体制。1976年，公社有卫生院的占90%以上，办合作医疗的生产大队占93%，大批的“赤脚医生”有效防控了农村的疟疾和寄生虫病等疾病的传播，农民体质大大增强[5]。六是对孤寡老人、残疾人和孤儿，由集体实行“五保供养制度”，即保吃、保穿、保住、保医、保葬（老人）或保教（孤儿），有效地抑制了轻度灾害和一定范围的贫困程度的加深。但是，在工作中也出现了急于求成、忽视客观规律的问题，加之对如何建设社会主义缺乏科学认识，我国农村反贫困事业总体进展较为缓慢。

受客观条件、主观认识等方面的制约，这一阶段我国没有开展大规模有指向性的更高层次的扶贫，主要是保障贫困人口生存需求的小规模救济式扶贫。相关措施虽然没有从根本上扭转这一时期的贫困状况，但使我国的农业生产力水平和大多数农民的生活水平都有了提高，为后来的农村改革发展和扶贫工作开展奠定了良好的基础[6]。1978年我国农民家庭人均纯收入为133.6元，国家贫困线设为100元，估计的贫困人口规模为2.5亿人，贫困发生率为30.7%[7]。

（二）农村体制改革推动扶贫阶段：间接瞄准，局部扶持（1978—1985年）

1978年，党的十一届三中全会重新确立了实事求是的思想路线，以经济建设为中心、解放和发展生产力成为当时党和国家的头等大事。与此同时，中国共产党领导下的扶贫事业进入了以农村经济体制改革驱动扶贫的崭新历史阶段。

针对农村生存性贫困，国家推动家庭联产承包责任制替代人民公社“三级所有，队为基础”的体制以及平均主义的分配制度，实行统分结合，农民获得了对农业剩余的索取权，生产积极性大大提高，大部分人的温饱问题得以解决，奠定了我国农村扶贫的制度基础。针对农村收入性贫困，国家大幅度提高粮棉等主要农副产品收购价格，改革农产品流通体制，允许除国家控制的粮棉油之外的农副产品在城乡之间进行贸易往来，提高了农民的生产性收入。针对农村发展性贫困，国家不断改革城乡分割的户籍制度和就业管理制度，准许农村居民以自筹资金、自理口粮方式向城镇和非农就业转移，支持社队（乡镇）企业吸收农村富余劳动力就业，农民非农收入不断增加，贫困人口大幅度下降。设立“支援经济不发达地区发展资金”、“三西”①农业建设专项补助资金，1984年国家投入专项资金实施“以工代赈”扶贫计划。与此同时，国家在全国“老、少、边、穷”地区划定了18个贫困地带进行区域重点扶贫。

1978年以来，农村经济体制的结构性变革所带来的巨大体制改革红利，促进了经济的快速增长，加上专项扶贫资金的设立，使得农村贫困状况大大缓解，由1978年的2.5亿人下降到1985年的1.25亿人，贫困发生率由1978年的30.7%下降到1985年的14.8%[8]。这一时期，确定贫困户的主要依据是“食不果腹、衣不蔽体和房不避风雨”。农村经济体制改革适应了当时历史条件下生产力的发展要求。扶贫更多地靠外力驱动，缺乏内生动力且未建立直接的目标瞄准机制，兼具局部性、间接性和救济式特征。随着国家扶贫开发进程的不断深入，政府扶贫开发重点逐渐转向激发貧困地区的经济内生动力，以弥补救济式扶贫存在的缺陷。

（三）有组织的开发式扶贫阶段：区域瞄准，明确到县（1986—1993年）

随着改革不断深入，我国的扶贫理念也发生了变化，逐步由救济式扶贫转向开发式扶贫，确立了区域扶贫和开发式扶贫的基本方针。1986年5月16日，国家成立国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年12月28日改称“国务院扶贫开发领导小组”）。1988年7月国务院决定将其与“三西”地区农业建设领导小组合并。

这一时期，贫困人口主要分布在18个贫困地区，主要为革命老区、少数民族地区、边远地区以及特困地区，即所谓的“老、少、边、穷”地区。为提高扶贫工作成效，让贫困人口更有效地获得扶贫资源，我国将贫困人口占比较高的县作为专项扶贫计划的基本瞄准单位（又称国定贫困县）。1986—1993年，共有331个县被确定为国定贫困县。同时，各省份根据中央政府要求按照一定的收入标准来确定各省份的重点贫困县，到1988年，全国共有370个县被确定为省级贫困县。中央政府安排专项扶贫资金（主要包括专项扶贫贷款、以工代赈和财政发展资金）对确立的331个国定贫困县进行扶持。1986—1993年，中央政府累计提供扶贫资金467.2亿元，其中专项贷款249亿元，以工代赈资金89亿元，财政发展资金129.2亿元①。

这一时期，我国扶贫开发成效明显，但因城市改革对农村整体经济带来了冲击，农村经济增速减缓，扶贫开发难度增大，减贫速度有所减缓[9]。到1993年底，农村贫困人口下降到8000万人，贫困发生率从14.8%下降到8.7%。

（四）集中解决温饱的“八七”扶贫攻坚阶段：县域瞄准，多元共治（1994—2000年）

1994年，国家开始实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，明确提出集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。按照“四进七出”②的调整原则，对过去确定的331个国定贫困县进行了首次调整，经过调整，国定贫困县数量变为592个，涵盖了全国72.6%的农村贫困人口，主要分布在中西部的深山荒漠、高寒山区等地。这一时期中央把省一级作为考核单位，明确权利、责任、资金、任务“四个到省”原则，中央专项扶贫资金、“东西协作”扶贫资金、“以工代赈”资金、“三西”专项建设资金、国际发展援助资金以及各种捐款等投入力度不断加大，中央专项扶贫资金累计投入1242亿元，平均每年投入177.4亿元[7]。将加强对口扶贫与部门扶贫相结合，稳步推进社会扶贫，推动东西协作扶贫机制，定点帮扶主体范围不断扩大。中国政府重视少数民族、残疾人以及妇女等特殊人群的贫困问题，对少数民族给予特殊优惠照顾政策，安排专项资金开展残疾人扶贫，鼓励妇女参加学文化、学技能，比成绩、比贡献的“双学双比”活动，实施“幸福工程”“母亲水窖工程”等活动。1995年，政府又投入中央专项资金在568个国定贫困县、284个省定贫困县实施“国家贫困地区义务教育工程”。

这一阶段，“双基”③目标基本实现，乡镇医院、农机推广等在贫困地区大量出现，这使得贫困地区科教文卫事业有了极大发展。到2000年底，我国农村贫困人口大幅减少，从1993年的8000万人下降到2000年的3209万人，贫困发生率也由1993年的8.8%下降到2000年的3.5%④。这一阶段开展了以贫困县为重点的开发式扶贫治理[10]。总体来看，政府仍是扶贫工作的主角，市场、社会等多元主体参与度不高，政府没有摆脱输血救济式的扶贫理念，贫困人口参与度不高，贫困人口自身造血能力缺乏。

（五）巩固温饱成果的综合扶贫开发阶段：村域瞄准，整村推进（2001—2012年）

为尽快解决少数贫困人口温饱问题，巩固脱贫成果，2001年6月我国发布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》;为促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标，2011年12月我国发布了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，明确了“两不愁三保障”的扶贫新任务。

我国在21个省份确定了592个县（旗、市）为国家扶贫开发工作重点县，覆盖全国61.9%的没有解决温饱的贫困人口。为瞄准贫困人口，将扶贫开发的具体措施落实到贫困乡村，国务院扶贫办指导地方各级政府在全国共确定了14.8万个重点村，覆盖了全国总贫困人口的近80%①。2011年，我国全面推进连片特困地区扶贫攻坚，确定14个集中连片特困地区作为扶贫攻坚的主战场（包括680个县），动态调整38个贫困县，国家扶贫开发工作重点县的名单总数仍为592个，这与14个连片特困地区重合440个县，扣除重合部分后，共计832个贫困县。2004—2012年，每年中央“一号文件”均聚焦“三农”问题，通过一系列“多予、少取、放活”的相关政策措施，增加农民收入，实施西部大开发战略，实行整村推进、连片开发，完善雨露计划，通过最低生活保障制度兜底贫困农户基本的生存权利，进一步动员社会各界参与扶贫开发，继续加强东西扶贫协作，坚持并不断完善定点扶贫，探索国有企业、部队、重点高校、科研院所参与扶贫开发的多种有效方式，有效减缓了贫困现象。

我国贫困线随着经济社会的发展不断进行调整，贫困人口也随之发生变化。1949年新中国刚成立时，人均国民收入只有27美元，绝大多数农村人口处于绝对贫困状态。1977年前，我国农村居民的人均热量摄取量大都小于2100大卡，1978年的贫困线为100元，贫困人口为2.5亿人。2008年以前国家设定了绝对贫困标准和低收入标准，1985年以206元作为绝对贫困标准，随着物价消费等因素进行动态调整;2000年国家制定了865元的低收入标准，2007年底这一标准又调整为1067元。2008年，国家把绝对贫困标准和低收入标准合二为一。受价格和消费变动影响，2009年国家扶贫标准调整为1196元，2010年又调整为1274元。2011年，中央将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准，按照新的国家扶贫标准进行计算，2010—2012年全国农村贫困人口从16 567万人减少至9899萬人，贫困发生率从17.2%下降到10.2%。

（六）实施精准扶贫、精准脱贫方略阶段：精准到户，不落一人（2013年至今）

随着扶贫开发事业的推进，传统粗放型的区域开发扶贫方式导致贫困人口底数不清、情况不明，项目安排“大水漫灌”，资金使用“撒胡椒面”，帮扶工作“走马观花”，贫困县不愿“摘帽”等问题逐渐凸显。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚放在治国理政突出位置，提升到事关全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的新高度，审时度势地提出了精准扶贫、精准脱贫的基本方略，出台了一系列重大政策措施，吹响了打赢脱贫攻坚战的进军号。

2013年，习近平总书记在湖南省湘西十八洞村调研时首次提出了精准扶贫思想，他强调：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”在此之后，习近平总书记就精准扶贫工作提出了一系列新思想、新论断、新观点，作出了一系列新部署。2015年中共中央、国务院作出《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出“到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的目标任务，全面实施精准扶贫、精准脱贫方略，明确指出精准扶贫的主要内容和基本要求是“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”，即“六个精准”;提出“发展生产脱贫一批，易地搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批”的“五个一批”实现路径;解决“四个问题”：扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退。我国建立起了中央统筹、省负总责、市县抓落实的扶贫工作机制，实行省市县乡村五级书记共抓扶贫，层层压紧压实主体责任，做到一级抓一级、层层抓落实，扶贫工作取得决定性进展。按照现行农村贫困标准，2013—2018年我国农村减贫人数分别为1650万人、1232万人、1442万人、1240万人、1289万人、1386万人，每年减贫人数均保持在1000万人以上。6年来，农村已累计减贫8239万人，年均减贫1373万人，6年累计减贫幅度达到83.2%。截至2018年末，全国农村贫困人口减少至1660万人，贫困发生率下降至1.7%。2020年，我国的绝对贫困问题有望得到历史性解决①。

二、新中国70年扶贫开发的主要成就

新中国成立70年来，我国扶贫开发事业取得重大成就，主要表现在贫困人口大幅度减少、对全球减贫的贡献和贫困地区居民经济生活改善等方面。

（一）贫困人口大幅度减少

我国扶贫事业取得了举世瞩目的成就，从新中国成立初的全国普遍性贫困，到1978年的全国农民30%绝对贫困，再到2018年的以2010年贫困基准线，累计减贫7.5亿人，贫困发生率下降了95.8个百分点。由于缺乏新中国成立初期农村居民收入分配的数据，因而全面说明1949—1977年的贫困人口状况是很困难的，这里从每日营养摄入量角度来反映当时的贫困状况。表1反映了1954—1978年农民每日营养素摄入量。1957—1977年，农村居民的人均热量摄取量都小于2100大卡[5]，说明这段时间农民平均营养水平未达到维持人体最低营养需要的标准;农民的食物消费水平在20年中提高幅度较小，以营养标准来衡量，改革开放以前至少有40%～50%的人群处于生存贫困状态[11]。改革开放以来，在针对性扶贫开发政策的支持下，我国贫困人口大幅减少。尤其是党的十八大以来实施的精准扶贫精准脱贫方略，使每年减贫人数均保持在1000万以上。

（二）中国减贫加速了世界减贫进程，为世界减贫事业作出了卓越贡献

新中国成立70年来，在全国范围内组织有计划大规模的专项扶贫开发，贫困人口大幅减少，为全球减贫贡献了中国力量。具体表现在：一是按照每人每天1.9美元的国际贫困标准，1981年全球贫困人口由19.97亿人减少到2013年的7.67亿人，累计减少12.3亿人，贫困发生率从1981年的42.39%下降到2013年的10.9%;同期中国贫困人口从8.78亿人减少到2511万人，累計减少8.53亿人，贫困发生率从88.3%下降至1.9%。我国减贫人口占全球减贫总规模的69.35%，减贫速度明显快于全球，贫困发生率显著低于全球平均水平（见表2，下页）。二是中国实施的以政府为主导，市场、社会等多元主体参与的有组织有计划的开发式扶贫，特别是精准扶贫精准脱贫基本方略的实施，从内容、措施、理念等方面为全球减贫提供了中国范本，贡献了中国智慧。三是中国在自身减贫的同时还积极帮助其他发展中国家减贫。

（三）贫困地区贫困居民经济生活改善明显

新中国成立70年来，贫困地区居民的方方面面都发生了翻天覆地的变化。一是贫困地区农村居民收入与消费支出快速增长，与全国农村平均水平差距不断缩小。1952年农村家庭居民人均收入为49.35元，2018年贫困地区农村居民人均可支配收入达10 371元。2018年全国农村居民人均可支配收入为14 617元，贫困地区农村居民人均可支配收入相当于全国农村平均收入水平的71.0%，差距不断缩小②。1952年，我国农村居民家庭人均消费水平为54元，2018年贫困地区农村居民人均消费支出8956元，名义水平是1952年的165.85倍，年均名义增长8.05%。2018年全国农村居民人均消费支出12 124元，贫困地区农村居民人均消费支出相当于全国农村居民平均消费水平的73.9%①。二是贫困地区居民家庭耐用消费品从无到有，进行了升级换代。2018年贫困地区农村每百户拥有电冰箱、洗衣机、彩色电视机等传统耐用消费品分别为87.1台、86.9台和106.6台，每百户拥有汽车、计算机等现代耐用消费品分别为19.9辆、17.1台②。三是贫困地区农村住房条件、饮水安全情况不断改善。从住房条件看，新中国成立初期，农村土坯房较为普遍;1978年，我国农村人均住房面积仅为8.1平方米;1979—1987年，全国共新建房屋62.57亿平方米，比1957年农村拥有的房屋总数多出1.3亿平方米;1990年平均每人年末住房面积17.83平方米[12];2017年贫困地区农村居民户均住房面积139.5平方米，居住房屋的材质有58.1%为钢筋混凝土或砖混结构。从饮水安全看，新中国成立初期，我国农村饮水主要以人拉肩挑为主;后来国家大力实施农村安全饮水工程，2017年贫困地区89.2%的贫困农户饮用水没有困难，通管道农户为70.1%③。

三、新中国70年扶贫开发的经验启示

新中国成立70年来，走出了一条具有中国特色的扶贫开发道路，不仅为我国农村贫困地区经济发展积累了宝贵经验，而且为世界其他国家和地区扶贫开发提供了有益的借鉴。

（一）坚持中国共产党的领导，充分发挥中国特色社会主义制度优势

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命[13]。中国特色社会主义政治优势和制度优势保障了扶贫开发规划和政策的实施，而扶贫开发的实施则体现了政治优势和制度优势。新中国成立70年来，扶贫开发取得的伟大成就根本在于坚持中国共产党领导的政治优势和中国特色社会主义制度优势。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。中国共产党一直致力于领导全国人民摆脱贫困的面貌，实现共同富裕。中国共产党践行全心全意为人民服务的根本宗旨，执政为民，急贫困群众之所急，想贫困群众之所想，在扶贫事业中总揽全局、协调四方，调动各方资源合力推动扶贫工作，动员全党全国全社会力量投入扶贫开发事业[14]，这是其他国家无法比拟的政治优势。

中国特色社会主义制度运行的高效率使得国家能够集中力量办大事，这是中国特色社会主义的制度优势。我国坚持党对扶贫开发事业的全面领导，以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，成立了跨部门的扶贫开发领导机构，建立起了中央统筹、省负总责、市县抓落实的扶贫工作机制，实行省市县乡村五级书记共抓扶贫，层层压紧压实主体责任，做到一级抓一级、层层抓落实。新中国成立70年来，中国共产党人牢记初心与使命，把发展作为解决贫困的根本途径，不断出台有利于贫困地区和贫困人口发展的政策，针对不同人群组织实施扶贫规划，坚持顶层设计与地方创新相结合，坚持一张蓝图绘到底。

（二）不断完善市场机制在扶贫开发中的作用

市场是最有活力的，运用好市场机制，不仅能够拓宽扶贫开发资源，破解片面依靠行政手段的弊端，而且可以有效提高扶贫的效率和精准度。新中国成立70年来，我国不断完善国民经济体制，从计划经济转变为社会主义市场经济，注重发挥市场在资源配置中的重要作用，逐步从“基础性”转变为“决定性”。贫困地区多数为市场发育程度低、资源利用效率低、开放水平低的地区，我国在扶贫开发中引入市场机制，利用内外两种资源，推动贫困地区市场经济发展，由市场决定贫困地区适合发展什么、怎么发展，做到因时因地制宜，更好发挥政府作用，集中扶贫资源到最需要的贫困地区，形成扶贫资源优势、力量优势，从而快速实现预期脱贫目标。

（三）经济发展的“涓滴效应”与坚持农业农村优先发展

我国扶贫成就的取得主要依靠经济社会发展的带动，通过综合发展实现减贫[15]。70年来，我国经济快速发展，人民生活水平不断提高。1952年我国国内生产总值仅为679亿元，2018年达到900 309亿元。按不变价计算，2018年国内生产总值比1952年增长175倍，年均增长8.1%;1952年，我国人均GDP仅有119元①，而2018年人均GDP达到64 644元，贫困地区农村居民人均可支配收入达10 371元②，绝大多数群众脱离了贫困，生活水平总体上达到小康。我国大力实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，促进农村一二三产业融合发展，以工促农、以城带乡，大力实施“两减免、三补贴”等政策，保障了农民权益，充分调动了广大农民的积极性、主动性和创造性，增加了农民收入，大幅度减少了贫困人口。

（四）坚持政府主导、多元主体参与的大扶贫开发格局

扶贫开发是全党全社会的共同责任。新中国成立70年来，扶贫开发事业坚持政府主导，并逐步引导全社会力量广泛参与，多元主体参与扶贫开发事业的积极性不断高涨，构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，全国范围内整合配置扶贫资源，形成扶贫开发合力。设置了跨政府部门的政府减贫机构，广泛宣传，鼓励并高效引导市场、社会资源向贫困地区汇集;广泛动员，制定优惠政策措施，改变“政府热、社会弱、市场冷”的状况，形成“人人皆愿为，人人皆可为，人人皆能为”的扶贫理念，构建了全社会共同关注、支持、参与扶贫工作的良好格局。

（五）坚持救济式扶贫与开发式扶贫相结合，扶贫开发和社会保障有机衔接

在70年的扶贫开发实践中，我國逐渐形成了救济式扶贫与开发式扶贫相结合的扶贫模式，将扶贫开发政策和社会保障制度有机衔接起来。新中国成立初期主要是以解决贫困人口吃饭穿衣为基本要求的救济式扶贫，20世纪80年代以来国家通过给予政策、资金等方面的支持，开发利用贫困地区的资源，帮助贫困人口提高自我发展能力，扶贫方式向开发式扶贫转变。从1956年“五保供养”制度到2007年农村最低生活保障制度的建立，我国农村扶贫工作坚持低保救助制度和扶贫开发政策“两轮驱动”。实施开发式扶贫与农村最低生活保障制度相衔接，既能够实现贫困地区经济的良性循环，又有利于保障贫困人口的基本生活水平[16]。

四、2020年后我国扶贫工作的未来取向

2020年我国将全面建成小康社会，按照现行的农村贫困标准，农村贫困将在统计意义上消失，但相对贫困问题将长期存在。2020年后我国减贫事业将进入新时代，扶贫重点应该从解决贫困群体的“两不愁三保障”等基本问题转向满足贫困群体更高层次的美好生活需要上，从主要关注农村贫困转移到统筹城乡减贫一体化上来，从政府主导帮扶向提高贫困人口可持续生计能力转变，由“扶贫”向“防贫”转变。未来反贫困的重点将从解决“两不愁三保障”的绝对贫困问题转向表现在收入、公共服务的不平等，以及教育、医疗服务、养老等社会保障的低水平方面的相对贫困问题和多维贫困问题[17-20]，这些新的变化迫切需要更多的前瞻性研究和探讨。

（一）构建相对多维贫困线，统筹城乡减贫一体化

2020年后，我国致贫和返贫的原因会更加多元化。2020年后新贫困标准的制定是估算贫困人口规模、特征和分布的前提[21]。相对贫困阶段，宜按照农村居民收入0.4～0.5的均值系数增设相对贫困线，作为衡量贫困的一把尺子[22]。中央政府可以根据经济社会综合发展水平，建立贫困线制度，制定相对贫困标准，即一个包含收入、教育、医疗、住房、食物以及个人护理等多指标在内的多维贫困量度标准，地方政府可以根据当地经济发展水平作适当调整。在相对贫困阶段，要对不同程度的贫困进行严格的数量化定义，区分开“非贫”“近贫”“贫困”“赤贫”[23]。中央统筹贫困线与低保线有效衔接，细化申请评定内容，变两套标准为一套标准;构建以市场化手段为主、行政手段为辅的农村减贫和农民增收长效机制;集中救助职能，整合扶贫办、民政部、卫计委、教育部等多个部门贫困救助内容，搭建统一的救助平台，设置专门的扶贫开发综合管理部门，探索构建符合中国国情的农村减贫和城市减贫并重、全面统筹的城乡贫困治理体系。

（二）实施贫困群体分类精准救助

“留守贫困人口”的脱贫问题是扶贫工作的难点，健康和教育所体现的人力资本是影响收入水平的关键因素，对农户脱贫具有显著作用[24]。2017年，我国17岁及以下青少年儿童贫困发生率为3.93%，60岁以上老人贫困发生率为4.3%[25]。应构建减贫的综合保障体系，满足贫困人口包括物质、服务、护理、精神慰藉以及融入市场、社会参与的多方面、多层次的需要[26]。2020年后，贫困群体的致贫原因、贫困类型都会发生变化，要根据这些变化实施分类精准救助。对于儿童贫困问题，要关注义务教育，辍学保控，普及普通话，阻断贫困代际传递;要注重儿童早期的发展教育、儿童学前教育潜能开发，儿童早期（0～3岁、3～6岁）的营养干预[27];等等。对于老年人贫困，要探索以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，创新“互联网+护理服务”模式，通过自治、法治、德治多措并举，解决脱贫和养老问题。残疾人和重症病人则可以通过制度化的社会保障政策（最低生活保障、大病保险等）来兜底，构建以家庭为本的残疾人和重症病人社会福利制度[28]，依托和整合现有公共服务设施开展集中照护服务，鼓励社会力量参与贫困重度残疾人照护服务，积极创新健康扶贫模式。现今我国更多的是现金救助形式，以后对于特殊人群可以设计代金券的形式进行救助，如儿童的食物券，儿童、老年人与残疾人的营养补助券等。

要关注新出现的农民工贫困问题。Asian Development Bank运用中国国家统计局的数据估算出2004年中国农民工收入贫困发生率为5.2%，消费贫困发生率为52.3%[29]。蒋南平等根据CFPS数据测算出2014年中国农民工整体贫困发生率为6.8%，农民工贫困状态处于波动之中，返贫是主要原因[30]。如果依据世界银行每天消费3.1美元进行测算，中国农民工收入贫困发生率为2.07%，消费贫困发生率为12.3%[31]。农民工多维贫困主要受其教育维度的影响，为此，应加大对农民工的职业技能教育培训，完善农民工市民化配套措施[32]，积极调整完善社会政策， 切实消除人文贫困[33]。

（三）加强乡村振兴与精准扶贫战略的有效衔接

精准扶贫是乡村振兴的前提和基础，是首要任务;乡村振兴为精准扶贫提供长效内生动力，是深化和保障。从乡村振兴五大目标任务来看，应着力体制机制统筹落实、鼓励产业多元发展、积极培育乡村振兴主体意识[34]，做好政策衔接，定方案，重落实。产业兴旺与产业扶贫高度契合，应积极探索小农产业发展，创新土地流转方式，盘活贫困户资产，增加其资产性收益;加强农村基础设施建设，提高公共服务便捷度，深入推进农村人居环境整治，实现生态宜居，提高贫困户脱贫满意度;培育贫困户主体意识，通过乡规民约培育贫困户内生动力，缓解精神贫困，倡导文明乡风，改变不文明的婚嫁陋习，抵制大操大办和天价彩礼，警惕因婚致贫和因婚返贫现象;构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，规范贫困户动态调整机制;加强农村“三产融合”，延长产业链，拓宽贫困户增收渠道，努力实现贫困户生活富裕与精神富足。对于贫困地区来说，脱贫攻坚为乡村振兴打牢基础，属微观施策;乡村振兴是巩固脱贫攻坚的良方，全方位考虑和解决贫困人口在脱贫后的各种需求，属整体规划。两者相辅相成，能更好地促进贫困地区和贫困人口长效脱贫。

（四）关注非贫低收入户和返贫户，设立防贫返贫基金

对于生态脆弱、基础设施建设滞后、基层组织功能弱化、自然灾害多发的贫困地区，贫困瞄准需要采取更有效的措施关注贫困边缘低收入户与返贫户，脱贫摘帽重在非贫困户不致贫、脱贫户不返贫。要积极发挥保险在扶贫开发中的作用，创新保险品种，开发适合非贫低收入户和返贫户的防贫返贫保险;对脱贫户设立返贫防贫保险基金，以国家现行农村扶贫标准为基础，设置防贫监测线和防贫保障线，以保险形式来保证其生活和生产。例如邯郸市把家庭年人均可支配收入以国家现行农村扶贫标准的1.5倍为限，低于1.5倍的人纳入防贫范围，针对因病、因残、因学、因灾等致贫返贫设置防贫监测线和防贫保障线，以“大数据”为基础，当纳入检测范围的对象可能发生致贫返贫时，政府购买“第三方”服务，借助保险公司专业化手段，对可能的致贫返贫人群入户勘察核算，对于超出救助标准的自付费用给予分段按比例实施救助，防贫效果显著。除此之外，还要继续完善政府、市场、社会多元参与的大扶贫开发格局，引导市场、社会积极参与防贫返贫活动。

（五）解决好部分贫困群众内生动力不足的问题

解决贫困问题的关键是发挥个体的主体性和主动性[35]，增强贫困人口自我发展能力是实现减贫可持续的重点。应建立稳定脱贫长效机制，注重扶贫同扶德、扶志、扶智相结合[36]，除此之外，还要“扶技”。通過“扶德”，开展感恩、自强、诚信主题教育，树立典型示范，讲好脱贫故事，教育引导贫困户摒弃安贫守贫观念，树立自强不息、诚实守信、自强脱贫的思想观念和感恩意识，把心思和行动用在产业发展、家庭增收致富上，积极依靠双手和勤劳实现致富奔小康，使其“想脱贫”。通过“扶志”，增强贫困户脱贫的信心和决心，引导贫困人口树立“我要脱贫”的主体意识，建立贫困户贫困等级标准，完善扶贫资源分配，使贫困户贫困程度与资源分配成正比，破解贫困户“不愿脱贫”“等靠要”的思维，使贫困户自我认识到位，使其“要脱贫”。通过“扶智”，帮助和指导贫困群众提升脱贫致富的综合素质，提高贫困户自我组织、自我发展能力，增强造血功能，增强内生动力和发展活力，使其“能脱贫”。通过“扶技”，积极开发贫困人口的人力资源，鼓励其就业;将贫困户技能培训等情况与物质帮扶挂钩，激励贫困户自主参加培训，通过“合作社（企业）+”等产业帮扶模式，将贫困户、市场、企业联结成稳定的产销关系，改变贫困户心中不敢脱贫的包袱，使其“会脱贫”。

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