全面建成小康社会后我国城乡反贫困的特点、难点与重点

2019-09-10白永秀刘盼

改革 2019年5期

白永秀刘盼

内容提要：到2020年我国现行贫困标准下贫困人口将全面脱贫，但相对于全面建成小康社会后的新标准，相对贫困将长期存在。全面建成小康社会后，我国将进入城市贫困和农村贫困并重的贫困分布的第二阶段，反贫困也将面临如何划定新贫困标准、促进扶贫产业可持續发展、建立完整的城市反贫困体系、将农民工贫困治理纳入我国反贫困体系四大难点。与此对应，反贫困的战略重点应集中在新贫困标准的制定、反贫困产业的可持续发展、城乡一体化反贫困体系的建立、农民工市民化配套设施的完善四个方面，以巩固脱贫攻坚成果，实现共同富裕。

关键词：城乡反贫困;反贫困体系;城乡一体化

中图分类号：F126 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2019）05-0029-09

新中国成立以来，我国的扶贫工作大致可划分为三个阶段：计划经济体制下的以救济性为主的扶贫阶段;改革开放以来以小康性为主的扶贫阶段;全面建成小康社会背景下的以共富性为主的扶贫阶段。扶贫措施逐步从以政府包揽、物质帮扶、区域瞄准、大水漫灌、救济式扶贫为主转变为以多元共治、扶志扶智、个体瞄准、精准滴灌、开发式扶贫为主[1]，扶贫工作取得前所未有的辉煌成绩。按照2010年人均纯收入2300元贫困标准测算，我国农村贫困人口从1978年的77 039万人减少到2018年的1660万人，贫困发生率从97.5%下降到1.7%，7亿多农村贫困人口脱贫①。2015年我国全面展开脱贫攻坚战，要求“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这种不平衡不充分将导致相对贫困长期存在，因此，以全面建成小康社会后的新标准衡量，又会产生新的相对贫困人口。在经济结构转型和城镇化加速推进下，全面建成小康社会后我国贫困问题在广度和深度上都将更为复杂，贫困问题不仅存在于农村，而且随着人口流动，贫困从农村向城市转移的趋势加强，城市贫困问题将日益严峻，城市贫困和农村贫困并重将是全面建成小康社会后我国贫困问题的长期趋势。这就要求正确认识全面建成小康社会后我国城市贫困和农村贫困，准确把握城乡反贫困的难点和战略重点，以便深入巩固脱贫攻坚成果、做好反贫困政策在时间和空间上的有效衔接，为建成社会主义现代化强国、实现共同富裕奠定基础。

一、相关文献综述

已有研究从致贫原因、贫困群体、贫困类型、反贫困战略调整等不同方面分析了2020年后我国贫困将发生的变化。在致贫原因方面，雷明提出2020年后贫困的界定应从收入层面扩展到能力、发展、文化、环境层面，不仅要关注收入和消费贫困，而且要重视发展能力贫困[2]。在贫困群体变化方面，李小云、许汉泽认为转型贫困群体和潜在贫困群体将成为扶贫的新目标群体[3];汪三贵、曾小溪强调要更加关注深度贫困地区和特殊困难群体[4]。在贫困类型变化方面，谷树忠从经济、社会、自然生态环境多维度审视，认为2020年后我国贫困类型将由经济贫困为主转向经济贫困、社会贫困、资产贫困、生态贫困并存，由非自愿型和常态型贫困转向自愿型和偶发型贫困，由农村贫困为主转向农村贫困和城市贫困并存[5];向德平、华汛子认为，应更加关注精神贫困、相对贫困、脱贫后返贫、城市新贫困等问题[1]。何秀荣认为，2020年后贫困将从一般贫困转向特殊贫困、从单维贫困转向多维贫困、从农村贫困延伸到城市贫困[6]。在扶贫战略调整方面，张琦认为，2020年后我国减贫战略应由集中性减贫治理转向常规性减贫治理、由解决绝对贫困转向解决相对贫困、由解决农村贫困向城乡减贫融合推进转变、构建职能常规化和集中化的新型扶贫治理体系[7]。魏后凯认为，2020年后我国贫困治理面临建立可持续的农村减贫长效机制和统筹城乡贫困治理两大任务，为此，一要全面激活资源，拓宽农民财产性增收渠道，建立各具特色、有竞争力的现代乡村产业体系，为农民增收提供产业支撑，建立可持续的农民增收和农村减贫长效机制;二要树立城乡统筹理念，统筹城乡贫困治理，实行城乡并重的减贫战略，防止贫困从农村向城市转移[8]。汪三贵、曾小溪认为，应根据人的基本需求来划定新的贫困标准，实行城乡一体化反贫困战略，以区域政策解决条件制约性贫困，以开发式扶贫政策解决能力制约性贫困，以精准滴灌式扶贫政策解决特殊类型贫困，以城乡一体化扶贫体系解决扶贫的“真空地带”[4]。陈志钢等提出以城乡基本公共服务均等化为减贫战略方向，建立城乡统筹的贫困治理体系，2020年后扶贫战略应聚焦经济社会发展条件预测、新贫困标准的制定、城乡统筹的贫困治理体系建设、利贫性社会保障体系建设、财政金融改革和创新五大重点问题[9]。孙久文等认为应从开发式扶贫转向开发与保障并重的新扶贫模式，建立生活、居住、健康、养老、教育和就业保障体系，构建扶贫的长效工作机制[10]。何秀荣认为，2020年后我国反贫困的主战场依然在农村而非城市，要把握好城乡扶贫政策重点[6]。

已有研究预测和分析了2020年后的贫困问题，几乎都认识到了2020年后贫困从农村向城市转移、农村贫困和城市贫困并存的问题，提出要树立统筹城乡贫困治理理念，建立城乡一体化反贫困体系。但在农村贫困和城市贫困孰轻孰重的问题上，学者观点分歧较大，有的认为农村贫困更重，有的认为城市贫困和农村贫困并重，有的认为城市贫困更重。学者们对农村贫困和城市贫困并存、如何统筹城乡贫困治理、建立城乡一体化反贫困体系等问题分析不够深入，缺乏对2020年后我国城乡反贫困面临的难点及所对应的重点的系统分析。本文在吸收已有关于贫困分布变化以及统筹城乡贫困治理理念等研究成果的基础上，深入分析城市贫困和农村贫困问题，正确认识二者的轻重程度，进而分析全面建成小康社会后我国城乡反贫困的难点和重点，以期为全面建成小康社会后统筹城乡贫困、推动城乡反贫困一体化提供理论参考。

二、全面建成小康社会后城乡贫困的特点

随着经济发展水平的提高和城镇化的推进，贫困分布要经历农村贫困为主和城市贫困不突出、城市贫困和农村贫困并重、城市贫困为主和农村贫困减缓三个阶段[8]。当前我国处于贫困分布的第一阶段，农村贫困作为长期重城市轻農村制度安排下的城乡二元结构的客观产物，始终是国家减贫的重点。在国家“超常规”扶贫政策的大力支持下，农村扶贫成效显著，到2020年现行标准下的农村贫困人口将全面脱贫，“两不愁、三保障”的脱贫目标将基本实现。但倘若可持续发展的动力和能力以及社会保障不足，就会增加贫困户返贫概率，提高边缘性贫困户的贫困发生率;与此同时，与人口流动相随的贫困从农村向城市转移的趋势加强，以城镇传统的“三无”人群、下岗和失业工人以及进城农民工为主体的城市贫困问题将日益凸显。全面建成小康社会后，我国将进入城市贫困和农村贫困并重的贫困分布的第二阶段。具体而言，全面建成小康社会后我国城乡贫困呈现如下特点：

第一，农村贫困仍不容忽视。党的十八大以来，在精准扶贫、精准脱贫的“精准方略”指导下，我国农村扶贫开发取得了重要进展。但不可否认的是，农村贫困问题本身棘手又复杂，特别是西部地区集中了9个集中连片特困地区、65.03%的国家扶贫重点县、67.7%的易地搬迁建档立卡贫困人口，是我国贫困人口最集中、贫困发生率最高、贫困脆弱性最强、减贫任务最重的区域。到2017年底，全国仍有110个县的贫困发生率超过18%，16 000多个村的贫困发生率超过20%，特别是“三区三州”的贫困程度较深，贫困人口数占贫困人口总量的10.1%，贫困发生率为14.6%。到2018年底全国仍有1660万农村贫困人口，且受返贫影响，农村脱贫效果被削弱[11]。在不到2年时间里，实现我国农村全面脱贫任务之艰巨不言而喻。

受农民可持续增收渠道不畅的限制以及收入分配结构和人口结构变化的影响，全面建成小康社会后的农村贫困仍不容忽视。一是可持续增收渠道不畅增加农民贫困脆弱性。农村减贫的关键在于保证农民持续稳定增收，但分析我国农村居民收入结构可发现，近年来农村居民收入的快速增长主要得益于工资性收入和转移净收入的快速增长，这两种外源性增收方式容易受经济形势和政府转移支付能力的影响，难以从根本上保证农民增收的可持续性，而对农民持续稳定增收起关键作用的经营净收入增长动力不足。2017年农村居民人均可支配收入中工资性收入、经营净收入、财产净收入、转移净收入占比分别为40.93%、37.43%、2.26%、19.38%，2013～2017年其对农村居民人均可支配收入增长的贡献率分别为46.12%、27.3%、2.7%、23.88%。2013～2017年工资性收入和转移净收入的年均增长率分别为10.77%和12.12%，而经营性收入的年均增长率仅为6.32%（见表1）。可见，作为农村居民重要收入来源的经营净收入不仅贡献率不高而且比重下降，财产性收入的比重和贡献率均偏低，这两种内源性收入不足削弱了农民抵御风险的能力，增加了农民贫困脆弱性，易导致返贫和边缘性贫困现象发生。同时，收入贫困也会诱发教育贫困、健康贫困、文化贫困、知识贫困、权利贫困等一系列贫困问题，使农村贫困问题更加复杂。二是巨大的收入差距将导致农村相对贫困长期存在。近年来我国基尼系数小幅上涨，2017为0.467，高于0.4的国际警戒线水平，整体贫富差距扩大;2017年我国城乡居民人均可支配收入比值为2.71，虽连续几年有缩小趋势，但不明显;2017年我国城镇居民内部和农村居民内部高低收入户的人均可支配收入比值分别为5.62和9.48，二者内部收入差距均呈现明显的扩大趋势，这一趋势在农村居民内部表现得尤为突出，2013～2017年农村居民高收入户人均可支配收入的年均增长率比低收入户高6.6个百分点，且农村居民低收入户增长趋势不稳定，2014年和2016年的收入水平相较上一年都有小幅下降①。无论在全国层面，还是城乡间、城市和农村内部，巨大的收入差距容易导致阶级固化，使得贫困从暂时性状态演变为长期状态。三是农村老年贫困凸显。在“未富先老”的大形势下，城镇化的加速推进显著影响城乡人口结构，特别是农村年轻劳动力大量流入城市，加速农村人口老龄化。据估算，到2030年我国农村人口的总抚养比高达94%，老年人口抚养比为63%，比城镇高25%，农村60岁及以上老年人口比例也将比城镇高9个百分点，农村人口老龄化形势更严峻[12]。与此同时，传统的以家庭为主的养老方式受到冲击，农村老年人社会保障和公共服务体系又不健全[13]，因此，在人口结构、家庭特征、社会保障体系以及农村老年人低人力资本和健康资本水平等多重因素影响下，农村养老风险增加，农村老年人贫困脆弱性增强，农村老年贫困形势将更加严峻[14]。

第二，城市贫困问题日益严峻。20世纪80年代开始的地县改市、以市带县建设引发了大规模城市建设热潮，与之相伴随的是城市人口的急剧膨胀，1980～1985年我国城镇人口翻番，城镇人口占总人口的比重提高了17.2个百分点。由于城市居民受“铁饭碗”的保护，城市贫困人口仅包括少量城镇“三无”人群。从20世纪90年代开始，随着经济体制改革和城镇化的推进，城市贫困人口迅速增加。我国城市贫困人口的产生共经历了三个阶段：一是20世纪90年代的国有企业改革造成的一大批下岗、失业人员中产生了第一批城市贫困人口。1995～1999年至少产生2400万下岗职工，登记失业人数从1990年的380万人增加到580万人，国有企业改革使原有与就业密切相关的住房、教育、医疗等城市福利取消，而新的保障体系尚未建立，城镇贫困发生率明显上升，1995～1999年提高了9%，贫困深度上升了89%[15]。二是伴随产业结构调整、家庭联产承包责任制的推广和农村劳动力流动政策的变迁，在大批进城务工的农民工中产生了第二批城市贫困人口。21世纪初农村外出务工劳动力总量突破1亿人次，但进城农民工受自身人力资本水平限制和城乡二元体制影响，工资水平低且无法享受与城市居民平等的待遇，在城市生存发展难度较大。三是在近几年城市之间为争夺农村劳动力进行的户籍制度改革中产生了第三批城市贫困人口。城市为吸引农村劳动力而大幅降低落户门槛，导致部分不具备转移条件的农村劳动力盲目流入城市，其低工资收入与高生活成本之间的矛盾凸显。由此，形成了以城市传统的“三无”人群、下岗和失业工人以及进城农民工为主体的城市贫困人口。

长期以来，城市最低生活保障制度是我国城市反贫困的最主要方式，但受地方经济发展水平、收入消费水平和地方财政支付能力的影响，各个城市的低保标准差异明显，且政府为减轻财政压力倾向于压低城市低保标准，因此，城市低保标准往往会低估城市贫困的真实水平。据中国社会科学院发布的《中国城市发展报告No.4》测算，2010年我国合理的城市贫困线应为7000～8000元，由此得出我国城镇贫困发生率在7.5%至8.5%之间，城镇贫困人口约为5000万人。陈志刚等用城镇相对贫困线测算的2015年我国城镇贫困发生率为11.8%[9]，城市贫困问题日益严重。此外，相较于农村贫困，城市贫困更棘手。由于城市的生活成本和市场化水平高，消费的货币化程度高，几乎所有的生活资料都要通过购买获得，生活底线弹性较小，城市居民离开货币寸步难行，需要足够的货币收入来保障基本生活，而城市贫困人口的人力资本水平和城市劳动力市场需求不匹配，容易陷入“低人力资本水平—低就业—低收入—低人力资本投入—低人力资本水平”的恶性循环中，难以获得足够的货币收入来支撑其在城市生存和发展，增加了城市居民陷入贫困的可能性。

第三，贫困从农村向城市转移趋势明显。改革开放以来，家庭联产承包责任制的推广极大地提高了农业生产效率，进而解放了农村富余劳动力。在工业化和城镇化加速推进下，农村富余劳动力受城鄉收入差距的驱动，大规模流向城市。然而，进城农民工并不能轻易改变其原有贫困状况和享受城市发展成果，主要原因有三：一是进城农民工的低人力资本水平使其多从事劳动密集型行业，劳动收入增长空间小且不稳定性较强;二是进城农民工的农村土地最低生活保障功能弱化，而城乡二元体制又将其拒于城市社会保障和公共服务体系之外，使处于城乡夹层状态的农民工面临更大的风险[16]。农民工作为贫困从农村向城市转移的主体因素，其物质贫困、能力贫困、权利贫困、精神贫困、健康贫困、福利贫困等多维贫困问题突出[17]。为应对不确定性消费需求，农民工倾向于保持低消费水平，仅约为收入水平的三分之一，其面临的消费贫困发生率远高于收入贫困发生率。据郭君平等测算，进城农民工家庭以绝对贫困线（人均3.1美元/日）测算的收入贫困发生率和消费贫困发生率分别为2.07%、12.33%，以相对贫困线（城镇居民人均可支配收入的中位数的一半）测算的结果分别为26.33%、65.61%，消费视角下的农民工贫困形势更严峻[18]。同时，农民工贫困代际传递问题突出，教育贫困是导致农民工家庭及其贫困代际传递的关键因素，父代贫困导致子代发展能力被剥夺，使得贫困子代不能拥有与非贫困子代同等的发展机会和权利，导致阶层固化，如此循环累积，增加了农民工多维代际贫困传递的倾向和贫困再生产的可能性[19]。

2017年我国农民工总量为28 652万人，占我国人口总量的20.6%，其中进城农民工13 710万人。《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》提出，到2020年我国“常住人口城镇化率达到60%左右、户籍人口城镇化率达到45%左右”，“实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。根据城镇化率为30%～70%时是城镇化加速发展阶段的规律，未来我国仍将有大量的农村人口流向城市。农民工人力资本水平低、文化素质和思想观念落后、在城市劳动力市场的竞争力较弱，而我国促进农民工有序流动的体制机制又不健全，这些加剧了农民工转移就业的结构性矛盾，同时农民工又处于城乡贫困治理的真空地带，得不到国家和社会的有效帮扶，因此，伴随着农民工的大规模流动，贫困从农村向城市转移的趋势将逐步常态化[20]。

三、全面建成小康社会后反贫困的难点

全面建成小康社会后我国反贫困主要面临四大难点：如何划定新贫困标准，提高贫困对象瞄准率;如何促进扶贫产业可持续发展，保证贫困户持续稳定增收;如何优化完善城市反贫困体系，防止形成城市贫民窟;如何将农民工贫困治理纳入我国反贫困体系中，阻断贫困从农村向城市转移的路径。准确把握2020年后我国反贫困的难点，是统筹城乡贫困治理的基本要求。

（一）如何划定新的贫困标准

全面建成小康社会后，我国现行贫困标准下的农村绝对贫困问题将基本消除，贫困户基本生活问题得以解决，但由于贫困户在教育、健康、机会、资产等方面的权利遭受不同程度的剥夺，我国多维贫困发生率远高于以绝对收入贫困标准测量的贫困发生率[21]，反贫困的目标将逐渐从解决“生存需求”转变为解决“发展需求”，从而进入长期的反相对贫困阶段。按照马斯洛需求理论，人们在满足基本生理需求后，将会产生安全、归属、尊重、自我实现等更高层次的需求，因此全面建成小康社会后，非食物支出将成为影响新贫困标准更重要的因素，现行稳定温饱的贫困标准不能再与全面进入小康社会后的经济发展水平和人民生活需求相适应，需要确立新贫困标准。

新贫困标准的制定面临三个难点：一是如何划定多维贫困标准，保证新贫困标准涵盖各种贫困类型。二是统筹现行城乡间不统一、区域间不协调的贫困标准的难度较大。三是新贫困标准的调整幅度较难把握，如果贫困标准调整得过高，会使名义贫困人口规模大于实际贫困人口规模，增加政府财政压力，同时会使一部分人将精力用到如何获得贫困资格上，而非如何实现自力更生谋发展上;如果贫困标准调整过低，又会使实际贫困人口规模大于名义贫困人口规模，低估真实贫困水平。

（二）如何促进扶贫产业可持续发展

产业发展是一个系统性工程，是解决贫困人口就业难、收入低的根本途径，只有实现产业可持续发展才能形成“培育产业—增加就业—提高收入—贫困人口脱贫致富—产业可持续发展—贫困人口可持续就业”的良性循环，有效解决贫困人口就业难、收入低的问题，增加贫困户的内生发展动力和“造血”能力。扶贫产业可持续发展难的根源在于它所面临的市场化发展逻辑与社会道德帮扶逻辑之间的矛盾[22]，导致在产业选择、产业项目管理、产业资源分配等各环节上埋下了影响扶贫产业可持续发展的风险隐患。在选择产业上，或是由于政府过分强调扶贫“政绩”，或者由于县级政府力量薄弱，没有完全做到因地选产，导致选择的扶贫产业并非当地特色，产业发展缺乏先天竞争优势;在产业项目管理上，缺乏科学、合理、持续的指导，产业发展后续维护缺失，产业项目效果不佳，产品市场竞争力不足;在产业资源分配上，不同贫困群体的减贫效果异质性显著[23]，产业扶贫成果难以惠及贫困程度较深的村，容易出现“精英俘获”现象。

（三）如何优化完善城市反贫困体系

城市反贫困体系作为我国反贫困体系的重要组成部分，长期以城市最低生活保障制度为主要手段，主要存在三大问题：一是如何统筹协调城市各部门反贫困政策。城市社会保障部门、民政部门、住建部门等分别按照各自的贫困标准采取不同的反贫困措施，城市反贫困犹如“九龙治水”，分散化、碎片化、部门化问题突出，未能形成反贫困政策合力。二是城乡反贫困政策不能有效衔接。以户籍制度为基础的城市最低生活保障制度将城市非户籍常住流动人口排除在城市低保范围外，而城市户籍的非真实贫困人口有机会享受城市最低生活保障，这种制度性错配导致流动人口贫困治理的缺失，易形成城市“贫民窟”。三是缺乏提升貧困人口可持续发展能力的反贫困政策。全面建成小康社会后，以能力贫困、教育贫困、健康贫困、权利贫困、资本贫困、机会贫困等形式表现出来的多维贫困将取代以收入贫困为主的一维贫困，要求反贫困不仅关注生存，更要重视发展，但当前城市反贫困体系只关注贫困人口的基本生存，忽视了发展能力的提升问题[24]。四是城市最低保障制度自身弊端突出。城市最低生活保障制度以经济性扶贫为主，标准过低，不能满足贫困人口的基本生存需求，覆盖面不全，没有充分考虑到贫困类型的多样化和贫困主体的多元化。

（四）如何将农民工贫困治理合理纳入我国反贫困制度体系中

现有的反贫困体系包括城市反贫困体系和农村反贫困体系两大部分，二者相互独立。农村反贫困制度体系包括既相互区别又相互补充的农村扶贫制度和最低生活保障制度，前者重在为有劳动力能力的贫困户改善增收环境，后者重在为缺乏劳动能力的贫困户提供基本生活保障，扶贫政策更具针对性、有效性和全面性。户籍在农村、生存发展在城市的农民工可能因收入水平略高于农村贫困标准而不能被认定为农村贫困人口。城市反贫困体系又是以基于户籍的城市最低生活保障制度为主，再次将农民工拒于城市反贫困制度体系之外，致使生活成本相比农村居民高、收入水平相比城市居民低的农民工成为城乡反贫困制度的夹层群体。

将农民工合理纳入我国反贫困制度体系面临两大难题：一是要将农民工贫困群体纳入哪个反贫困体系。如果简单地将农民工直接纳入城市反贫困体系中，可能导致大量完全不具备在城市生存发展能力的农民工为享受城市保障而盲目流动，直接沦为城市贫困人口，加剧城市贫困问题和城市反贫困负担;如果简单地将农民工纳入农村反贫困体系，又可能导致绝对收入水平比农村常住居民高的农民工被纳入贫困范围，而绝对收入水平相对低的常住农村居民被排除在贫困范围之外，在农村居民中产生不平衡心理，有损扶贫政策的公平性。二是帮扶主体的责任与成本分担问题。即如何清晰划定中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府与企业之间承担农民工反贫困的责任和成本的界限，明确不同主体对农民工贫困的责任，避免不同责任主体之间“踢皮球”，保证既不人为加速也不人为抑制农民工流动。

四、全面建成小康社会后反贫困的战略重点

全面建成小康社会后反贫困的战略重点应集中在贫困标准的制定、反贫困产业的可持续发展、城乡一体化反贫困体系的建立、农民工市民化配套措施的完善四个方面。

（一）制定灵活实用的新贫困标准

贫困标准的制定是做好贫困人口统计和监测、摸清贫困人口特征和分布的基础。全面建成小康社会后，绝对贫困将基本消除，相对贫困、多维贫困等成为贫困的主要表现。新贫困标准不仅要承前启后，与现阶段反贫困成果相衔接，与全面建成小康社会后的发展目标相适应，而且要符合国际经验和国内实际情况[25]。一是新贫困标准要充分考虑经济社会发展水平和现有贫困标准，不能过高，也不能过低，不能再以绝对收入作为唯一衡量标准，应充分考虑多维贫困问题，构建以满足人们衣食住行、教育、医疗、权利、能力等生存发展需求为基础的贫困标准，要与实现社会主义现代化和共同富裕的目标相适应。二是新贫困标准要横向纵向都可比。依国际反贫困经验和我国处于中上收入国家行列的事实，应采用不低于3.1美元的高贫困线，同时，制定基于城乡价格指数、消费水平、生活成本差异的城乡间协调统一的贫困标准。

（二）提高反贫困产业可持续发展能力

扶贫扶长远，长远看产业，扶贫产业的可持续发展是实现脱贫致富的根本。在产业选择上，富国产业增强了国家的转移支付能力，为扶贫提供了重要的资金保障，但不能从根本上解决贫困问题，富民产业才是从根本上稳就业、促增收的最佳选择。无论对城市贫困还是农村贫困，只有积极培育富民产业，才能弱化扶贫产业的市场化发展逻辑和社会道德逻辑之间的矛盾，稳定脱贫后劲，增强发展动能。农业作为最直接的富民产业，可持续发展的困难主要在于不可抗力的自然灾害、不可预测的市场风险以及农业产业体系的不健全。为此，可通过采用“政府+保险公司+农户”三位一体的农业保险应对农业自然风险;以推动农产品品牌化发展、延伸农业产业链、提升农产品附加值来规避农产品市场风险;基于地区自然资源禀赋，发展特色产业，构建“农业+农副产品深加工+旅游业”的发展模式，大力发展农业新业态，拓展农业新功能，将农业与文化、旅游、健康养老等产业深度融合，以一二产带动三产，推动农村一二三产业融合发展，构建现代农业产业体系，助推农村扶贫产业可持续发展，放大产业富民效益[26]。城市应以市场需求为导向，培育以服务业为主的风险低但稳定性和可持续性强的富民产业，培育新型农民产业工人，形成城市富民产业可持续发展和城市贫困人口稳定增收的良性互动。

（三）建立城乡一体化反贫困体系

城乡一体化既是贫困从农村向城市转移的路径，又是遏制贫困转移的手段。树立统筹城乡贫困治理的理念，建立覆盖城市贫困和农村贫困的城乡一体化反贫困体系，方能打破城乡反贫困分治的局面，统筹城乡贫困治理，解决农民工反贫困治理的真空状态。一是组建专门的政府部门负责城乡反贫困。改变现有城乡分治的二元扶贫模式以及城市反贫困碎片化和部门化的状况，建立城乡统筹的扶贫瞄准和监测机制，由专门的政府部门负责实施，协调政府、企业、社会各方资源，统筹推进城市和农村的贫困治理工作。二是推行属地化管理方式，取消城市低保制度的户籍限制，以经常居住地为切入点，解决流动人口贫困治理缺失问题，保证贫困治理全覆盖，构建提升城市常住低收入人口生存发展能力的帮扶机制，使反贫困真正做到“保生存、助发展”。三是建立城乡一体的公共服务和社会保障体系。全面建成小康社会后的反贫困不再是单纯的反贫困，应实现反贫困与社会保障和社会救济一体化，将反贫困关口前移，适当提高最低生活保障标准，在满足贫困人口基本生活需求的同时有效提升其发展能力;以户籍制度改革促进城乡各要素平等交换，推进城乡教育、医疗、卫生等基本公共服务均等化，使扶贫政策均等地惠及城乡居民。

（四）完善农民工市民化配套措施

我国接近60%的城镇化率包含了近3亿尚未完全市民化的农民工，虽然他们长期生活在城市，但未能享受与城市居民平等的社会保障和公共服务，身份转变长期滞后于空间和职业转变，并非真正意义上的市民，在城市生存发展困难，因此加快完善农民工市民化配套措施是将我国反贫困关口前移、防止贫困从农村向城市转移的关键。为此，应从城市和农村两方面完善农民工市民化配套措施。就城市角度而言，一是推进城镇户籍改革，让长期处于“半城市化”状态的农民工获得基本的身份认可;二是推进城乡社保制度并轨，建立城乡一体、区域均衡、覆盖全面的社会保障制度，赋予农民工享受各项社会福利的基本权利;三是建立城乡一体的劳动力市场和就业服务体系，提高农民工职业技能，为农民工创造平等、公平的就业环境，提升农民工可持续发展能力;四是从政府、企业、个人角度建立可持续的农民工市民化的公共成本分担机制。就农村角度而言，要深化农村集体产权制度改革，提高产权交易的市场化程度，为农民工可以充分交易自己的产权创造条件;建立农村土地有偿退出机制，降低放弃土地的机会成本，减弱因农村土地的社会保障功能而形成的“土地情结”，增加农民工土地的财产性收益，实现带资进城，提高农民工市民化能力[27]。

参考文献

[1]向德平，华汛子.改革开放四十年中国贫困治理的历程、经验与前瞻[J].新疆师范大学学报，2019（5）： 59-68.

[2]雷明.扶贫战略新定位与扶贫重点[J].改革，2016（8）：74-77.

[3]李小云，许汉泽.2020年后扶贫工作的若干思考[J].国家行政学院学报，2018（1）：62-66.

[4]汪三贵，曾小溪.后2020贫困问题初探[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2018（2）：7-13.

[5]谷树忠.贫困形势研判与减贫策略调整[J].改革，2016（8）：65-67.

[6]何秀荣.改革40年的农村反贫困认识与后脱贫战略前瞻[J].农村经济，2018（11）：1-8.

[7]张琦.减贫战略方向与新型扶贫治理体系建构[J].改革，2016（8）：77-80

[8]魏后凯.2020年后中国减贫的新战略[J].中州学刊，2018（9）：36-42.

[9]陈志钢，毕洁颖，吴国宝，等.中国扶贫现状与演进以及2020年后的扶贫愿景和战略重点[J].中国农村经济，2019（1）：2-16.

[10]孙久文，张静.论从开发式转向开发与保障并重的新扶贫模式[J].西北师大学报（社会科学版），2019（1）：116-122.

[11]蒋南平，郑万军.中国农村人口贫困变动研究——基于多维脱贫指数测度[J].经济理论与经济管理，2019（2）：78-88.