绿色发展绩效的环境保护财政支出效应评价及政策匹配

张腾飞 杨俊

内容提要：使用DEA窗口分析测算我国省际绿色发展绩效，对绿色发展绩效的环境保护财政支出效应进行评估。结果发现，环境保护财政支出和绿色发展绩效存在倒U型关系，东部、中部、西部和东北四个区域样本差异性明显。应持续提高环境保护财政支出比重，建立健全绿色财政制度体系;因地制宜实施环保政策，拓宽环保投融资渠道，推动环保类PPP项目入库;鼓励发展战略性新兴产业;建立健全地方政府考核体系;完善公众参与环保激励机制。

关键词：环境保护财政支出;绿色发展绩效;转变发展方式

中图分类号：F062.2    文献标识码：A    文章编号：1003-7543（2019）05-0060-10

新时代我国经济发展的特征是由高速增长阶段转向高质量发展阶段，推动质量变革、效率变革是高质量发展的要求，加快推进生态文明建设是高质量发展的重点工作。推动绿色发展亟待构建多方参与的新机制，形成政府、企业和公众三方参与的环境治理体系。政府是推动绿色发展多元激励与监管机制的主导者。为了更好地履行政府的环境治理职能，在2007年政府收支分类改革中，政府收支分类体系单独设置了“环境保护”支出科目①，用以反映国家财政履行环保职能的财政运行状况。环境保护财政支出在国家财政体系中有了单独科目，结束了依附其他支出科目的历史。

环境保护财政支出通过推动工业企业绿色生产转型、培育公众绿色生活方式和促进城市绿色发展，提升工业品绿色生产效率、公众绿色消费效率，最终推动我国经济绿色发展绩效水平。政府在工业企业绿色生产转型中发挥主导作用，环境保护财政支出以推动工业企业清洁生产、污染防治、环境监测与监督等形式推动工业企业绿色转型。公众是经济绿色发展的重要参与者，环境保护财政支出应着力培育公众绿色消费和绿色生活方式。同时，环境保护财政支出通过推动城市大气环境与水环境治理、建设城市生态文明示范区等形式提升城市绿色发展水平。环境保护财政支出通过影响政府、企业和公众等参与主体行为，提升我国经济绿色发展绩效，最终推动我国向高质量发展阶段迈进。

一、相关文献综述

政府通过环境保护财政支出影响环境管制行为，进而促进经济增长。环境保护财政支出通过促进工业企业绿色生产转型和公众绿色生活方式转变而影响经济系统中生产和消费的效率，提升经济绿色发展绩效水平。就环境保护财政支出对环境质量的影响研究而言，Bernauer & Koubi从政府规模角度讨论财政支出的环境效益，认为政府规模和公共产品供给（环境治理）之间存在负相关关系，政府支出占GDP的比例越高，空气污染等公害品供给越高[1]。Stokey将污染因子和环境质量引入内生增长模型，模型运行结果显示增加环保支出可以提高环境品质[2]。樊轶侠认为区域大气污染防治的财政政策主要包括直接财政投入、政府间转移支付和间接财政投入作用渠道[3]。卢洪友等发现政府非经济性财政支出对消费型环境污染存在消費融资效应和环境规制效应，当前政府非经济性财政支出与消费型污染呈负相关关系[4]。马海涛等对我国地方财政在雾霾防治中的社会回应性进行检验，认为地方政府在雾霾防治中存在异质性动机，财政的社会回应性表现不足[5]。王猛发现地方政府环保财政支出主要取决于财政收入，而非当地环境质量好坏，政府环境治理显示出“能力导向”特征[6]。一些学者研究认为，地方政府财政激励使得地方纳税大户在环境治理中形成较强议价能力，导致地区污染增长[7]。由于增值税分成下降带来的地方政府财政压力，地方政府倾向于依赖国有企业扩大工业规模，以致污染水平上升。

经济绿色发展受环境管制、技术创新水平、财政支出等多重因素的影响。Grossman & Krueger提出“环境库兹涅茨”假说，认为环境污染水平与经济增长在长期呈现倒U型关系[8]。R？覫dseth研究认为，没有考虑环境法规将导致效率的高估，忽视合规成本[9]。环境规制可以通过影响绿色全要素生产率而改变中国工业的发展模式，而“治理投入型”环境规制与生态效率之间存在“U”型关系，“经济激励型”环境规制对生态效率没有显著影响，但环境规制也会引发污染就近转移。杜雯翠和张平淡研究发现，财政支出与财政收入之比低的县级市环境污染并未改善，要避免“小富重污”和“未富先污”现象[10]。

较多的学者从财政分权角度探讨财政对经济绿色发展的影响。中央与地方财政事权划分是我国财税体制改革的关键环节[11]。财政分权度的提高不利于碳排放量的减少，财政分权会降低地方政府碳排放管制的积极性，因为环境污染存在“时间惯性”和“空间溢出”效应[12]。在晋升激励体制下，“竞次效应”使得地方政府会削弱对环境问题的管控[13]，不利于绿色全要素生产率的提升，且这种现象具有空间溢出效应，在财政分权度较高的东、西部地区尤为显著。部分学者提出不同看法，他们认为环境分权程度提升有助于防控我国雾霾污染[14]。也有学者研究发现，财政支出对环境污染影响不确定，地方财政支出的结构效应和替代效应有助于降低环境污染，而增长效应会加剧环境污染[15]。

在政府主导下，环境保护财政支出通过影响工业企业绿色生产转型、公众绿色生活方式和城市绿色发展，最终提升经济绿色发展绩效。这里从全面贯彻新发展理念要求出发，测算我国经济绿色发展绩效并阐述其变化特征，评估我国经济绿色发展绩效的环境保护财政支出效应，提出促进经济绿色发展绩效提升的匹配政策，从而促进我国经济向更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展方向迈进。

二、绿色发展绩效测算与变化特征

（一）绩效测算

这里采取数据包络分析（DEA）中的窗口分析和超效率分析方法测算我国经济绿色发展绩效，将二氧化碳排放量作为生产过程中的非期望产出纳入生产集合，客观评估我国绿色发展绩效。设定劳动（L）和资本（K）是投入变量，地区生产总值（Y）和二氧化碳排放量（C）分别是期望产出变量和非期望产出变量。

DEA窗口分析采用移动平均法来测算决策单元效率随时间变动的趋势。决策单元的重复利用增加了样本量，同一决策单元在不同的窗口被多次利用，窗口分析的好处是通过决策单元参考集的变化进行多次效率测度，获得的平均效率值更加接近真实的效率评价。这里使用我国30个省（区、市）2007～2015年的数据测算绿色发展绩效①，将每个窗口的宽度定义为3年。其中，2007年、2015年的数据被利用1次，2008年、2014年的数据被利用2次，其他各年的数据被利用了3次，通过平均得到各决策单元每年绿色发展绩效值。

这里对各投入变量和产出变量数据作如下处理：地区生产总值（Y）用各省（区、市）生产总值表示，并以2007年为基期进行平减来消除价格影响。劳动（L）采用各省（区、市）2007～2015年末就业人员数。物质资本存量（K）的测算采用永續盘存法，以各省（区、市）固定资产投资价格指数平减各年投资，并折算为以基准年不变价格表示的实际值来计算各省（区、市）的资本存量。当年投资选择全社会固定资产投资，运用《中国统计年鉴》中固定资产价格指数，将2007年作为基年，经济折旧率的计算和基年资本存量的确定均采用张军等[16]的计算方法，经济折旧率取9.6%，基年资本存量以各省（区、市）2007年的固定资产总额除以10%计算得到。二氧化碳排放（C）的数据基于IPCC（2006）中的测算方法估算得到。表1是投入变量和产出变量的描述性统计。

（二）测算结果分析

样本期间内，北京市绿色发展绩效测算结果如表2（下页）所示。每一行表示一个窗口下不同时期的绿色发展绩效，每一年的绿色发展绩效是不同窗口下同一时期效率值的平均值。研究期间内，北京市的绿色发展绩效整体维持较高水平并呈现上升的趋势。北京市绿色发展绩效与其经济发展水平、产业结构、绿色发展和低碳发展的目标是一致的。

分省（区、市）来看，样本期间内，北京、上海、广东、浙江等地绿色发展绩效表现较好，山西、内蒙古、青海、宁夏、新疆等省（区）绿色发展绩效相对较低，大部分处于0.5至0.7之间①。近年来，随着“中国制造”向“中国智造”转变，经济较为发达的省份的主导产业逐渐向战略性新兴产业转变，传统的高耗能、高污染企业逐渐向中西部省份迁移，以致资源依赖型省份的绿色发展绩效较低。

这里计算全国样本、东部样本、中部样本、西部样本和东北样本的绿色发展绩效，结果如表3（下页）所示。东部样本、中部样本的绿色发展绩效高于全国平均水平，西部样本、东北样本的绿色发展绩效低于全国平均水平。西部样本的省份拥有较高比重的资源依赖型企业，同时，也承接了东部发达省市部分高污染、高能耗的产业转移。从时间跨度来看，2007年，资源节约型和环境友好型社会的建设提升了全国经济绿色发展绩效。2008年金融危机后我国推出的扩大内需、促进经济平稳较快增长的举措提升了全社会固定资产投资增长，绿色发展绩效呈现小幅下降趋势。党的十八大以来，绿色发展理念逐渐成为发展共识，经济绿色发展绩效变化较为平稳，且呈现上升趋势。

三、实证检验及结果分析

（一）模型构建与变量选择

本文构建如下回归模型，考察环境保护财政支出对中国绿色发展绩效的影响：

其中，i和t分别表示省份和年份。被解释变量Efficit表示各省份绿色发展绩效，使用上文依据DEA窗口分析和超效率分析测算得到的效率值表示。FENit代表各省份环境保护财政支出，政府部门不同的环境保护财政支出类别影响工业企业绿色生产转型、公众绿色消费行为和城市绿色发展，进而对绿色生产绩效产生影响。为检验环境保护财政支出和绿色发展绩效之间是否存在非线性关系，回归模型中引入环境保护财政支出的平方项进行估计。估计方法在使用固定效应和随机效应模型的同时，还使用了Driscoll & Kraay提出的消除异方差和序列相关因素的固定效应模型，以使模型估计结果更加稳健[17]。Xit表示一系列控制变量的集合，控制变量包括：各省份财政收入（FRit）、人均地区生产总值（GDPperit）、产业结构（ISit）、外商直接投资（FDIit）、环境规制（REGit）、能源消费（ENit）。各省份财政支出和环境保护财政支出之间的增减关系对绿色生产绩效会产生一定影响。人均地区生产总值以2007年为基期，用剔除价格因素后的实际人均地区生产总值来衡量。人均地区生产总值的提高伴随着人均收入水平的提升，公众会追求更高的生活质量和环境质量，从而影响绿色发展绩效。本文采用各地区第二产业增加值占地区生产总值的比重表示产业结构指标。外商直接投资指标采用外商投资总额占名义地区生产总值的比重表示。环境规制采用各省份工业污染治理完成投资额表示，反映环境规制强度对绿色发展绩效的影响。能源消费变量用各省份能源消费总量与名义地区生产总值之比表示，反映各省份能源消费对绿色发展绩效的影响。变量描述性统计如表4（下页）所示。

这里选择30个省（区、市）为研究对象。由于2007年起环境保护财政支出才以单独支出科目列出，因而以2007～2015年的数据作为研究样本。数据主要来源于《中国统计年鉴》、《中国环境统计年鉴》、《中国能源统计年鉴》、《新中国六十年统计资料汇编》、《中国固定资产投资统计年鉴》、《中国人口与就业统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》、EPS数据库、各省（区、市）统计年鉴和国民经济和社会发展统计公报等。

（二）面板单位根和协整检验

如果面板数据的时间序列维度数据是非平稳的，那么“伪回归”问题将不可避免。在使用固定效应模型分析之前，本文对回归数据进行面板单位根检验和协整检验。面板单位根检验采用LLC检验、IPS检验、Fisher-ADF检验和Fisher-PP检验四种方法，结果如表5所示。当使用初始数据时，大部分的检验都拒绝了存在面板单位根的原假设;当使用变量的一阶差分数据时，所有检验都拒绝了存在面板单位根的原假设。本文进一步使用Kao协整检验、Pedroni协整检验和Westerlund协整检验分析变量之间的长期协整关系，结果如表6（下页）所示。面板协整检验的四个统计量都显著拒绝了不存在协整关系的原假设，这表明本文回归变量之间存在长期协整关系。

（三）全样本估计结果分析

表7（下页）显示的是全国样本环境保护财政支出对绿色发展绩效影响的估计结果。两种固定效应模型的估计结果均显示环境保护财政支出的系数为正，且在1%的水平上通过了显著性检验，这说明环境保护财政支出对绿色发展绩效具有正向促进作用;环境保护财政支出平方项系数为负，且通过了1%的显著性检验，表明环境保护财政支出对绿色发展绩效存在倒U型关系的非线性影响。环境保护财政支出投入初始阶段，政府加大对工业企业绿色生产转型的扶持力度，鼓励发展清洁能源，研发清洁生产技术，加强对公众的绿色消费和绿色生活方式的宣传，大力整治城市绿色发展过程中的大气污染、水污染问题，绿色发展绩效得以提升。随着环境保护财政支出达到一定程度，政府单方面环境保护财政支出对绿色发展绩效的推动作用的边际效应将会递减。环境保护财政支出不足以持续维持绿色发展绩效的改善，绿色发展绩效的持续改善需多方主体共同参与。政府在维持环境保护财政支出稳步增长的同时，需要构建并完善环境保护多元主体参与机制，创新利用社会化融资方式补充政府环境保护财政支出的缺口。同时，政府部门需大力推动工业企业绿色生产方式转变，构建政府、企业和公众三方参与的绿色发展协调激励和监管机制。

财政收入指标的系数为负，潜在的原因在于财政收入和环境保护财政支出结构不匹配。人均地区生产总值指标的系数为正，且在1%的水平上显著，可见人均地区生产总值增长会促进绿色发展绩效改善。居民可支配收入的提升伴随着对环境质量的更高追求，从而会增加环境友好型产品的需求，促使企业进行绿色产品的研发设计。产业结构指标回归系数为负，说明各省份产业结构依然处于传统重化工业向战略性新兴产业的转变过程中，随着我国产业结构的转型升级，其负向影响将会逐渐减弱。

外商直接投资指标的系数为正，说明外商直接投资对绿色发展績效的正向影响强于其负向影响。具备先进知识和技术的外商投资企业通过企业间关联效应、企业示范效应、人力资本示范效应带动国内产业升级，提高了绿色发展绩效。同时，外商投资企业在进入初期对国内市场产生冲击，使得国内企业在发展初期处于产业链、价值链低端水平。外商投资企业拥有领先的绿色生产理念和技术，但也存在满足“污染避难所”假说的外商投资企业的迁移，这部分外商投资企业会降低绿色发展绩效。

环境规制指标的系数为负但处于较低显著水平，表明环境规制并没有改变“高能耗、高污染”的重化工业结构。当前我国的环境规制政策以“命令-控制型”为主，碳排放权交易市场等产权市场主导作用仍不突出。能源消费的系数为正，潜在的原因在于我国能源消费结构持续向低碳化和清洁化方向转变，能源综合利用效率提高，单位GDP能耗持续降低，这有助于改善绿色发展绩效。

（四）区域样本差异性分析

东部、中部、西部和东北四个区域样本环境保护财政支出规模相差较大，其对绿色发展绩效的影响可能存在差异。表8为四个区域样本环境保护财政支出对绿色发展绩效影响的估计结果。东部和中部样本的环境保护财政支出变量的估计结果较为一致，且在1%的水平上显著。东部和中部样本的环境保护财政支出和绿色发展绩效都存在显著的倒U型非线性关系，这种非线性关系在东部样本中表现更为显著。东部样本环境保护多元化融资渠道更为完善，工业企业绿色生产转型效果较好，产业结构转型升级领先于其他区域样本，环境保护财政支出在促进绿色发展绩效改善的过程中的主导地位减弱。西部样本和东北样本环境保护财政支出促进绿色生产绩效改善的效果较弱，环境保护财政支出投入水平相对较低，工业企业中高污染、高耗能企业占比较高，企业绿色生产转型效果较差，公众绿色生活方式的培育还需加强，城市绿色发展监管机制有待完善，这些都是西部样本和东北样本环境保护财政支出对绿色发展绩效影响较弱的原因。同时，我国于2007年才设立环境保护支出科目，环保专项资金促进环境质量改善的长期效应具有滞后性，环境保护财政支出的投入总量和增长率有待进一步提升。

财政收入指标在中部样本和东北样本中回归系数为负，说明中部样本和东北样本财政收入和环境保护财政支出的结构错配更为显著，中部样本和东北样本财政激励和污染企业税收征收议价相对较为显著。东部、中部和东北样本人均地区生产总值指标对于绿色发展绩效影响都为正，说明随着人均地区生产总值的增长，东部、中部和东北样本对环境友好型、低碳化产品需求更为显著，企业绿色生产转型和绿色发展绩效改善也更为显著。西部样本产业结构指标对绿色发展绩效存在负向影响，东部和中部样本并没有表现出显著的正向影响，潜在的原因在于企业省际间迁移成本和营商环境的改变，东部样本的污染型企业倾向于向距离较近地区迁移，也更加倾向于向省域内经济发展水平相对较低的地区迁移。

外商直接投资指标对东部绿色发展绩效的影响为正，对中部的绿色发展效率影响为负，但不显著。东部沿海省市吸引外商直接投资的能力更强，外商直接投资对东部样本的绿色发展绩效综合影响更为显著。环境规制指标对西部样本的负向影响更强且较为显著，可能的原因在于西部样本较高比例的高污染、高耗能工业企业比例。能源消费指标的系数在东部样本、中部样本和东北样本均为正，说明东部样本、中部样本和东北样本的能源消费结构、能源利用效率等指标表现优于西部样本。

四、结论与政策建议

这里运用DEA窗口分析和超效率方法测算了中国省际绿色发展绩效，并分析了环境保护财政支出对绿色发展绩效的影响，可得到如下结论：第一，由于滞后效应的存在，2007～2015年的全国绿色发展绩效平均值呈现下降再稳中有升的趋势;绿色发展绩效高的省份主要集中在东部样本的省市，西部和东北样本省份绿色发展绩效相对较低。第二，环境保护财政支出对绿色发展绩效具有显著的正效应，但二者之间也存在倒U型的非线性关系。第三，东部、中部、西部和东北四个区域样本环境保护财政支出的绿色发展绩效存在显著差异。东部样本具有显著的正效应，环境保护财政支出对东部样本具有一定激励作用;环境保护财政支出对绿色发展绩效的倒U型的非线性关系在东部、中部、西部和东北四个区域样本中差异明显，东部样本最为显著，中部样本显著性降低，西部和东北样本不显著。

基于上述研究，本文提出如下政策建议：

第一，持续提高环境保护财政支出比重，建立健全绿色财政制度体系。当前我国的环境保护财政支出虽然逐年增加，但占全部财政支出的比重依然较小，仍处于“倒U型”曲线的左侧。一方面，应进一步加大环境保护财政支出力度、提高占比，加强对清洁生产技术未达标的“三高”企业审批、督查和惩处，从追求经济增长速度向追求经济增长质量转变;另一方面，应构建包括绿色税收、绿色采购和绿色预算等内容的绿色财政体系，强化资源税、增值税、所得税的“绿色化”设计，合理划分绿色税收征管分配，明确绿色采购程序、采购标准、采购网络和采购政策，进一步完善绿色财政预算支出绩效评价制度。

第二，充分发挥并逐步完善市场机制，拓宽环保投融资渠道。在环境治理、提高绿色发展绩效的过程中，不能一味盲目地增加环保财政支出。一要發挥环境保护财政支出的间接效应和导向作用，建立企业绿色生产协调监管组织架构与合谋防范机制，完善碳排放权交易市场。二要加强PPP模式在环保产业中的应用，争取更多生态建设和环境保护项目进入全国PPP综合信息平台项目管理库。既减轻政府环保财政支出负担，又能发挥财政资金的杠杆作用，撬动更多的民营资本参与到环境保护中来，提高企业投入环保领域的积极性。三要创新环保企业和环保投资项目的融资方式，支持地方政府发行专项债券支持生态环保领域投资，扩大绿色债券的发行规模，引导银行间债券市场和交易所市场发行支持民营环保企业的纾困债券，鼓励发行绿色资产支持证券产品，加大各地产业引导基金、PPP引导基金、创业投资基金对绿色产业、环保企业和环保投资项目的支持力度。四要明晰市场职责，对企业按照“谁破坏、谁受罚”“谁投入、谁受益”的原则，从源头上降低污染，改变政府为排污企业买单的状况，探索企业绿色生产激励与监管机制，倒逼企业在追求利润的同时也为环保出力。

第三，鼓励战略性新兴产业发展，促进产业结构优化升级。财政支出应发挥调整产业结构的导向作用，转换第二产业低效率的生产方式，引导低附加值、高能耗、高污染的企业进行升级创新。一方面，引进节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业项目;另一方面，适当增加科教文卫等公共服务的财政支出，发挥联动效应，通过公共服务支出促进人力资本发展，促进节能环保技术和生产效率改进技术发展。

第四，因地制宜治理环境，促进区域协调发展。环境治理要因地制宜，地方政府在坚持使用最严格制度、最严密法治保护生态环境的前提下，制定与当地经济发展相适应的环境政策。一方面，较为发达的东部地区应承担更多的节能减排责任，减少“命令-控制型”的环境规制政策，完善碳排放权交易制度，制定工业企业分时段监管与激励机制，形成可复制推广的市场化举措，并逐步推广到中西部和东北地区。另一方面，中西部和东北地区应加强政策引导，加强产业转移过程中的环境监管，积极发挥自身资源和产业优势，改进能源利用效率和能源利用方式，提升绿色发展绩效。

第五，建立健全政府绩效考核体系和科学评价体系。长期以来，各地更多强调经济建设和GDP的增长，导致包括资源、环境、生态等问题在内的诸多问题，对我国经济社会可持续发展构成了一定隐患。为此，需要从根本上转变发展理念、发展方式，改革政府绩效考核体系，这是促进各地更加注重经济与环境协调发展的有效手段。应减少地方政府和干部的专项考核指标，强化综合考核指标。一是加强对政府环境保护工作成效的考核，避免“先污染、后治理”的情形发生，避免以牺牲环境为代价来换取GDP的快速增长，以确保环境保护工作的扎实有效推进;二是科学遴选考核指标，既包括绿色发展结果类指标，又包括主要污染物排放及其管控的过程性指标;三是更加注重发挥公众和第三方组织在政府绩效考核中的作用，将群众满意度指标纳入政府绩效考核指标体系。

第六，提倡绿色消费，完善公众参与环保激励机制。创新环境治理理念和方式，形成政府、企业和公众共治的环境治理体系。强调政府、企业和公众共同参与、协调合作监督，形成“自上而下”和“自下而上”相结合的双向、动态监管模式。积极倡导绿色消费，对清洁型消费品和污染型消费品采取差异化的税收政策。加大环保知识宣传的力度，完善公众参与环保激励机制，建立公众参与环境影响评价制度。

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