新中国70年财政体制改革的基本历程、逻辑主线与核心问题

2019-09-10龚浩任致伟

改革 2019年5期

龚浩任致伟

内容提要：新中国成立70年来，我国财政体制经历了“统收统支”、“包干制”、“分税制”财政体制形成与完善、在“构建现代财政制度”要求下“分税制”深度调整等四个阶段。贯穿这四个阶段的逻辑主线是：财政体制改革是推动整体改革的突破口，服务于整体改革的需要。社会主要矛盾的变化决定着财政体制改革的方向，财政体制改革要以解决社会主要矛盾为目的。下一步，要坚定分税制改革的基本方向，推进基本公共服務均等化，加快地方税体系建设，落实财税法治化改革措施，以匹配现代国家治理体系和治理能力，满足人民对美好生活的需要。

关键词：新中国成立70年;财政体制改革;地方税体系

中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2019）05-0019-10

新中国成立70年来，社会主义建设事业取得了举世瞩目的成就。与之相适应，我国财政体制也在不断改革中发展了70年，为我国社会主义建设事业的推进发挥了重要作用。从历史的角度来看，有必要系统总结过去70年我国财政体制改革的基本历程和历史经验。从现实的角度来看，当前，中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾发生了变化，所面临的国内外环境更加复杂，改革进入攻坚期和深水区，财政体制改革面临着更加严峻的挑战和更大的压力。一直以来，财政体制改革都被视为经济体制改革的重要组成部分而推进。党的十八届三中全会赋予了财政以“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位。党的十九大又将“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”等财政体制方面的改革作为“加快建立现代财政制度”的重要任务。可以说，全面深入推进财政体制改革已成为迫在眉睫的重要任务。

本文旨在回顾新中国70年财政体制改革的基本历程，探讨和归纳我国财政体制改革的逻辑主线和核心问题，并探索新时代下深化财政体制改革的方向。

一、新中国70年财政体制改革的基本历程

新中国70年财政体制改革大致可分为四个阶段：1949～1978年实行“统收统支”的财政体制;1979～1993年推行“包干制”;1994～2013年形成与完善“分税制”;2013年至今在“构建现代财政制度”要求下深度调整“分税制”。

（一）1949～1978年，实行“统收统支”的财政体制

新中国成立伊始，为迅速恢复几近崩溃的国民经济，应付国内外战事产生的巨额开支，我国建立了“统收统支”的财政管理体制。就中央与地方关系而言，地方财政收入上缴中央，并由中央规定支出，财政收支全部纳入国家预算管理。就政府和国有企业而言，企业利润的全部或者大部分上缴政府，政府负责企业运营和生产的支出。

在计划经济体制下，国家财政的收支实质上是社会产品的分配与再分配，财政收支要保持平衡或略有结余。为应对中央与地方在财政收支上的失衡，我国对财政管理体制进行了多次调整，包括：1951～1960年实行集中统一和分级管理相结合的财政体制;1961～1965年加强集中统一，将财政管理权限集中于中央、大区和省;1966～1976年频繁对财政体制进行调整，但未改变中央对财政的全面控制和管理。

总体而言，从新中国成立到改革开放之前的财政体制始终以“统收统支”为主要特征，核心是“如何实现财政收支平衡”。

（二）1979～1993年，推行“包干制”财政体制

改革开放以来，我国开始打破高度集中的“统收统支”的财政体制。1980年，国务院发布《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》，确定了“划分收支、分级包干”的原则。1985年制订的“划分税种、核定收支、分级包干”方案解决了“利改税”后中央与地方从“如何分配利润”到“如何分配税收”的问题，但并未改变1980年确定的中央与地方在收支方面的划分原则。1988年国务院发布《关于地方实行财政包干办法的决定》，直接以多种办法对中央与地方在财政收入方面进行再分配。这其中包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等，从收入一侧对中央与地方的分配进行调整，以解决中央与地方如何分配收入的问题。

总体而言，1979～1993年，财政体制改革所实施的“包干制”以“分级包干”“分灶吃饭”为主要特征，核心是如何分配收入。

（三）1994～2013年，“分税制”财政体制形成与完善

1993年11月，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出将现行的财政包干制改为分税制。1993年12月，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，对财政管理体制改革进行了部署，从事权与财权相结合的原则出发，明确中央财政支出与地方财政支出的范围，按照税收种类划分中央财政收入与地方财政收入，建立中央对地方的税收返还和转移支付制度，推动中央与地方预算体系建设，实现一级政府一级财政。

此后，分税制进行了多次完善：对国有企业利润分配制度进行改革;对个别税种的分配比例进行调整;推行税费改革，将地方政府各部门自收自支且大都不在预算之中的杂费收入转变为法定的且纳入预算中的税收收入[1];财政支出由以前专注于生产建设领域拓展到涵盖民生项目的整个公共服务领域，从以前专注于城市公共服务体系建设扩展到农村公共服务建设领域;优化和完善中央对地方转移支付制度;完善省级以下财政体制。

总体而言，1994年开始的财政体制改革在分税制的基础上，不断调整中央与地方在财政收入上的划分方法，财政支出从以“城市”为主开始覆盖“城乡”整体、从以“生产建设”为主转向涵盖公共服务的“民生建设”，逐渐建立起公共财政要求下的财政体制。

（四）2013年至今，“构建现代财政制度”要求下“分税制”的深度调整

2013年，党的十八届三中全会提出了全面深化改革，并对财政进行了重新定位，提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，要求构建“现代财政制度”。“治理”的提出使得财政的内涵得到极大的丰富，“基础和重要支柱”的论断使得财政的地位得到极大提升。财政从经济范畴的概念上升到国家治理层面的高度，不再局限于经济一隅，而是成为经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等涉及国家治理体系和治理能力各个领域的基础与重要支柱。财政体制改革要围绕完善国家治理体系、提高国家治理能力而展开。

构建现代财政制度，需要对分税制进行深度调整，建立事权和支出责任相适应的财政体制。财政事权指的是各级政府运用财政资金承担提供基本公共服务的职责，支出责任指的是政府履行财政事权的支出义务和保障。2014年中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》，对深化财政体制改革作了全面部署。就收入方面而言，要全面实施“营改增”，推进环境保护税与资源税改革，推行个人所得税综合与分类相结合，拓展消费税范围，积极探讨房产税，逐步建立地方税体系，理顺中央与地方收入分配关系，在维持目前财力分配格局不变的情况下，对中央与地方的财政收入分配重新进行划分;就支出方面而言，要划分中央与地方的事权和支出责任，打破以行政隶属关系划分事权的局限性。2016年国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，2018年国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，这两个文件对事权和支出责任的划分进行了原则性规定和具体性安排。

总体而言，2013年以来，财政体制改革在“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一重大理念的指导下，围绕“构建现代财政制度”而展开，以推动国家治理体系和治理能力现代化为旨归。

二、新中国70年财政体制改革的逻辑主线

新中国70年财政体制改革的逻辑主线可以表述为：以“统收统支”的财政体制支撑计划经济体制，实现国民经济的快速恢复，初步建立完整的国民经济体系和工业体系，为改革开放以后经济的起飞准备了条件;财政“包干制”改革打破了高度集中的计划经济体制，激发了经济的活力，促进了商品经济的发展，为后来建立社会主义市场经济体制进行了物质准备;财政“分税制”改革为社会主义市场经济体制奠定了重要基础，促进了统一市场的形成，进一步推动了我国经济和社会的全面发展;现代财政制度要求下的财政体制改革则是在已有发展基础上，对国家治理体系的优化和国家治理能力的提升。

（一）以财政的“统收统支”支撑计划经济体制

新中国成立伊始，既要挽救几近崩溃的国民经济体系，又要解决投机资本扰乱金融和哄抬物价的破坏行为，更要保证国家的全面解放和抗美援朝的胜利。因此，建立高度集中的“统收统支”的财政体制以集中全国的财力和物力成为当时必然的选择。这一财政体制实现了中央对国家经济的全面掌握，有力地打击了投机资本，实现了物价的稳定，促进了国民经济的恢复。

1953年，党中央提出“过渡时期总路线”，并开始大规模的经济建设，逐步实现国家的社会主义工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的三大改造。随着社会主义改造的完成，我国建立了高度集中的计划经济体制。由于社会主义生产是建立在广泛的分工协作基础上的社会化大生产，社会生产各环节、国民经济的各部门、各地区、各企业之间存在密切的联系，因而需要国家来组织、协调和管理这些复杂的生产关系，“统收统支”的财政体制自然而然成为国家构建高度集中的计划经济体制的必然选择。

在这一财政体制下，我国第一个五年计划期间便集中了国民收入的三分之一，为工业化的推动筹集了大量资金，1957年，“一五”计划超额完成，实现了国民经济的快速增长[2]。这种财政体制保证了国家能够有计划地安排国民经济布局，集中力量推动工业化发展，为我国能够快速建立完整的国民经济体系和工业体系奠定了基础。与此同时，在高度集中的计划经济体制下所形成的“统收统支”的财政体制也给我国国民经济的发展带来诸多弊端，如在中央与地方政府间财政关系方面，中央管理过严，地方缺乏发展的积极性，中央计划难以落地;又如在政府与企业方面，政府对企业管理过死，企业缺乏激励的动力和竞争的压力，使得生产率和生产积极性难以提高。

总体来看，新中国成立初期形成的“统收统支”财政体制保障了新中国的政治稳定和国民经济体系的迅速恢复。在高度集中的计划经济体制下，这一财政体制继续为国民经济体系和工业化的形成提供了支持，为改革开放以来经济的腾飞奠定了基础。同时，也要认识到这一财政体制的弊端。

（二）以财政的“包干制”打破高度集中的计划经济体制

1978年，党的十一届三中全会召开，明确指出：“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”，并提出了“放权让利”的改革政策。与之相适应，财政体制改革以“放权让利”为主要导向，打破“财权集中过度、分配統收统支税种过于单一”的财政格局，其目的是协调各方面的利益和调动各方面的积极性[3]。

1980年，财政体制改革将中央与地方在“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”，中央与地方“划分收支、分级包干”。中央与地方依据隶属关系获得收入，并依据隶属关系进行支出和推动建设，自主经营，自负盈亏。这调动了中央与地方、政府与企业发展的活力与积极性，为国家经济的增长以及财政收入的增加奠定了基础。1984年，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》指出，赋予企业市场主体地位，激发了企业的活力，理顺了政府与企业、中央与地方的分配关系，进一步打破了计划经济体制。1987年，党的十三大提出建立“有计划商品经济的新体制”。有计划的商品经济新体制总体上是“国家调节市场，市场引导企业”，政府以计划调节与市场调节两种手段调节市场供求关系，服务于国民经济的协调发展。当时国家经济面临着经济过热、通货膨胀的局面，财政却面临中央财力严重不足的窘境。为此，1988年财政体制改革的目标便是要增加并保障中央财政，在国务院发布的《关于地方实行财政包干办法的决定》中直接规定：“各地都不得通过不正当的途径，挖中央财政的收入。要认真按照包干办法办事，包盈和包亏都由地方自行负责。”

20世纪80年代的财政体制改革实现了经济的增长和财政收入的增加。1980～1988年，国民经济平均年增长10%以上，1984年国民经济增长率更是达到了15.2%。财政收入也取得了快速增长，扭转了财政负增长的局面，1993年国家财政收入高达4348亿元，较之1980年翻了两番①。以“放权让利”为核心的财政体制改革调动了各级政府发展经济、拓展财源的积极性，调动了企业增产增收的积极性，这使得国民经济取得快速发展，财政收入获得快速增长[4]。

总体来看，20世纪80年代的财政体制改革理顺了中央与地方、政府与企业的关系，激发了中央与地方在发展经济方面的活力，盘活了整个国家经济体制。

（三）以财政的“分税制”推动构建社会主义市场经济体制

党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，正式提出建立社会主义市场经济体制，“就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，其中“财政运用预算和税收手段，着重调节经济结构和社会分配”的天然功用构成了宏观调控体系的重要部分。国家汲取财政能力是国家最重要的能力，是国家其他所有能力的基础[5]。1993年，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》指出：在“包干制”下，税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化;国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力;财政分配体制类型过多，不够规范。

党的十四届三中全会提出，将地方财政包干制改为合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系，实行财政返还和转移支付制度，初步建成分税制财政管理体制。分税制的推行优化了政府的宏观调控体系，提高了宏观调控能力，“两个比重”明显提高，财政收入占国民生产总值的比重从1994年的10.7%上升到了2015年的22.2%; 1993年中央财政收入在财政总收入中仅占22%，分税制改革当年这一比重就提高到了55.7%，并长期维持了这一趋势②。分税制改革打破了地方分割与诸侯经济，促进了全国统一市场的形成。分税制改革充分考虑了税种的属性与功用，将宏观调控能力较强的税种如消费税划为中央税，与经济直接相关的税种如增值税划为共享税，将适合地方征收的如营业税划为地方税，在兼顾地方财力的同时，优化了中央政府宏观调控能力。分税制还扩大了地方固定收入范围，进一步调动了地方政府在发展经济和增加财政收入上的积极性[6]。

总体来看，改革开放以来，我国逐渐确立了建设社会主义市场经济体制的基本方向，而分税制改革即是朝着这一方向对财政体制的一次重大改革。分税制改革适应于社会主义市场经济体制下市场在资源配置中起决定作用的基本要求，同时也有助于提高政府宏观调控的能力。

（四）以现代财政制度要求下的财政体制匹配现代国家治理体系和治理能力

一直以来，财政都被认为是经济学范畴的一个概念，解决市场失灵问题是研究财政问题的出发点。党的十八届三中全会首次将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”。财政从以往单纯经济范畴转变为经济、政治、社会、生态文明和党的建设等关系国家治理体系和治理能力建设的各个领域的基础和重要支柱。财政成为完善国家治理体系和优化国家治理能力的核心，成为影响未来改革的基础性因素。

在财政的定位发生重大变化的同时，财政的职能也随着发生变化，从满足公共需要、优化资源配置、促进公平分配和经济发展转变为优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安。这也就意味着财政体制改革要从以往专注于推动经济的增长转变为提高中央与地方两方面在经济、政治、社会、生态文明和党的建设等各个方面的综合治理能力。分稅制改革以来，我国出现了县乡财政困难、基本公共服务区域间不均等、区域差距不断拉大、地方政府债务不断膨胀、社会与文化建设滞后、生态环境屡遭破坏、党的建设面临考验等问题，中央与地方财政事权的划分不利于地方政府防范公共风险[7]，这些问题对于国家治理构成了严重的挑战。

党的十八届三中全会提出在“构建现代财政制度”的要求下，建立“事权和支出责任相适应”的财政体制。党的十九大提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，有助于推动基本公共服务均等化和提高基本公共服务水平，目的是完善现代国家治理体系和优化治理能力。“权责清晰”指的是从中央与地方的角度来看合理划分双方的事权和支出责任，从政府和市场的角度来看充分考虑政府职能的区域性、有效性以及基本公共服务受益的范围性;“财力协调”指的是合理分配中央与地方财力格局，保障各级政府履行财政事权和支出责任的财政基础;“区域均衡”指的是充分考虑地区财力的差异，提升基本公共服务均等化水平[8]。

总体来看，党的十八届三中全会将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”，赋予了财政新的内涵与高度，同时也对财政体制的构建提出了新要求，只有“现代财政制度”才能保障财政充分发挥“国家治理的基础和重要支柱”的功能。

三、新中国70年财政体制改革的核心问题

新中国成立70年来，我国社会主要矛盾发生了多次转变：从新中国成立到社会主义改造完成前，我国社会主要矛盾是工人阶级和资产阶级之间、社会主义道路和资本主义道路之间的矛盾;1956年党的八大指出，社会主要矛盾转变为人民对于经济文化迅速发展的需要与当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾;党的八届三中全会将社会主要矛盾定位为无产阶级和资产阶级的矛盾、社会主义道路和资本主义道路的矛盾;改革开放初期，社会的主要矛盾调整为人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾;当前，我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，这也是我们党在全面总结40年改革开放所取得的成果以及立足于我国所面临的新的时代特征所作出的重大判断。

我国各项建设、发展与改革事业的进一步深化与持续推进都要以正确认识社会主要矛盾的变化为前提。财政体制改革往往先行于社会主要矛盾被确认之前，在社会主要矛盾被确认后，财政体制改革要在准确认识社会主要矛盾发生变化时产生新要求的前提下进行改革。社会主要矛盾的转变决定了财政体制改革目标也要发生相应变化。

如果用一句话概括社会主要矛盾的变化与财政体制改革的关系，那就是：社会主要矛盾变化决定了财政体制改革的方向，财政体制改革要以解决社会主要矛盾为目的。相应地，过去我国财政体制改革的成效也应该以是否有助于解决“人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾”为评价标准。同时，未来改革趋向也要以是否有助于解决“人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾”为主要依据。

（一）聚焦于实现社会主义改造和建设的财政体制

新中国成立初，我国社会主要矛盾从帝国主义与中华民族的矛盾、封建主义和人民大众的矛盾转变为工人阶级和资产阶级之间、社会主义道路和资本主义道路之间的矛盾。战争期间所形成的各解放区独立的财政体制需要被统一，1947年，中共中央召开了华北财经会议，研究部署统一华北地区财经工作。次年，对华北、华东、西北三大解放区的财经工作进行统一领导。新中国成立后，中央政府通过了《关于统一国家财政经济工作的决定》，提出要“统一全国财政收入，使国家收入的主要部分集中到中央，用于国家的必要开支;统一全国物资调度，使国家掌握的重要物资从分散状态集中起来，合理使用，以调剂余缺;统一全国现金管理，一切军政机关和公营企业的现金，除留若干近期使用者外，一律存入国家银行，资金的往来使用转账支票经人民银行结算”。

“统收统支”的财政体制保障了国家迅速集中财力和平衡财政收支，各大行政区上解中央的财政收入从1950年第一季度的7.9%快速上升到了第二季度的39.9%，全国财政收入超过概算的31.7%，财政赤字率从概算的18.7%下降到4.4%[9]。“统收统支”的财政体制保障了国民经济的迅速恢复、金融物价的稳定以及抗美援朝战争的胜利，为社会主义改造奠定了基础。

1953年我国提出了“过渡时期总路线”，提出实现国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业完成社会主义改造。具体包括：集中力量推进一批工业项目，为我国社会主义工业建设奠定基础;照顾农业和手工业发展，鼓励建立合作社，减免税款补充合作社基金，积极引导农业和手工业进行集体化的社会主义改造;采用订货、经销、代销、赎买等多种方式推动资本主义工商业的社会主义改造。完成上述这些目标，关键在于国家能够集中全国范围的财力，国家财政的“高度集中”保证了社会主义改造的顺利完成，使我国国民经济体系和工业体系得以初步建成。

（二）聚焦于改变“落后社会生产”的财政体制

1956年党的八大指出，随着我国社会主义制度的基本确立，我国社会主要矛盾转变为人民对经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾，全国人民的主要任务是集中力量发展社会生产力，实现国家工业化，逐步满足人民日益增长的物质和文化需要。由于未能坚持这一正确认识，使得我国在曲折中艰苦探索十年，而财政体制则更是在集权和放权中不断调整，始终未能建立合适的、长效的财政体制。

1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：在社会主义改造基本完成以后，我国所要解决的主要矛盾，是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，提出“党和国家工作的重点必须转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来，大大发展社会生产力，并在这个基础上逐步改善人民的物质文化生活”。此时，我国面临的首要问题是如何推动生产发展，改革的目的是实现生产力的发展，促进经济总量的增长，缓解供不应求和生产短缺的局面。具体到财政体制改革，则是要以促进社会生产为目的。

在1981年中央正式明确社会主要矛盾之前，财政体制改革就已开始推进。1980年，“划分收支、分级包干”打破了以往“统收统支”的财政格局。同年，国务院指出，税制改革以“利改税”为中心，充分發掘企业潜力。在社会主要矛盾确认之后，1985年推行“划分税种、核定收支、分级包干”，进一步明确了各级财政的权利和责任。对中央与地方来说，经济发展好了，财政收入自然会增加;经济发展不好，财政收入自然会缩水。这就增强了中央与地方在推动社会生产力发展上的动力。对政府与企业来说，“利改税”赋予了企业市场主体地位，使得企业能够更加充分地行使自主权，对企业财权的扩大也激发了企业发展的动力。

1992年，党的十四大指出，改革的目标是要从根本上改变束缚我国生产力发展的经济体制，建立充满生机和活力的社会主义新经济体制。我国经济体制改革的目标，是建立社会主义市场经济体制，以利于进一步解放和发展生产力。而作为与社会主义市场经济体制相适应的分税制自然而然地也要以进一步解放和发展生产力为目的。

在分税制下，维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种被列为中央税，与经济发展直接相关的主要税种则被列为共享税。分税制改革使得“两个比重”提高，进一步加强了中央政府在宏观上推动国家整体经济发展的能力，中央财政对地方的返还和转移支付制度又在一定程度上弥补了地区之间的差异。可以说，分税制的实施进一步理顺了财政体制，增强了中央的宏观调控能力，促进了社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康发展。

改革开放以来，在“人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾”这一社会主要矛盾的导向下，我国财政体制的改革以“解放生产力、发展生产力”为主要目的，无论是20世纪80年代的包干制，还是1994年以来一直推行的分税制，都围绕着这个目的而展开，都在加快改变落后的生产力的状况，以满足人民日益增长的物质文化需要。

（三）聚焦于解决“不平衡不充分发展”的财政体制

党的十九大立足于全局，作出了“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重大论断。这是关系到全局的历史性变化，国家的工作重心不仅是推动生产力的发展，而且要“在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分问题，大力提升发展质量和效益，更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步”。

将“人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾”与“人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾”进行比较，可以看出：从需求的角度来看，从单纯的物质文化需求转变为一种范围更广、层次更高的需求。党的十九大对此表述为：包含对民主、法治、公平、正义、安全、环境方面的需求和包含对经济、政治、文化、社会、生态方面的需求。从供给的角度来看，供给所追求的不仅仅是总量的扩大，而且要追求结构的调整与质量的提高，要解决包括产业结构失衡、产能过剩、先进生产力与落后生产力共存、生产水平和布局不平衡等物质文化领域的不平衡不充分以及法治化水平较低、社会建设存在短板、文化建设滞后、生态文明建设存在问题、区域之间与城乡之间发展不平衡、收入分配差距较大等领域的不平衡不充分。

具体到财政体制改革，则要以社会主要矛盾的转移为导向。如果说以前财政体制的调整是以解放生产力、发展生产力为导向，以满足人民日益增长的物质文化需要为目的，那么现在财政体制的调整则要以解决发展的不平衡不充分为导向，以满足人民对美好生活的需要为目的。

实际上，在党的十九大正式确认社会主要矛盾转变之前，我国财政体制已经就解决不平衡不充分发展问题进行了多方面的改革。从财政收入角度来看，对中央与地方财政收入分配制度进行了多次改革。2014年国务院印发的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》提出了九条优化和完善转移支付制度的具体措施。同时以“营改增”的推行为契机，在维持目前财力分配格局不变的情况下，对中央与地方的财政收入分配重新进行了划分。从财政支出角度来看，积极推动基本公共服务均等化改革。“十一五”规划提出公共服务均等化原则，党的十六届六中全会提出要“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，党的十八屆三中全会再次提出“推进基本公共服务均等化”。2016年，国务院通过《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，就中央与地方在公共物品和服务提供方面的事权和支出责任的划分提出了“五条原则”。

党的十九大在正式确认我国社会主要矛盾转移的同时，对财政体制改革作了进一步安排，提出“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。这就要求对中央和地方的事权与支出责任进行合理划分，对中央与地方财政收入进行合理分配以保障中央与地方在提供公共物品与服务时的财力需求，充分考虑到地区之间的各种差异，提高公共服务均等化水平。在《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的指导下，于2018年公布了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，对中央与地方共同承担的八大类18项基本公共物品和服务的财政事权与支出责任进行了划分。这些改革举措，都是为了保障中央与地方在提供公共物品和服务上的能力以满足人民对美好生活的需要。总体而言，财政体制改革要实现“建立中央与地方合理财力格局，推进基本公共服务均等化”。

在“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”这一重大论断的指导下，我国财政体制改革要对中央与地方的事权和支出责任进行合理划分、理顺中央与地方的财政分配关系、形成中央与地方在事权和财权上的匹配，提供涵盖各个方面的公共物品和服务，满足人民对美好生活的需要。

四、新时代我国财政体制改革的总体趋向

现阶段，“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重要定位已明确，构建能匹配现代国家治理体系和治理能力的现代财政制度的目标已明确，建立“权责清晰、财力协调、区域均衡”的财政体制的导向已明确，最终的目的是解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。财政体制改革的深化要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，抓住新时代的社会主要矛盾，推动财政体制的深度调整和改革。

（一）坚持分税制改革方向

1994年推行的分税制并非一成不变，而是一直在改革的过程中。就财政收入来看，分税制改革使得中央获得了较多的财政收入，而地方保留了较少的财政收入。但是就财政支出来看，分税制改革并未让中央政府担负起较多的事权，相反地方政府依旧是事权的主要承担主体。

在分税制下，分事、分税、分管相结合，各级政府之间形成独立的预算，一级政府一级财政，各自追求预算平衡，避免了包干制下财政分配的不稳定性，走出了中央与地方在财政分配上讨价还价的困境[10]。分税制提高了中央政府的宏观调控能力，增强了中央通过转移支付等方式扶持欠发达地区的能力，这无疑是解决不平衡不充分发展问题最直接、最有效的手段。因此，分税制虽然有需完善之处，但仍是改革的方向。

（二）推进基本公共服务均等化

基本公共服务均等化指的是对涉及的民生性服务、公共性服务、公益基础性服务、公共安全性服务，由政府为社会成员提供大致均等的公共物品和服务。

改革开放以来，我国发展的不平衡问题日益突出，发达地区与欠发达地区之间、城乡之间、不同社会群体之间都存在差距。各地政府所能提供的公共服务、各地社会成员和社会成员内部所能享受的公共服务都存在差异，改革开放和社会发展的成果未能惠及全体社会成员，未能彰显社会公平，不利于社会的和谐，而推动基本公共服务均等化便是解决这些问题的重要举措。

推进基本公共服务均等化，应在加强顶层设计、合理划分事权、清理整合规范、规范资金管理的基本原则下改革和完善转移支付制度。从短期来看，财力均等化是基本公共服务均等化的前提和保障，当前要将财力与基本公共服务提供成本综合考虑，按照基本功服务均等化的需要推动地方财力的均等化，加大对有财力缺口的地方政府的一般性转移支付，实现财力上的均等化。从长期来看，财力均等化不能仅靠一般性转移支付。实现和长期保持基本公共服务均等化要将单纯的输血转变为形成地方造血功能，通过财力均等化推动地方经济发展，实现欠发达地区经济快速发展，缩小地区间差异，这样才能为基本公共服务均等化的实现与保持提供必要的经济基础。同时，推动公共服务均等化不只是中央和地方在事权和支出责任上的划分，不能拘泥于“谁来管事，谁来出钱”上的讨论。即便由中央“出钱出力”，最终的落实者仍旧是地方政府，在以经济发展作为晋升激励的考核机制之下，地方政府官员更关注经济指标的高低，地方财政也以推动经济发展为主要目的，而医疗、教育、环境保护、社会保障、食品安全等地方公共服务则难以得到财政的支持[11]。因此，进一步完善政府绩效考核指标体系，提高公共服务供给在政府绩效考核中的比重，对于推进和落实基本公共服务均等化至关重要。

（三）加快地方税体系建设

“营改增”之后，中央与地方增值税收入分配大体维持“五五”格局，这种收入分配格局只是一种过渡性的方案，这就意味着中央与地方之间财政收入分配不够稳定。如果地方将财政收入的来源寄托于中央通过转移支付或者其他手段来补助，地方政府就会把注意力集中在与中央的讨价还价上，而不再专注于地方经济社会的发展。

改革开放以来，我国经济之所以能够长期维持高速的发展，与地方政府积极性的发挥有着密不可分的关系[12]。“发展是解决中国所有问题的关键”[13]，解决我国目前不平衡不充分的问题仍需要在发展的过程中解决，地方税体系的建设则是激发地方积极性的重要手段。

加快地方税体系建设必须培育地方主体税种。当前我国的主要税种大部分是共享税或中央税，纯粹的地方税大都是零星的小税种，无法形成地方主要的财政来源。目前税制结构仍然需要优化，现行税制结构中中央税与地方税的划分尚需调整与完善，可将与地方经济密切发展相关的税种划归地方税，促使地方政府重视地方税的增长和涵养地方税税源;在地方税主体税种尚未建立之前，尤其是对于那些地方税税收来源窄和规模小的地区，仍需通过转移支付保障其基本财力，推动地方经济社会的发展，从而为地方税体系的建设和完善奠定基础。

（四）落实财税法治化改革措施

如果说推动和实现基本公共服务均等化是从财政支出一侧对财政体制进行改革，加快地方税体系建设是从财政收入一侧对财政体制进行改革，那么落实财税法治化改革措施则是保障以上改革成果的重要举措。

“现代财政制度以法治规范而不是以行政或长官意志作为财政收支活动的基本行为准则。”[3]财税法治化要求政府在法律规定的范围内筹集收入和运用支出，全面约束中央与地方政府间的财政收支行为。只有将推动基本公共服务均等化和加快地方税体系建设的具体措施纳入财税法治化的框架中，才能有效保证这些改革落地。

就目前而言，财税法治化建设需要从两个方面着手：第一，落实税收法定原则，改变以往由行政部门主导税收制度设计方案的状况，立足于“税收法定”，将税收制度的设计和实施纳入法治轨道。第二，既要将政府的财政收入行为纳入预算管理中，又要硬化预算约束，推进预算公开透明，加强预算绩效考核，保障基本公共服务经费，提高基本公共服务水平。

参考文献

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[11]周黎安.行政发包制[J].社会，2014（6）：1-38.