中西部地区承接产业转移空间布局的分散化趋势及其优化路径

杨国才，朱咸健

（安庆师范大学经济与管理学院，安徽 安庆 246133）

一、引 言

21世纪初以来，顺应市场的变化，加之中央和地方政府的顺势推动，东部沿海地区产业向中西部内陆省份转移的步伐明显加快。目前，这一轮区际产业转移还在继续，并且呈现出转移规模持续扩大、产业层次逐步提升、转移方式不断创新的态势。从理论上讲，如果没有行政力量的干预，转移产业在空间上将倾向于向中西部重点承接区域集中布局。这有利于转移产业在承接地集聚发展，获得规模经济效益，进而有效带动区域整体经济发展。顺应产业转移的客观要求，中西部省份承接产业转移应采取相对集中的空间格局，尤其要促进转移产业向主体功能上属于国家重点开发的地区集中［1］。

从国家政策导向看，不仅支持中西部地区积极承接东部沿海地区产业转移，而且也在引导转移产业在空间上向中西部重点承接区域集中布局。《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》（国发〔2010〕28号）就明确提出，要促进承接产业集中布局，特别是要在中西部地区着力培育和壮大一批承载能力强、发展潜力大、经济实力雄厚的重点经济区（带），促进产业集聚发展，发挥规模效应，提高辐射带动能力。比如，江西省的环鄱阳湖城市群、安徽省的皖江城市带、河南省的中原城市群地区等，就应该成为各自省内承接产业转移的重点区域。

但在实践层面，中西部一些省份承接产业转移并未如预期的那样，在空间布局上向省内重点区域集中，而是呈现日益分散化趋势。吕向阳、刘丽琴指出，从2007年以来，河南省承接国内产业转移的地域分布就较为分散，11个地级市承接资金比例超过5%［2］。陈映认为，由于缺乏统筹规划，造成西部重点开发开放区承接产业布局分散［3］。本文以中西部省份安徽为例，运用相关统计数据进行实证分析，揭示承接产业转移空间布局分散化趋势及其影响，剖析承接产业转移空间布局分散化成因，并就如何创新承接产业转移路径，推动分散承接向集聚承接转变提出政策建议。

二、承接产业转移空间布局分散化趋势及其影响

近年来，作为中西部省份之一的安徽，充分发挥临江近海的区位优势，抓住东部产业转移的难得机遇，积极承接产业转移。尤其是2010年第一个国家级承接产业转移示范区——皖江城市带承接产业转移示范区建设启动以来，安徽省承接产业转移的规模和速度提升都比较快。统计数据显示，2011—2017年，安徽全省实际利用亿元以上省外资金从4181亿元增长到10 955亿元，年均增长达17.6%。但是，伴随承接产业转移规模的扩大，安徽省承接产业的空间布局却呈现分散化趋势。

（一）承接产业转移空间布局分散化趋势的表现

皖江城市带承接产业转移示范区建设的初衷之一，是将皖江城市带打造为安徽省承接东部产业转移的重点区域，借由承接产业在皖江城市带的集中布局，发挥其对全省产业集聚的促进作用。但实际情况却是，2011—2017年，皖江城市带实际利用亿元以上省外资金占全省比重从68.80%下降到62.74%。与此同时，安徽省承接产业在省域内部不同地区布局的分散化程度在不断提高。

为了衡量承接产业在省域内部不同地区布局的分散化程度，我们选用分散化程度指数（ID）指标。它是与集中化程度相对应的一种指标。分散化程度指数的计算公式为：ID=1－∑X2／(∑X)2，其中ID为分散化程度指数；X为每一区域内承接产业转移的数量，本文用实际利用的境内省外资金作为承接产业转移的度量［4］。分散化程度指数的取值范围为0≤ID≤1。ID→1，表示承接产业转移均匀分布在各个区域，即承接产业转移的空间布局绝对分散；ID→0，表示承接产业转移分布在一个点上，即承接产业转移的空间布局绝对集中。ID越大，表示承接产业转移布局越分散。

我们首先将安徽省从空间上分为两大区域，即皖江城市带和非皖江城市带，据此来计算承接产业在省域内部不同地区布局的分散化程度。本文中的皖江城市带，包括沿江地区的合肥、芜湖、马鞍山、安庆、滁州、池州、铜陵、宣城等8个地级市，面积约占全省的54%，人口约占全省的45%。余下则为非皖江城市带，包括皖北地区的淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜阳、淮南，皖西地区的六安，皖南地区的黄山等8个地级市（见图1），面积约占全省的46%，人口约占全省的55%。

图1 安徽省区域划分

依据2011—2017年皖江城市带和非皖江城市带实际利用亿元以上省外资金数据，运用分散化程度指数计算公式，可以计算出安徽省承接产业在皖江城市带和非皖江城市带布局的分散化程度指数。表1的计算结果显示，分散化程度指数总体上呈上升趋势，从2011年的0.429 407提高到2017年的0.460 708。

表1 安徽省承接产业在皖江城市带和非皖江城市带布局的分散化程度

接下来，我们依据安徽省在空间上分为16个地级市，用同样的方法来计算承接产业在全省16个地级市布局的分散化程度。与表1一样，表2的计算结果显示，分散化程度指数总体上也呈上升趋势，从2011年的0.909 018提高到2017年的0.925 065。并且，表2中的分散化程度指数均要高于表1中的分散化程度指数。这意味着安徽省承接产业在16个地级市布局的分散化程度，要远远高于在皖江城市带和非皖江城市带布局的分散化程度。

表2 安徽省承接产业在16个地级市布局的分散化程度

综上所述，无论是将安徽省分为皖江城市带和非皖江城市带两大区域，还是将其分为16个地级市，承接产业转移在空间布局上都呈现出分散化程度逐步提高的趋势。也就是说，安徽省承接产业转移并未像预期的那样，在空间布局上向皖江城市带集中，向省内重点区域集中。

（二）承接产业转移空间布局分散化趋势的影响

承接产业转移作为一种外生力量，不仅做大了承接地的“增量产业”，而且影响到其“存量产业”的调整，从而会在一定程度上改变承接地的产业空间布局。如果承接产业转移在空间布局上越来越分散，那么承接地的产业空间布局也必将越来越分散。安徽省日益分散化的产业承接布局，以及随之而来的日趋分散化的产业空间布局，由于抑制了产业集聚效应的发挥，不仅导致省内地市间产业结构趋同，迟滞城镇化进程，还会加大环境治理成本，降低产业效益。其中，尤以造成全省整体经济效率损失为甚。正如陆铭所指出的，工业的集聚是经济发展不可逾越的阶段，如果试图在经济集聚还没有达到应有的水平条件下，简单地通过经济的分散化发展来追求区域平衡，将使得中国在全球化背景下失去经济持续发展的推动力和竞争力的来源［5］56。

表3 2012—2017年安徽省两大区域及全省经济与投资增速

近年来，安徽省利用省外资金所形成的投资，占全省固定资产投资的三分之一以上。皖江城市带利用省外资金的增速低于皖北地区，这是导致其固定资产投资增速也低于皖北地区的重要原因。如表3所示，2012—2017年，皖江城市带的固定资产投资年均增速低于皖北地区3.3个百分点，而其地区生产总值年均增速却高于皖北地区1.13个百分点。也就是说，皖江城市带以低于皖北地区的投资增速获得高于皖北地区的经济增速。由此可见，皖江城市带的产出—投入比，即经济效率远高于皖北地区。经济效率低的皖北地区相对获得了更多的投资，而经济效率高的皖江城市带相对获得了更少的投资。这样的资源分配肯定是不合理的，必然造成资源使用的低效率。设想一下，如果将皖北地区承接的一部分省外投资转移到皖江城市带，一定会改善安徽省整体经济效率，提高全省经济增速。

三、承接产业转移空间布局分散化成因

为什么皖江城市带承接产业转移示范区建设以来，安徽省承接产业转移在空间上并没有出现预期中的集中布局的趋势？我们认为，主观原因是省级政府在区域发展战略上搞简单的行政区域平衡，客观原因是市、县地方政府在不当政绩考核压力下，为承接产业转移而展开的竞争日趋激烈。

（一）追求平衡增长的区域发展战略

安徽作为中部地区经济欠发达的人口大省、农业大省，不仅存在发展不充分问题，也面临发展不平衡问题，尤其是区域发展不平衡问题比较突出。安徽区域发展不平衡问题，主要体现为皖江城市带与非皖江城市带在经济发展水平上的差距较大。皖江城市带不仅城镇化水平较高，也是安徽经济发展水平最高的地区。而受历史、地理、资源禀赋、政策导向等因素的影响，非皖江城市带的经济发展水平一直低于安徽全省平均水平。以2016年为例，非皖江城市带人均生产总值仅为全省平均水平的60%（见表4）。

表4 2016年皖江城市带、非皖江城市带人均生产总值

如前所述，非皖江城市带包括8个地级市，其中淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜阳、淮南六市属于皖北地区，六安属皖西地区，黄山属皖南地区。由此可见，非皖江城市带的主体在皖北地区。也因此，安徽统筹区域协调发展的重点，是要加快皖北地区经济发展。

近年来，为了促进全省区域协调发展，安徽省大力实施加快皖北地区发展战略。先后出台了《关于加快皖北和沿淮部分市县发展的若干政策意见》（皖发〔2008〕21号）、《关于进一步加快皖北地区发展的若干意见》（皖发〔2010〕16号）、《建设皖北四化协调发展先行区的意见》（皖政办〔2013〕47号）、《关于促进皖北地区又好又快发展的若干意见》（皖发〔2014〕18号）等一系列政策文件，不断加大对皖北地区政策支持力度。同时，成功争取淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜阳五市纳入《中原城市群发展规划》，将皖北地区发展上升为国家战略。

加快皖北地区经济发展，追求区域协调发展无可厚非，但问题在于，人们错误地将经济发展等同于经济增长，将区域协调发展等同于区域平衡增长。由此，必然导致在区域发展战略上搞简单的行政区域平衡，亦即追求区域间的平衡增长。殊不知，在市场经济条件下，区域间的发展可以是协调的，而区域间的增长一定是不平衡的。实践中，在这种区域发展战略指导和影响下，安徽在省域层面上，存在较为明显的在空间上均衡分配经济活动的倾向。具体到承接产业转移上，省里一方面希望将皖江城市带打造为承接东部产业转移的重点区域，另一方面在上述支持皖北地区加快发展的系列政策文件中，对其承接产业转移给予了比皖江城市带更大力度的支持。尤其是2009年以来，安徽省为平衡区域发展，决定实施南北结对合作战略，由皖江地区的合肥、芜湖等市与皖北地区的阜阳、亳州等市开展结对合作。并且，先后出台《关于合作共建外被现代产业园区的实施方案》(皖办发〔2012〕9号)、《关于进一步推动南北合作共建现代产业园区的意见》（皖办发〔2016〕66号）、《南北合作共建现代产业园区建设发展目标考核办法及实施细则》（皖北办发〔2017〕25号）等政策文件，推动南北合作共建现代产业园区，要求皖江地区从人、财、物等方面给予共建园区强有力支持。这种动用行政力量追求平衡增长的区域发展战略，以及由此延伸而来的均衡配置产业承接的意图，是导致安徽省承接产业转移空间布局分散化程度不断提高的主观原因。

（二）政府目标管理中的绩效考核偏误

目标管理理论是美国管理学家彼得·德鲁克在其1954年出版的《管理实践》一书中率先提出来的。他认为，如果一个领域没有目标，这个领域的工作必然被忽视；管理者应该通过目标对下级进行管理［6］105。与目标管理紧密相关的是绩效考核，因为真正的目标管理必须以绩效考核为后盾。在一定意义上，我们完全可以视绩效考核为目标管理的一部分。自目标管理理论提出以后，不仅被企业，同时也被政府部门广泛采用。

20世纪90年代初以来，安徽省就启动了对各市政府目标管理绩效考核工作。从2002年开始，在考核内容中就增加了招商引资目标任务完成情况。此后，每年都会对考核办法加以修改和完善。最近一轮考核，亦即2017年的考核办法如下：一是将全省16个市分为4类进行考核。一类市：合肥、马鞍山、芜湖、铜陵市；二类市：淮北、蚌埠、淮南、滁州、宣城、池州、安庆市；三类市：亳州、宿州、阜阳、六安市；四类市：黄山市。二是将考核内容分为经济发展、民生福祉、脱贫攻坚、平安建设、工作评价5个类别69项指标，每项指标赋予不同的分值（见表5）。三是实行人口和计划生育、社会治安综合治理、环境保护和节能减排、安全生产和重大安全生产事故风险、党风廉政建设、扶贫开发“一票否决”。

表5 2017年各市政府目标管理绩效考核指标（经济发展部分）

上述对各市政府目标管理绩效考核办法存在以下问题：一是考核分类不科学。二类市中既有皖江城市带的滁州、宣城、池州、安庆，又包含了非皖江城市带的淮北、蚌埠、淮南。在2010年国务院出台的《全国主体功能区规划》中，皖江城市带及其周边部分地区是国家层面的重点开发区域，而非皖江城市带地区不在此列。在考核分类上，将这两类地区归为一类，显然有失偏颇。二是指标分值不合理。一类市作为皖江城市带核心地区，其地区生产总值、实际利用外商直接投资和省外资金的分值相对偏低，而三类市均处非皖江城市带地区，其生产总值、实际利用外商直接投资和省外资金的分值相对偏高。

政府目标管理绩效考核对市级政府的行为发挥着重要的“风向标”和“指挥棒”作用。在现行政府目标管理绩效考核办法下，非皖江城市带地区各市政府具有很强的激励去追求经济增长、招商引资，同时又面临输不起的压力。所以，它们都纷纷加入承接产业转移的区际竞争。这是导致安徽省承接产业转移空间布局日益分散化的客观原因之一。

（三）政府主导下的区域增长竞争

中国改革开放迄今已有40年，所取得的成就以经济持续快速增长最为引人瞩目。与此同时，学术界也兴起了对中国经济增长奇迹的解释。解释的视角各有不同，诸如发展战略、制度变迁、要素禀赋等。其中，从地方政府竞争视角分析中国经济增长之谜，是学术界极为活跃的努力方向。地方政府竞争是指一个国家内部不同行政区域的地方政府，为提供公共物品、吸引资本技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域竞争［7］。张军认为，“对于中国经济的发展，没有任何力量有竞争产生的能量这么强大；没有任何竞争有地方‘为增长而竞争’对理解中国的经济增长那么重要”［8］。而李江、赵会玉等的实证分析结果也表明，地方政府竞争确实具有显著的经济增长效应［9］。另一方面，对于地方政府竞争带来的负面作用，诸如过度或无序的竞争会产生割裂市场、地方保护主义、重复建设和浪费资源等，也日益受到学者们的关注［10］。

进一步，罗若愚、张龙鹏还将产业转移引入地方政府竞争分析框架,认为西部地区微观主体“经济增长需求偏好”的助推加剧了承接产业转移中西部地方政府间的竞争［11］。杨国才则认为，中西部地区为承接产业转移而竞争，实质上是“为增长而竞争”的继续［12］。尽管为承接产业转移而竞争，总体上有利于经济增长，但如果地方政府竞争过度，摊薄效应就会导致承接产业转移的空间布局日益分散化，从而降低其经济增长绩效。

就安徽省来说，在省级政府绩效考核压力与自身增长冲动的双重力量作用下，地级市政府争夺东部产业转移的竞争一直呈现白热化态势。由于产业园区是承接产业转移的重要平台，各种类型的产业园区便在全省遍地开花（见表6）。

表6 安徽省级以上开发区分布情况

目前东部地区能够转移到安徽的产业总量毕竟有限，而由于承接平台过多，布局又比较分散，势必导致单个开发区所能承接的产业转移数量偏少，从而不利于转移产业的集中承接和集聚发展。正因为如此，2017年6月安徽省正式出台《关于促进全省开发区改革和创新发展的实施意见》，要对小而散的各类开发区进行清理、整合、撤销，县（市、区）原则上实行“一县一区”。

四、优化承接产业集中布局的路径选择

基于促进承接地产业集聚发展，降低环境治理成本，提高产业整体效益的考虑，中西部省份在承接产业转移的进程中，应积极引导转移产业向省内主体功能上属于国家重点开发的地区集中。本文以中西部省份安徽为例，对其承接产业转移的空间布局进行实证分析，结果发现：承接产业转移在空间上并没有出现预期中的集中布局的趋势，相反的由于受制于种种主客观因素，承接产业转移分散化程度指数渐趋提高。这一现象在中西部地区其它一些省份也不同程度存在。

为优化承接产业转移空间布局，促进产业集聚发展，中西部省份迫切需要从发展战略、行政体制、制度设计和财政政策四个方面创新承接产业转移路径，推动分散承接向集聚承接转变。

首先，在发展战略上，要摒弃行政区域平衡的传统观念。早在2009年，世界银行在总结全球各国发展经验的基础上就已指出，在空间上均衡分配经济活动的意图只会阻碍经济增长，增长一定是不平衡的，但不平衡的经济增长与和谐性发展可以并行不悖，相辅相成，其实现机制则是经济的一体化［13］1。为此，中西部省份必须突破行政区域的刚性束缚，舍弃各地发展的小局，着眼全省发展的大局。这个大局就是，首先要通过产业集聚带来的经济增长效应将全省“经济蛋糕”做大，然后通过财政转移支付手段实现区域间的协调发展。就安徽而言，基于区位、资源、发展基础的综合优势，皖江城市带无疑是支撑该省崛起的最重要的经济增长极，也是其对接长江经济带战略的最前沿地带。前已述及，在《全国主体功能区规划》中，皖江城市带及其周边部分地区正是国家层面的重点开发区域。

其次，在行政体制上，要改革对各市政府目标管理绩效考核方式。从促进承接产业向省内重点区域集中布局的视角看，中西部省份要全面检视现有的考核方式，在考核分类、考核指标分值上要做一些相应的改革。改革的基本方向，是要赋予重点区域在承接产业转移和发展经济方面更大的责任，相应减轻非重点区域在这方面的压力。就安徽而言，调整考核分类就是将二类市调整为，只包括皖江城市带区域内的滁州、宣城、池州、安庆市，皖江城市带区域外的淮北、蚌埠、淮南则调整为三类市。调整指标分值就是将现行GDP分值一、二、三、四类市分别是5、7、7、3，考虑调整为6、7、5、3；将现行实际利用外商直接投资和省外资金分值一、二、三、四类市均为1，考虑调整为1、1、0.5、0.5。

再次，在制度设计上，要推动建设用地指标再配置与户籍改革联动。一方面，可以在中西部省份广泛推广安徽省金寨县宅基地制度改革经验［14］，允许和支持非重点产业承接区域将宅基地改革中复垦结余出来的建设用地指标，交易到重点产业承接区域，以满足其承接产业转移的用地需求。另一方面，要求获得更多建设用地指标的重点产业承接区域必须吸纳更多非户籍常住人口为本地城镇户籍人口，以满足非重点产业承接区域农民工市民化的需求。

最后，在财政政策上，要加大对非重点产业承接区域的转移支付。遵循上述区域发展思路，中西部省份非重点产业承接区域由于产业投资减少、人口流出，仅靠当地的公共财政来提供公共服务是远远不够的。这就需要省级政府在“经济蛋糕”做大后，通过财政转移支付来补贴。但是，财政转移支付主要不是补贴非重点产业承接区域的生产性投资，而是要补贴其教育、医疗等公共服务。补贴的主要目是增加人力资本投资，让留在非重点产业承接区域的人们也能够得到比较好的教育和医疗，从而有能力追求更高的收入和更好的生活。