“双一流”背景下经济责任审计助推高校改革的路径分析

党夏宁，王云龙

1.2.西北政法大学，陕西 西安 710122

2017年教育部、财政部、国家发展改革委印发《关于公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单的通知》，为国内高校发展指明了目标和方向。协同推进一流大学、一流学科的建设发展，必须立足于新高度，立足于新的发展阶段，着力培养一批高素质高技能的复合型高水平人才。在“双一流”建设的指引下，作为人才培养的高校如何在各项建设中争创一流，离不开国家的资金支撑和自身的制度建设。如何在各高校深化改革同时，做好自身权力监督，对实现发展目标具有重大的促进作用。从上世纪末的“985”到本世纪初的“211”再到新时代的“双一流”高校建设，资金支持的推动作用不言而喻，但传统的高校管理模式存在资源配置低下、权力管理不到位、容易引发高校的腐败问题，给高校的发展蒙上一层灰色的面纱。基于此背景下，高校内部经济责任审计在高校的发展中起到了至关重要的作用，可以确保“双一流”高校支持资金的财务审计、基建审计等诸多方面落到实处，助推我国高校向“双一流”建设迈进。

一、“双一流”高校建设

（一）“双一流”高校建设的优势

对于2017年国家公布的“双一流”高校而言，既是机遇也是挑战。成为“双一流”高校中的一员，也就意味着国家向学校提供了更多的发展机会，这些机会贯穿于学校发展的方方面面，其中重要的两个表现就是：一是国家为“双一流”高校提供优质的资源，能够为建设高校带来丰富的投资基金，对于学校的发展举足轻重；二是从国家层面来说，高校在不断认清自身发展的同时，更能增强发展动力，使其在改革中不断完善。“双一流”建设要从学校自身的发展机制出发，使自身的发展符合发展轨迹，符合国家制定的发展要求。在以上两点表现中，最为重要的就是国家大量的资金扶持，这是“双一流”高校建设的最基础也是最重要的因素。

（二）“双一流”建设的推动因素

对高校而言，资金支持是最重要的推动因素，国家财政拨款是最主要的资金来源。高校的发展历程离不开国家的大力支持，从建国之初到改革开放以后，从“985”“211”再到如今的“双一流”建设，可以说国家的扶持力度逐渐加大，以至于“双一流”建设比任何以往的项目支持力度都要大得多。基于当今世界优秀高校的发展理念，国家必定通过巨大的财政拨款来支持 “双一流”高校建设。在2019年4月27日的北京晚报中，一篇题为《75所教育部直属高校目前公布今年预算》的文章，清晰明了地表明了各院校的预算指标，其中不乏许多耳熟能详的高校名字，它们的预算指标增速不出意外地排在前列。报导指出，在北京地区，清华大学的预算收入在2017年时是233.35亿元，2018年达到了269亿元，增幅15.28%，其中公共预算拨款和事业收入两项合计在预算收入中的比例为78.55%，而2019年高达297.21亿元；同样以西部省份的兰州大学为例，2017年其预算收入是31.13亿元，2018年达到了37.97亿元，增幅为21.99%，其中国家财政拨款占预算收入比例的63.47%。而以非“双一流”高校的西北政法大学为例，2017年其预算收入为2.24亿元，2018年为2.73亿元，其中中央财政支持地方高校资金3640万元，占预算收入比例为13.33%。由此可知，国家对“双一流”高校的财政支持力度较大。

（三）“双一流”建设经费投入与建设目标

通过表1可以看出，不同省份的经费投入比重不尽相同，但趋势都是不断加大对“双一流”高校的经费投入。

（四）“985”和“211”建设中存在的问题

从 2013 年开始，“211”、“985”高校开始公开部门预算，但高校部门预算和中央部门预算以及地方政府预算的公开内容相比，高校预算形式较为简单，对于“三公”经费以及细化支出并未做详细描述。其中高校收入这一项，所列“其他收入”部分金额较大且明细不清，信息公布不够详细。对于预算较大的一些高校，“其他收入”这部分都占比较重。以上海交通大学为例，2017年上海交通大学其他收入为23.19亿，占收入预算的21%。高校的资金来源渠道日趋广泛，从国家财政拨款到社会捐赠，高校的各类收入越来越多，导致“其他收入”这部分逐渐增大。这就极易引发因资金监管不到位而导致的腐败问题，其中的缘由就在于高校预算制度没有和多元化发展相适应，各种资金的细化和透明度不到位，对领导干部的经济责任审查不严格。

表1 “双一流”高校建设经费投入与建设目标（部分）

二、高校建设中的经济责任审计存在的问题

（一）经济责任审计的概念及意义

经济责任审计是在财务收支审计的基础上，对企事业单位的法定代表人或经济责任关系主体在任职期间应承担的经济责任的履行情况进行监督、审查的审计方式。高校经济责任审计的主要目的是通过审计部门对各单位经济责任人（包括校级领导、各二级学院领导干部、附属单位领导干部等副处级及以上领导）在其任职（离任）期间的经济业务活动进行监督。在高校建设发展中，经济责任审计是监督干部工作、保证高校资金建设充分合理使用的有利保证；是预防腐败，保证学校领导干部队伍纯洁的有利先导；是加强财务管理，确保国家财政为“双一流”高校建设服务的基石。

（二）高校经济责任审计存在问题

1.机构不独立，人员不专业

审计机构的设立，要独立于其他部门，这样才能保证审计工作客观公正。我国高等教育已经经历了几十年的发展历程，不同高校之间都有着一套属于自己的成熟的管理模式，但就目前的经济责任审计而言，仍然有部分高校存在审计部门不明晰或审计部门与纪检监察部门联合办公的情形。部分高校审计工作人员不具有专业的职称，这样容易造成审计机构设置不合理、作用不独立的状况，只有形式没有实质，不利于审计工作的开展。

2.业务不规范，方法不科学

主要体现在以下几个方面，在基建工程以及固定资产等重要决策事项中，集体决议的流程不明显；未能严格执行既定的重要经济决策制度，没有会议纪要的支撑；有些专业技能人员的设置不合理，出纳和会计的职责分工不明确；部分领导干部因工作调动导致审计程序严重滞后；预算支出管理没有及时跟进，在国家财政拔款到位的情况下，预算支出没有严格的按照预定的计划来实施。

3.标准多重化，责任不明晰

目前，多数“双一流”高校对于经济责任审计的关注点仅仅在于财务收支、国有资产、领导干部廉洁自律等常规性工作，对重大经济决策等非常规性工作不具有明确的审计标准，难以体现经济责任审计的作用。对大多数审计对象而言，标准的统一有助于充分保障审计结果的可读性和准确性，但实际上大多数高校并没有形成针对多目标多体系的一整套评价指标制度，导致评价结果受审计操作人员的主观影响较大，没有可参照性；而“双一流”高校是以教学和科研为主导的，对领导而言，经济责任审计主要参照经费的使用和管理。领导多是按照常规开展工作，对于各岗位的经济责任标准规定不明，导致审计部门在具体审计时难以认定责权归属。

4.制度不健全，结果不重视

在高校审计中，个别高校对于审计的重视程度远远不够，对于有些需要深入剖析整改的问题流于表面，未能针对问题自身提出建设性的指导意见；对于需要整改的事项没有提出明确的整改期限，大多数审计结果没有和组织人事部门相结合；没有专门的部门对经济责任审计进行监督，制度流于形式。

三、“双一流”高校经济责任审计重构

（一）健全审计机构，加强内控建设

首先，应在各级党委领导下，保证审计机构的绝对独立性，避免将纪委工作和审计工作混为一谈，区分开各机构的主要负责人，避免一人多岗的情况出现。其次，对议事机制要建立领导决议、集体决议制度，对于重大经济活动决策要采取科学合理的民主方式，不随意变动决议制度。最后，对于校级领导的审计要在上级审计机关进行，对于处级领导采取党委领导下的内部审计，并制定完善的监督体制。

（二）实施审计联动机制

首先，高校在领导干部任职期间，应加强对领导干部的经济责任审查，对那些掌握关键岗位、关键资源以及对资金使用有较大权限的领导干部来说，要严格执行委托审计程序，对其任期内的审计要不留盲点，在有限的时间内全方位、高效率的对人财物等重点项目进行排查审计。其次，建立由学校相关机构联合组建的联席会议制度，通过沟通协调将制定的审计计划严格落实执行，并在执行过程中将遇到的问题及时反馈沟通，通过协商制定解决方案，加强对国有财产、专项资金的运作管理。

（三）加强预算资金的事前事中和事后监督

首先，高校内部要强化预算的执行和决算的审计，在财政拨款重点领域内的基建、科研经费等方面要做到有针对性地开展工作，健全完善高校内部审计制度体系。其次，制定适合本校的经济责任审计标准体系，在审计对象的评定过程中，要注重对领导干部的经济责任进行全方位的系统性评价，突出领导干部的经济责任，并结合定量与定性的分析，对不同主管部门的领导要结合本部门的具体工作内容，针对不同的指标体系及目标进行经济责任审计。最后，落实经济责任岗位制度，严格落实“收支两条线”管理制度。通过责任书的形式确定岗位领导干部经济职责，使之与组织人事部门的干部任用考核体系相挂钩，增强领导干部经济责任意识。

（四）注重信息公开，强化信息动态管理

首先，加强与纪委等部门的沟通协作，在获取举报信息方面能信息共享，针对违法违纪的领导干部要移交纪委部门，对其财务问题要一查到底，根据审计结果及时公布相关信息，做到事前公示、事后公告。其次，注重保密信息的管理，对于不能公开的信息要坚守保密措施。最后，建立一套信息动态管理的工作思路，通过建立审计对象动态数据库，促进相关部门及时了解和掌握领导干部经济责任审计情况。

四、经济责任审计助推“双一流”高校改革路径

（一）完善核心职能，以审计抑制腐败

“双一流”高校建设的最大推动力是巨大的资金支持，高校要严格审计抑制腐败。不仅要对校级领导实行常态化的审计，对于各二级学院领导干部、附属单位领导干部等副处级及以上领导也要经济责任审计常态化。对于“双一流”高校的各类项目资金及专项资金的使用审查要和项目负责人制度结合起来，不给贪污腐败留死角。高校应在经济责任审计的过程中发挥自身的审计优势，确保科研产出落到实处，通过绩效审计，解决论文造假及数量论等研究片面化成果，形成具有“双一流”特色的科研评价体系，形成风清气正的学术氛围。

（二）构建高效实时的经济责任审计

新时代下的经济责任审计是基于大数据下的联网实时审计，“双一流”高校要通过搭建校级网络平台，将顶层设计与基层联动结合起来，将相关部门的信息整合起来，对领导干部的审查实时覆盖。这样不仅可以对重要岗位关键环节的审查工作做到实时高效，也有利于把风险降到最低，把腐败抑制在萌芽状态。

（三）建立服务型为导向的经济责任审计体系

“双一流”高校应建立服务型为导向的经济责任审计体系，对高校不同层级的领导干部进行任期培训，尤其是对各类项目资金及专项资金的使用有针对性地进行培训，通过对科研资金的科学管理更加方便科研和教学。此外，还应设立咨询机构，对领导干部在经济责任审计事项上的疑惑提供日常的答疑。

（四）公示经济责任审计结果

高校经济责任审计在发展目标和资金利用方面具有很强的纠偏能力，如果发展目标或者资金使用不符合规定，通过公示经济责任审计结果，就会对相关的领导干部及时纠偏，确保“双一流”高校在经济建设发展方面长足的发展。

以2015年陕西高校审计情况为例，公开披露8所民办本科院校少计学费等收入，5所省属高校报销家庭消费。通过公开公示经济责任审查结果，更加有利于“双一流”高校的领导干部自觉接受广大师生的监督，为经济管理保架护航。

（五）建设高校科技园科学架构

高校科技园在发展运行中，要处理好各参与方的利益分配关系，通过建立利益分配机制来调节各方的利益。目前，大多数高校没有事先设立利益分配机制，导致在高校科技园的运行过程中出现了很多分歧，为高校科技园的发展造成了较大障碍，许多企业和高校合作的终止也都是因为利益分配上不合理造成的。高校科技园的发展需要科学规范的管理框架来指导，在利益分配上更需要经济责任审计来确保利益在取得、分配、使用上合理合法。通过经济责任审计促进高校科技园科学规范的利益分配，这在高校科技园架构建设中起到了至关重要的作用，确保了经济利益在高校经济责任审计全覆盖下进行正常流动。