昌黎碣石山风景区与社区协调发展机制探讨

2019-09-10赵宗茜蔡君

中国城市林业 2019年1期

赵宗茜蔡君

摘要：景区与社区的协调互动，是多元利益主体重复动态博弈的过程。改变社区的弱势地位，构建涵盖多利益主体的协调发展机制是实现景区与社区可持续发展的必然选择。碣石山作为风景区，近几年以生态修复为基础，走出了一条融合社区参与的整合发展之路。文章深度剖析其社区参与的发展历程，总结其经验和局限，并通过健全的社区共管机制、公平的利益分配机制、完善的社会参与机制和有效的监督机制进一步完善其景区社区的协调发展机制，以期实现各利益主体间的动态均衡，并为碣石山及其相似景区未来的可持续发展提供可行性建议。

关键词：社区参与，协调发展，碣石山风景区

DOI： 10.3969/j.issn.1672-4925.2019.01.004

社区参与是社区发展和景区发展的双向需要，充分考虑社区的意见和需要，并将其作为开发和参与主体，以保证旅游和社区可持续发展。目前，中国旅游地社区普遍在经济收入、政治地位以及利益表达方面处于弱势地位，继而导致出现“被动参与”，其深层次原因可能是民主化进程不同、民间组织发育程度不同，或是旅游发展阶段不同等[1]。从管理学意义上讲，可持续旅游的实现取决于从相关利益者出发关联主体间协作关系的建立，因此识别社区内分散的多元利益主体的内在结构，并借助不同层级的决策关系网络组织进行公平与效率相均衡的开发与管理尤为重要[2]。旅游地政府及景区管理机构、非政府组织、景区经营企业、社区等多个中心，通过构建各利益主体共同参与、差异互动、职责明晰、利益共享的合作协调机制，实现旅游地的可持续发展[3-4]。

在风景区，当政府以环境保护之名限制景区发展时，社区决策权会减弱，特别是当政府直接主导旅游经营或开发商介入开发与社区争利时，社区的弱势地位会更加明显[5]。因此要增加社区居民在规划和决策过程中的发言权，通过制度性增权确保社区居民不仅明确地拥有，而且能够行使其主体权利，最终推动建立一个能够给予共荣利益最大决策权的政治体制和经济机制，实现社区共管[6]。在社区旅游发展中，各利益主体的行为和互动是为实现各自目标价值最大化进行的重复博弈的动态过程[7]，因此，要实现协调发展，就要兼顾社区相关利益群体对资源使用权和分配权的需求，规范参与各方的资源利用方式和行为，从而形成一个有机契合点来调和各方的利益诉求，实现各主体间利益均衡，建立公平的利益分配机制[8]。社会力量的参与是加深景区各直接利益主体间互动的关系渠道[3]。艾格拉斯通过对各社区参与模式的相对绩效评估发现，非盈利组织参与程度高的治理模式绩效较理想，社区各种参与权更能得到有效保障[9]。因此，要充分发挥专家学者、非政府组织和志愿者等社會群体的作用，鼓励其利用专业优势参与到景区建设和政府管理中，促进景区社区协调发展，建立完善的社会参与机制。最后，实现各利益相关群体的均衡互动，需要建立政府、企业、社区居民、社会团体之间的相互监督和反馈链，保证景区工作的有效落实，建立有效的监督机制。因此，完善的社区协调发展机制，应包括健全的社区共管机制、公平的利益分配机制、完善的社会参与机制和有效的监督机制。目前，我国很多学者尝试构建基于利益主体的景区社区和谐发展机制[10-14].但视角偏宏观概述，并没有落实到景区的具体实践中将各个主体统一于动态均衡的发展机制中去研究。因此，本文从微观视角出发，基于2018年2次实地调研访谈，结合昌黎碣石山风景区的实践，尝试构建完善的景区社区协调发展机制，以期对我国类似风景名胜区未来的发展提供借鉴。

1碣石山风景区的社区发展

1.1概况

碣石山位于河北昌黎县北，占地面积320 km2.海拔695.1 m。碣石山东部是冀东地区油松林保护的关键地区，分布着北方地区面积较大的次生性森林生态系统：中部山水自然景观与人文历史有机相融，美景奇观和历史古迹众多;西部是联系中部，并涵养碣阳湖水源、保护良好生态环境的重要区域。碣石山兼有“天然动物园和天然植物园”的美称，有植物近700种，动物100多种。

葡萄沟位于碣石山西侧谷峪，是碣石山景区的毗邻社区，含西山场、湾里、条子峪3村，呈三角分布，共549户，1700余人。葡萄沟地理环境优越，适宜葡萄生长，因此葡萄种植历史悠久。目前沟内鲜食葡萄种植面积已达166. 67 hm2.年产量约3 300 t。20世纪90年代以前，葡萄沟闭塞贫穷，葡萄销售以定向收购、单一外卖为主，村民收入微薄。20世纪90年代初开始发展旅游。经过10多年的努力，依托碣石山的自然资源和自身优越的产业资源，葡萄沟已发展成为集生态观光、乡村休闲、探险度假于一体的综合型旅游景点（表1）。

1.2社区参与演变历程

1）零星参与阶段（ 1998-2008）。20世纪90年代末是葡萄沟旅游发展的初期，游客较少。沟里只有3～4家农家乐，只提供餐饮服务，设施条件简陋，主要接待的是政府机关人员和工厂领导，基本没有外地游客。此时沟内道路、水电等基础设施条件较差，乡政府开始大力推进相关建设工作。

2）过渡发展阶段（2008-2012）。随着葡萄沟的交通条件改善和政府部门的宣传，葡萄沟的旅游知名度在这一阶段开始提高，游客也随之增多，陆续开始有秦皇岛、唐山、天津、北京等地的游客前来游玩，由此产生了住宿需求。早期只接待餐饮服务的村民开始翻盖新房，接待旅游住宿。在几家农家乐的带动下，接连有村民开始新建楼房，开展农家乐经营。在旅游的带动下，葡萄沟的葡萄获得新销路，村民收入大幅提升。

3）全民经营阶段（ 2012-2016）。这一阶段是葡萄沟全速发展旅游时期，全村90%以上都盖起二层小楼，开始经营农家乐，开展葡萄采摘、葡萄酒酿造、餐饮住宿等旅游接待项目，个别没有翻盖新房的村民也利用自家老宅经营老屋观光项目。

4）合作共营阶段（ 2016-2018）。自2016年起，为适应国家绿色发展的要求，昌黎县政府采用PPP模式，与华夏幸福集团合作，开始对碣石山片区进行全域打造，葡萄沟的旅游发展进入提档升级阶段。沟内旅游服务设施进一步完善，新建游客服务中心、葡萄小镇大门、十里葡萄长廊、道路指示牌等设施。华夏幸福定向与村民合作，对一些个人拥有价值较高的乡土资源（如百年湾里老宅、百年葡萄树王等）进行承包，并返聘村民进行人工管理，形成资源利用和资源拥有者生活改善双赢的效果。同时，在葡萄沟外围新建葡萄小镇景点，以葡萄小镇建设为载体开展众多旅游项目，并鼓励村民参与其中，如碣石山居、星汉街市、四产院落等项目吸纳大量本地商家人驻，自主经营主题民宿、特色商店等，并雇佣社区百姓提供服务。至此，葡萄沟的社区参与迈入合作共营的新阶段。

2碣石山风景區的社区参与实践剖析

2.1社区参与内涵

碣石山风景区在20多年的旅游发展中，逐渐探索出了政府规划指导下企业与百姓全方位融入的“共建、共营、共享”综合管理机制，由地方政府牵头，与华夏幸福合作，在生态修复基础上利用项目开发和产业转型带动社区发展，实现收益共享。其社区参与主体涉及政府、企业和居民，其发展内涵为：政府因势利导，在制定决策、基础设施建设、宣传推广、技能培训、生态修复等方面提供保障;居民积极配合，凭借自身的悟性和努力，自主经营，将葡萄沟的旅游逐渐推向高潮：企业通过资金支持和新项目引入，运用新理念将葡萄沟的旅游带入升级发展的新阶段。

2.2积极效应

1）推动管理体制改革。2016年前，碣石山风景区和葡萄沟虽然在地理区位上是毗邻关系，但二者的管理与开发却分属碣石山景区管理委员会和昌黎县文化和旅游发展委员会，各自为政，发展受限。随着社区参与的不断深入，2016年县政府成立碣石山片区开发管理委员会，专门负责整个碣石山片区的开发管理工作，将周边山地自然风貌、人文历史要素、传统葡萄产业及原生村落进行整合开发，全面带动区域经济的绿色发展和产业结构调整，管理效率大大提高。

2）就业机会增多。碣石山采石工作曾是很多居民除葡萄种植以外的生计来源。采石工作停止造成居民收入来源中断。因此政府聘用部分居民参与景区生态修复，从事矿坑填平、裂缝修补、陡荒坡地整形等工作，不仅解决了一部分居民的生计问题，还提升了其环保意识。同时，在葡萄小镇和矿坑公园等项目建设中，政府和企业也会招聘居民从事安保、清洁、绿化等工作，在很大程度上解决了就业困扰。

3）项目参与、收益共享。在碣石山片区建设中，政府和企业能够将新建项目和居民的收益联系起来，让有一定经济实力和经营能力的居民参与其中，共同经营，收益共享，形成了一种合作参与的可持续发展模式。社区和景区管理机构在经济上更为融合，目标一致，共同推动碣石山景区的旅游发展（图1）。

4）社区居民的能力和素质显著提升。在葡萄沟旅游发展过程中，政府非常重视社区居民的能力建设，通过举办各项餐饮住宿接待等培训活动，鼓励居民学习先进的经营理念和服务技能，开拓了居民的视野，让葡萄沟的旅游发展更加优质化。2016年举办培训班28期，培训人员4000余人次。2017年，通过线上线下教学、集中拉练等形式，培训出108名高水平讲解员，组建了100名葡萄小镇专业民宿女管家团队。

2.3问题剖析

1）尚未建立景区社区共管模式。目前碣石山片区的规划开发工作主要由开发管理委员会完成，在政府的顶层设计中，虽然也有对社区居民的利益考虑，但只是单向的，规划没有形成完善的社会听证制度和征求意见流程，管理过程也脱离群众，居民自始至终没有决策权和发言权，更多是被动接受者的身份。这种情况就导致政府的顶层设计不能很好反映居民意愿。

2）收益分配不均衡。华夏幸福集团通过公私合营的模式，对葡萄沟进行旅游开发，在其入口区域建设小镇大门，收取门票。但目前沟内居民的农家乐和葡萄采摘都是自主经营，导致游客来此需要掏双份儿钱，致使葡萄沟游客较往年有所减少，沟内居民不仅没有从门票收入中获益，还使原本的收入减少，居民对此颇有怨言。此外，华夏幸福公司只对个别村户的特殊资源进行承包经营，导致村里少数人先富起来，利益分配不均衡，导致矛盾加剧。

3）对广泛的社会参与重视不足。碣石山风景区的开发项目目前主要由华夏幸福完成，政府授权下的利润化运营和管理导致景区忽视广泛的社会参与，缺乏完善的志愿服务体系，没有同科研单位、非政府组织等建立良好的伙伴关系，既不利于景区生态保护、环境教育、科学研究、专业化管理和服务等工作的有效推进，也不能使景区与社会形成良性互动，使景区更好的回馈社会。

3碣石山社区协调发展机制的构建

通过上述分析，碣石山景区在管理体制改革、收益共享、社区能力建设方面做了很多有益尝试，但仍存在社区共管不完善、收益分配不均、社会力量参与不足及监督体制缺失等问题。基于前文有关景区社区协调发展机制的分析，本文尝试结合其实际，构建相对完善的协调发展机制（图2）。

3.1健全的社区共管机制

未来景区的规划、项目开发、管理保护措施等应当通过座谈、听证或其他公开形式征求社区居民意见，村委会要做好村民和片区管委会之间联络的桥梁，针对景区运行中出现的问题积极与管委会沟通协调。管委会还应加强村民的教育培训，通过能力建设鼓励其参与生态保护等景区管理工作。

3.2公平的利益分配机制

管委会与乡政府、村委会等合作，通过社区共建、领办生态保护或旅游经营项目等方式为社区居民创造更多就业机会。对于缺少劳力、老龄化、贫困的家庭，乡政府应给予特殊照顾，通过针对性培训，鼓励其发挥自身优势，进行差异化经营，从旅游中获益。政府应建立合理的片区生态保护补偿政策，对因生态修复占用的山中葡萄地，管委会能够以资金、实物等多种形式给予居民补偿，还可通过设立生态修复公益岗位等为居民提供就业机会，让他们能参与到景区环保工作中。这些措施也是充分挖掘各主体利益均衡点，从而形成良好的利益互动，非冲突化地解决景区社区矛盾，实现协调发展的过程。

3.3完善的社会参与机制

管委会要建立广泛的社会参与渠道，制定完善的志愿者服务体系，根据景区具体的发展需求，聘请专业志愿者为景区提供服务，如环境解说、游客引导、绿化清洁等工作。同时，景区应与各社会组织开展专业领域的务实合作，依托高校、企事业单位、非政府组织等平台，建立景区人才教育培训基地，通过项目形式丰富景区的生态保护、自然教育、科学研究、观光休闲等多项功能，使景区运营和管理更加专业化。

3.4有效的监督机制

在景区管委会成立监督反馈小组，成员由管委会委员、企业代表、村民代表和社会组织代表组成，监督景区工作并形成有效的反馈渠道。通过制度的约束来避免景区发展过程中过多依赖政府的单项监管行为和受让旅游企业的理性，让各利益主体参与到监督机制中从而更好地实现整体运行的动态均衡。

4结语

在我国社会发展的大背景下，很多旅游地的发展都面临像碣石山景区那样社区参与共管的困境。在利益中心主体一致的前提下，碣石山风景区在近年的发展中形成了创新型生态修复和社区转型发展的新道路，本文希望从中抽象出一个各利益相关者有序互动的协调发展机制，为其他具有类似问题的风景名胜区的社区参与实践提供借鉴。归根到底，只有结合自身实际，从社区共管、利益分配、社会参与、激励补偿、监督反馈等方面建立完善的社区协调发展机制，才能实现景区社会、经济、文化和环境的可持续发展。

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