认读我国社会主义宪法建设逻辑中的土地使用权转让（二）

王双林

土地使用权可以转让导入现行宪法的逻辑前提

——重在“以重大问题为导向”推进改革

回首1988年，即我国改革开放10周年之时，土地使用权可以转让的规定搭乘第一个修正案载入了1982年宪法，从而以国家根本法的至上权威和逻辑力量，总结和固化了推行农村家庭联产承包责任制以及国营企业所有权与经营权分离的经验，使土地制度改革具备了宪法逻辑前提。自此，作为国家财富资源之本（国土）和主权构成要件（领土）的土地，在社会主义宪法的有力保障下不断深化改革：从绝对集中的国家所有权和相对集中的农村集体所有权当中，派生一个适度宽松、规制恰当、用益充分的“使用权”;在“使用权”基础上衍生了承包权、经营权、管理权等多类权利义务组合;上述权种、权属、权能、权益从计划经济体制下不断解放、解脱出来，逐步走上了从商品化到市场化流转交易的路子。显然，土地使用权可以转让导入现行宪法，这在当时我国经济体制改革背景下，属于革故鼎新、攻坚克难的重大理论与实践问题。

立足2018年，我国改革开放处在40周年的“时间窗口”。土地使用权转让的法制基础已经从初始的家庭联产承包责任制以及企业厂長负责制，演化为土地要素资源配置的制度组合。其中包括“三权”分置——所有权、承包权、经营权分置;“三块地”确权——农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革;“两权”流转交易——农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款;“两地统一”——建立城乡统一的建设用地市场。农业农村改革与城市改革特别是国有企业改革产生同频共振效应，企业国有产权交易与土地产权流转交易呈现联动趋势。土地使用权转让的有形场所在全国农村各地开始布局，并且不断向要素资源流转交易平台延展。银行业、拍卖业、招标投标业、租赁业、信托业、评估业等对于这类平台多有介入。因此，产权流转交易各个相关行业整体融入我国现代化经济体系建设，参与完善产权制度和加快要素市场化配置，这恐怕是产权交易领域深化改革中最具有攻关价值的任务之一。

放眼我国社会主义革命、建设、改革历程，土地产权制度已经有过三次并正在经历第四次大的变革。第一次变革，将封建自然经济下的土地产权制度转化为以农民个体自然经济为主的土地产权制度;第二次变革，实行土地国有化、公有化，把农民个体自然经济下的土地使用权制度变成了集体自然经济下的土地使用权制度;第三次变革，在坚持土地产权国家所有的前提下，使公有的、国有的、集中的土地使用权制度变为集体的、个人的、多元的土地使用权制度，从而顺应了社会主义初级阶段国土资源配置规律，调动了农民的生产积极性，解放了农业生产力，使农村劳动生产效率大幅度提高;第四次变革内容更为深刻和丰富，如“建立城乡统一的建设用地市场”、农村土地“三权分置”等，就此本文拟在后面详述。

处在历史与现实的交汇点上，产权交易领域的改革需要清晰的、权威的、全局的问题导向。

5年前，习近平总书记就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进行说明时就指出：“要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住关键问题进一步研究思考，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。”“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。”

全面深化农业农村改革，推进乡村振兴，优化土地要素资源配置，实现所有权与使用权的分离，完善土地使用权、承包权、经营权流转交易制度，就是习近平总书记和党中央、国务院多年来高度关注的、关乎全面深化改革走向的重大问题之一。

对于“以重大问题为导向”进行全面深化改革，习近平总书记身体力行，科学运筹。

据新华社发布，2013年7月22日，习近平总书记到武汉农村综合产权交易所考察，同工作人员和正在办理产权流转交易鉴证手续的农民进行了面对面交谈[1]。如何深化农村土地产权改革，是习近平总书记尤其重视的问题。当时谈及的话题较多，其中见诸公开报道的有以下要点：

——流转交易项目做什么用？

——流转交易项目的用工情况如何？

——农民流转土地后生活能否保障？

——流转交易资金怎么支付？

——要深入落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。

在学习习近平总书记上述活动和谈话过程中，笔者领会到它对于产权交易领域的特殊意义，看到它的影响至深至远：

——从新闻角度看，我国国家通讯社公开发布习近平总书记、国家主席视察产权交易场所的活动与谈话，目前尚属首例。

——从历史角度看，党中央领导核心直接进行与我国资本市场的交易场所有关的公务活动，见诸党和国家重要历史文献记载的仅有几例;其中十八大以来有两例，另外一次是习近平总书记考察武汉农村综合产权交易所一个月之后，又考察了大连商品交易所[2]。

——从理论角度看，习近平总书记上述活动和谈话内容，特别是提出土地承包权和经营权分置的重要内容，属于习近平新时代中国特色社会主义经济思想的内容之一，在一定意义上代表了中国共产党在新时代进行产权理论创新的取向。

——从实践角度看，习近平总书记此番到产权交易所考察，属于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》起草工作的组成部分;通过“解剖麻雀”式的调查研究，在总结我国农村产权制度改革实践经验的同时，宣示了党中央敢于啃硬骨头、敢于涉险滩，推进改革进入深水区的决心，表明了习近平总书记一贯倡导的“踏石留印、抓铁有痕”的务实作风。

——从专业角度看，武汉农村综合产权交易所从事的土地产权交易业务，在习近平总书记上述视察活动和谈话之后，逐步成为全国多地产权交易机构关注和探究的热点;产权交易资本市场业态面临新的重组机会;产权交易领域发展理念和话语体系正在注入创新元素。

在武汉农村综合产权交易所考察活动过程中，习近平总书记强调指出：“如何在坚持农村土地集体所有制性质的前提下完善联产承包责任制，既保障基本农田和粮食安全，又通过合乎规范的流转增加农民收入？一系列问题在下一步改革中要好好研究。”这个蕴含着问题导向、任务指向、改革取向的总体设想，在3个多月以后出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称“《决定》”）第三部分第11节（简称“第11节”）——“加快完善现代市场体系”中，遂有系统、权威、精辟的阐述，笔者复录在兹：

“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”

当把《决定》第11节与现行宪法中关于土地的使用权可以转让的规定结合起来进行研读时，使笔者对于土地所有权为什么在30年前的宪法修正案中分离出使用权，为什么继而颁布的诸多法律规章又在使用权基础上衍生承包权、经营权、管理权等问题，产生了新的认识。对于何为产权市场、为何建立产权市场、如何建设产权市场、建设何种模式的产权市场等问题，产生了新的思考。

第一，总的说来，“建设城乡统一的建设用地市场”，指明了土地使用权转让活动走向和融入产权交易资本市场建设的任务与目标。土地使用权的资本形态转换正在走向常态化，产权交易资本市场与“三权”分置、“三块地”确权、“两权”抵押贷款所促成的土地使用权转让市场，从趋势上来看，是一个相互联动和补充的市场。随着《决定》关于“建设城乡统一的建设用地市场”部署的推进落实，建设中的产权交易资本市场或成为土地流转交易的“母体市场”。支持笔者形成上述看法的，有连年发生的土地承包权、经营权转让项目进入产权交易资本市场的诸多业务案例，此处简述三则以作例证。

例证1，按照习近平总书记的嘱托，武汉农村综合产权交易所加快创新发展。2015年完成武汉“1+8城市圈”农村产权交易系统建设，实现了对城市圈内农村产权交易项目全流程电子化操作和管理;“1+8城市圈”农村综合产权挂牌信息，项目编号、名称、挂牌价格等一应俱全。截至2017年底，累计组织农村产权交易3631宗，交易金额199.87亿元，涉及面积134.98万亩;农村产权交易价格呈稳步上升态势。2017年土地经营权交易价格达到566元/亩/年，与2011年相比增长了31.63%，惠及18万农户。以土地产权制度改革重点问题为导向，武汉农村综合产权交易所创新平台服务方式，将土地经营权列为主要交易和抵押品种，抵押融资规模持续领先全国农村产权交易所。在平台服务方式下，企业成为农村产权交易的主要流入方，为城乡土地市场一体化建设作出了重要贡献，促进了农业结构调整及家庭农场、农民合作社发展，使农民从产权交易中受益良多——除获得了租金收益外，还获得了打工收入、股权分红收入等[3]。

例证2，在直辖市重庆，中央关于“建立城乡统一的建设用地市场”重大决策的落地效应显著，那里的农村土地二级市场交易业务一度呈现井喷之势。作为生产要素及至公共资源的主要组成部分，农村土地权能倍增式地扩大，土地承包经营权、集体经营性建设用地成规模地进入二级市场，土地产权交易需求越来越旺盛。重庆市的幅员面积和土地资源秉赋与有的省份差不多，相对于京、津、沪三个直辖市来说，重庆市辖区内县以下行政区划和建制单位最多（在15个区以外，有县级市4个，县17个，自治县4个）、县域土地面积最大（6.4万平方公里，占全市总面积的77%）。截至2013年下半年，重庆联合产权交易所先后与25个远郊县建立了包括土地使用权在内的公共资源交易协同关系。2014年1至6月，该所经营土地出让项目151宗，交易额250亿元，同比增长71%;而在2014年上半年完成的全部交易额中，土地使用权交易额占总交易量的比例高达46%;也就是说，重庆市联合产权交易所完成的十几类交易业务中，土地产权交易作为公共资源交易业务之一，成了异军突起、别开生面的主打业务[4]。

例证3，紧随习近平总书记视察武汉农村综合产权交易所之后，多地产权交易所已经在城乡统一的建设用地市场上展开业务布局。作为企业国有资产的构成要素，国有企业土地使用权进入城乡统一的建设用地市场进行交易，目前也已经显现端倪，也可以说开始破局。据中国产权协会主办的《产权交易市场资讯》2018年第14期《以全流程、托管式服务开拓土地使用权转让市场》所载，2018年5月， 在甘肃省产权交易所挂牌的兰州兰石集团有限公司所属的兰州市七里河区两宗土地使用权整体转让项目，经过长达2小时48分、 226輪次激烈竞价，最终以17.5946亿元顺利成交。其成交金额、增值额均创甘肃省国有土地二级市场存量土地交易的历史新高。

第二，“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”在这里，从完善社会主义市场经济体制的高度，赋予农村集体经营性建设用地以国有土地相同或相近的确权性质、价值取向、市场机会。它相当于完善土地使用权流转交易公开、公平、公正的市场机制，推动狭义产权市场向广义产权市场拓展的顶层设计路径。广大农村特别是县域的产权交易平台建设将提上日程，省级公共资源交易平台会加快工作节奏，将大中城市及其郊区的土地流转交易业务收入囊中。

第三，“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。”这是针对土地使用权转让问题，进一步厘清政府与市场的关系，在发挥市场决定作用的同时更好发挥政府作用。政府征用土地的“手”再加以性质、范围、程序上的约束，在被征用土地引入补偿和保障机制上更多尊重市场规则和价值规律。

第四，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”这个意见本质上就是要切好土地权益的蛋糕，在国家、集体、个人之间合理分配，其中重点向农民个人和家庭倾斜。正确的决定来源于对于一个客观事实的把握，1980年到2012年，我国农民人均纯收入年均增长6.9%。城镇居民人均可支配收入年均增长7.12%，绝对收入差额由286元扩大至16648元。持续增加农民收入是缩小城乡差距和实现城乡一体化发展的要求。显然，为改善和调整城乡二元土地产权结构，产权市场必须在土地增值收益上拓展功能。

第五，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”这是进一步强化土地产权交易的资本金融属性。在农村土地“三权”分置落地、“三块地”确权改革继续深入的形势下，以土地使用权为核心的、相当丰富的农业农村资产资源将以股权、债权、物权等形态呈现，并产生贷款抵押、债权置换等资本或金融诉求。因此，农村产权流转交易市场的业务形态，以及在交易标的、诉求、机理、流程等层面，与企业产股权转让业务、企业增资扩股业务有相近或相通之处。据中国产权协会2017年统计，共有10家国有产权交易机构依托原有基础设施拓展了农村土地产权交易平台，当年做成交易项目1014宗。

第六，《决定》第11节的阐述，与30年前土地使用权可以转让导入现行宪法，有着历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑上的贯通和呼应。它是中国共产党统一领导宪法建设及土地产权制度建设的明证;它说明宪法建设是与时俱进的、宪法实施是稳中有进的。事实上，5年来我国土地产权市场化改革已经留下了一条清晰可见的问题导向、攻坚克难、稳扎稳打、步步为营的路线图。对此，本文拟在后续文章中再作进一步的探讨。（待续）

（本文作者为中国产权协会副秘书长）

注释

[1]关于习近平总书记视察武汉农村综合产权交易所及其反响，本文综合了新华社组稿《重访习近平总书记党的十八大以来国内考察地》（2017年09月19日）以及湖北日报的信息。

[2]据新华社报道，2013年8月29日，习近平总书记来到大连商品交易所交易大厅。他叮嘱说， 要脚踏实地，大胆探索，努力走出一条成功之路。

[3]同[1].

[4]重庆联合产权交易所网站2014年7月15日文：《重庆联交所集团上半年交易额突破500亿元》。