土地财政是否会影响产业升级

宋德勇 陶相飞

【摘要】利用2004～2016年我国地级市数据，采用中介效应检验发现，土地财政会通过基础设施建设以及房价间接影响产业升级。一方面，土地财政能够促进基础设施建设，加快产业转型升级；另一方面，土地财政也会推动房价上涨，抑制产业升级。分区域对比发现，房价越高的地区，土地财政对产业升级的抑制作用越强。以房价作为门槛变量，发现土地财政与产业升级关于房价存在着双门槛。当房价较低时，土地财政对产业升级具有促进作用；随着房价上涨，土地财政对产业升级的影响会不断变小；当房价过高时，土地财政对产业升级具有抑制作用。因此，政府应该缩小土地财政的规模、降低对土地财政的依赖，积极出台措施抑制房价上涨，提高土地财政的利用效率。

【关键词】土地财政；基础设施；房价；产业升级

【中图分类号】F812.7【文献标识码】A【文章编号】1004-0994（2019）20-0103-10

一、引言

自我国实行土地交易市场化改革以来，土地出让金总额迅速增加，从2004年的6412.18亿元增长至2018年的65096亿元，14年间增长了约10倍，年均增速达18%。而2018年我国地方政府一般公共预算收入为97905亿元，土地出让金总额占地方政府一般公共预算收入的比重为66.49%，土地财政成为地方政府财政收入的主要来源。土地作为政府调控经济的重要手段，能够显著影响地区的产业结构。我国不同产业用地价格差异巨大，地方政府热衷于通过压低工业用地价格降低企业成本、吸引企业投资，客观上促进了工业快速发展。但过度提高商、住用地价格也导致服务业生产成本偏高，限制了第三产业的发展，不利于产业转型升级。土地财政也因此被认为是造成我国第三产业占比偏低的原因之一，限制了产业结构水平的提高。

从支出结构看，土地财政主要用于基础设施建设，而基础设施的改善能够降低企业生产成本、促进生产要素流动、提高资源的配置效率，进而提高经济发展的质量。土地财政规模扩大也会推动房价上涨，导致房地产行业过度繁荣、社会资源向房地产行业集聚，诱使众多企业偏离主业，涉足房地产业务，使得经济“脱实向虚”问题日益严重；房价过快上涨还会提高居民生活成本、增加企业生产成本，不利于企业发展壮大。但土地财政是否会通过促进基础设施建设以及推动房价上涨间接影响产业升级，学术界对这一问题的研究还比较少。

二、文献综述

对于土地财政对产业升级的影响，目前相关研究较多，但分歧较大。一部分学者认为土地财政规模扩大会导致土地价格提高，能够倒逼产业转型。但也有不少学者认为土地财政会抑制产业升级，原因是我国工业用地价格与商、住用地价格差距过大，从而导致低端产业发展过度、高端产业发展不足。如李勇刚和罗海艳[1]从“协议出让土地”与“招拍挂出让土地”的角度分析了土地财政和第三产业发展间的关系，发现工业用地成本过低会导致第二产业发展过快、在国民经济中占比过高；而商业用地价格过高，会导致第三产业发展不充分，不利于产业升级。

对于基础设施与产业升级的关系，目前学者观点比较一致，认为基础设施建设能够促进产业升级，但具体影响路径有所差异：①良好的基础设施能够降低企业成本，加快资本、劳动、知识、技术等生产要素流动，推动产业转型升级。Boarnet[2]认为，良好的基础设施能够降低交流成本，加快知识、技术扩散，促进创新活动开展，提高产业结构水平。Trip[3]认为基础设施带来的知识外溢是产业升级的关键，他认为基础设施水平的提高能够加快技术扩散、促进企业创新，加速产业转型升级。②完善的基础设施能够促进产业集聚，降低企业生产成本、促进企业相互协作。梁树广[4]研究了产业升级的影响因素，认为基础设施的完善能够促进产业集聚、降低企业协作成本、共享劳动力资源，有利于产业转型升级。吴福象、沈浩平[5]研究了长三角地区16个核心城市基础设施与产业升级间的关系，认为基础设施水平的提高可以加速产业集聚，促进制造业以及服务业的发展。③完善的基础设施能够扩大企业市场范围，深化产业分工，促进市场竞争，倒逼企业改进产品、提高技术水平、提高生产效率。李曉刚[6]研究了交通可达性与制造业升级间的关系，认为交通条件的改善能够消除市场分割，扩大市场范围，深化产业分工。高翔等[7]研究了县级高速公路与第三产业发展间的关系，认为交通基础设施可以扩大企业市场范围，便于企业与市场联系，促进市场竞争，在竞争的环境中促使企业提高技术水平、提高生产效率，加快企业发展壮大。

对于房价与产业升级之间的关系，已有研究认为房价上涨会从多个方面降低经济发展的质量。原因如下：①房价上涨会使资本大量流向房地产行业，挤占实体经济融资，导致低端产业发展过度、高端产业发展不足。林永民、吕萍[8]认为房价非理性上涨会抑制产业升级，因为房价上涨过快会使大量资本流入房地产行业，导致实体经济融资困难，不利于产业转型。张杰等[9]从贷款期限的角度研究了房价与创新的关系，认为房价上涨会使房地产行业利润率提高，促使银行将大量资金提供给房地产公司，从而挤占实体经济融资，减少企业研发投入。②房价上涨会诱使企业偏离主业，进行房地产投资，缩减创新投入。Miao、Wang[10]认为房价上涨对创新具有抑制作用，房价越高则企业创新倾向越弱。王文春、荣昭[11]研究了房价上涨与企业创新间的关系，认为房价上涨会提高房地产行业收益率，在高额利润的诱导下工业企业会缩减研发、创新投入。③房价上涨会提高企业生产成本，不利于产业升级。陈斌开等[12]利用微观企业数据研究了房价上涨与经济增长的关系，认为房价上涨会提高居民生活成本，从而导致工人工资上涨、企业生产成本增加，进而使企业利润率降低，不利于经济发展质量的提高。刘建江、罗双成[13]从要素流动的角度研究了房价上涨与产业升级间的关系，认为房价上涨会导致劳动、土地、原材料等要素价格上涨，压缩企业利润空间，缩减创新投入，不利于产业升级。

由以上文献综述可以发现，现有研究忽略了土地财政对产业结构的间接影响。无论是土地出让结构还是土地价格，已有研究分析的只是土地财政对产业升级的直接影响。实际上除了直接影响，土地财政也会提高基础设施水平以及房价，间接影响产业结构。已有研究认为，土地财政与产业升级的关系比较单一，但不同时期二者的关系可能会有所差异。当土地财政规模较小时，房价水平较低，土地财政对产业升级的负面影响较小；但随着经济持续发展，土地财政规模不断扩大，房价也不断提高，土地财政对产业升级的负面影响会不断增大，因此土地财政与产业升级可能存在一种动态关系。

三、土地财政影响产业升级的作用机制

（一）土地财政通过提高商、住用地价格抑制产业升级

工业用地价格与商、住用地价格差别过大，使得第二产业占比较高，第三产业占比较低，不利于产业转型升级。我国土地市场存在扭曲情况，表现为工业用地供给较多，商、住用地供给较少，工业用地价格与商、住用地价格差异巨大。我国工业用地占供地总面积的30%左右，商、住用地面积仅占供地总面积的20%～35%；而其他国家工业用地占一般城市用地的比重在10%～15%之间，商、住用地占城市用地面积的比重在60%～70%之间。我国商、住用地价格是工业用地价格的6 ～ 10倍，而土地资源更为稀缺的日韩两国，商、住用地价格仅是工业用地价格的1 ～ 2倍。工业用地供给过多、工业用地价格过低，使得第二产业占比过高，第三产业发展不足。因此，本文提出第一个假设：

假设1：土地财政使得第二产业占比较高、第三产业占比较低，不利于产业升级。

（二）土地财政通过基础设施、房价间接影响产业升级

1.土地财政通过推动基础设施建设间接促进产业升级。根据已有文献可知，土地财政会提高基础设施水平，而基础设施主要通过以下途径影响产业升级：第一，基础设施水平的提高能够降低企业运输成本，促进资本、劳动、技术等生产要素的流动，优化资源配置，促进产业升级。第二，基础设施水平的提高能够加快产业集聚，促进企业协作，深化行业分工，促进企业相互学习、模仿与创新，加快产业转型。第三，基础设施水平的提高能够消除市场分割，扩大企业市场范围、密切企业与市场间的联系、促进市场竞争，加快企业产品改进、技术升级、创新研发。因此，本文提出第二个假设：

假设2：土地财政能够提高基础设施水平，促进产业升级。

2.土地财政推动房价上涨间接抑制产业升级。因土地财政而支付的土地价格作为房地产企业的一种成本，会通过提高房价抑制产业升级。根据现有研究，主要传导路径为：第一，房价上涨会挤占实体经济融资，导致低端产业发展过度、高端产业发展不足；第二，房价上涨会减少企业创新投入，降低新产品、新技术的研发速度，不利于产业结构改善；第三，房价上涨会增加企业生产成本，特别是服务业成本，不利于第三产业的发展壮大。因此，本文提出第三个假设：

假设3：土地财政能够推动房价上涨，抑制产业升级。

（三）土地财政与产业升级的动态关系

由于基础设施和房价对产业升级的影响不同，因此，土地财政对产业升级的影响可能因房价的不同而存在差异。在房价较低的时候，土地财政对产业升级的负面影响较小，而基础设施的改善能够促进产业升级，因此土地财政对产业升级的中介效应为正；同时，房价较低也表明商、住用地价格不高，土地市场扭曲不明显，土地财政可能会促进产业升级。随着土地财政的规模不断扩大，房价不断上涨，高房价对产业升级的抑制作用会越来越显著，最终超过基础设施的促进作用，土地财政对产业升级的中介效应为负；较高的房价水平也表明土地商、住用地价格过高，土地市场扭曲严重，限制第三产业发展，土地财政对产业升级的影响可能会由促进转为抑制。因此，本文提出第四个假设：

假设4：随着房价上涨，土地财政对产业升级的影响可能会发生变化，由最初的促进产业升级变为抑制产业升级，土地财政与产业升级关于房价存在着门槛效应。

四、实证分析

（一）模型设定

Mackinnon等[14]认为，解释变量通过中间变量对被解释变量产生的间接影响被称为中介效应。Baron、Kenny[15]最早提出利用逐步回归法对中介效应进行检验，此后温忠麟等[16]对该方法进行了改进并被众多学者引用。本文借鉴温忠麟等[16]的方法，检验土地财政对产業升级的间接影响机制。与传统的回归分析相比，该方法能够得到较为深入的分析结果。

针对土地财政与产业升级间的关系，本文设定如下模型：

其中：ISi，t为被解释变量，表示城市i在t年的产业结构指数；landi，t-1为核心解释变量，用来衡量土地财政，由于土地财政主要通过房价以及基础设施影响产业升级，考虑到房地产开发商从拿地到楼盘预售需要一段时间，因此对其滞后一期；Xi，t为控制变量；μi，t为不可观测的地区因素；bi，t为不可观测的时间因素；εi，t为残差项。

为了研究基础设施以及房价是否发挥中介作用，本文将基础设施和房价设定为中介变量，对其进行进一步的检验。模型设定如下：

其中，Roadi，t为中介变量，表示i城市t年的基础设施水平。中介效应的判定过程为：①如果α1显著，则说明土地财政对产业升级存在总效应。②如果β1显著，则说明土地财政会影响基础设施建设。③如果α3显著，则说明基础设施会影响产业升级。此时需要关注α2是否显著，α2为土地财政对产业升级的直接影响，如果α2不显著则说明基础设施发挥着完全中介效应，如果α2显著则说明基础设施对产业升级发挥着部分中介效应。如果β1×α3的符号与α2相同，则中介效应占比为|β1×α3/α1|；如果β1×α3的符号与α2不同，则基础设施就发挥着遮掩效应，效应占比为|β1×α3/α2|。④如果β1和α3至少有一个不显著，则需要引入bootstrap检验，测算β1×α3的大小。

（2）、（3）两式仅列出了基础设施为中介变量时的方程，以房价为中介变量时的方程与此类似，这里不再过多赘述。

考虑到房价水平不同，土地财政与产业升级间的关系可能会发生变化，本文设定如下门槛模型：

当存在多门槛时，则以此类推。

（二）变量选取及数据说明

1.被解释变量：产业高级化指数（IS）。根据产业升级一般理论，产业结构升级表现为第三产业在国民收入中所占比重不断提高，因此这里借鉴干春晖等[17]的方法，利用第三产业产值与第二产业产值之比作为产业高级化指数，来衡量产业结构水平。

2.核心解释变量：土地财政依赖程度（land）。本文的土地财政为狭义的土地财政，即政府出让土地使用权所获得的土地出让金总额。对于土地财政的衡量，本文借鉴周彬、周彩[18]的方法，利用土地依赖程度来衡量土地财政规模，计算方法为土地出让金总额与地方财政一般预算内收入之比。土地财政依赖程度越高，表明地方政府土地出让金规模越大。

3.中介变量：基础设施水平（lnroad）及房地产价格（lnP）。基础设施水平借鉴张勋等[19]的衡量指标，采用每平方公里的道路面积来衡量，计算方法为城市公路总面积与区域面积之比，并对其取对数。房地产价格利用地级市当年商品房销售总额与商品房销售面积之比来衡量，并对其取对数。

4.控制变量。①技术创新水平（lnte）。本文采用教育与科研经费投入总额来衡量技术创新水平，并对其取对数。②人力资本水平（lnhc）。本文采用每万人中大学生数量来衡量人力资本水平，并对其取对数。③社会信贷余额（lnmoney）。本文采用金融机构年末贷款余额来衡量融资约束程度，并对其取对数。④实际利用外资（lnfdi）。本文采用实际利用外资总额来衡量外商投资规模，并对其取对数。⑤政府支出（gov）。本文利用政府支出占GDP的比重衡量政府对经济的干预程度。⑥城市人口（lnpeople）。本文采用城市常住人口数量来衡量城市人口规模，并对其取对数。

本文选取的样本为全国地级市，时间为2004 ～ 2016年。剔除数据缺失严重以及存在异常值的城市，最后选取240个地级市作为研究对象。土地出让金总额来自《中国国土资源数据库》，城市CPI指数来源于各省统计年鉴，城市道路总面积及城市区域面积来自《中国城乡建设数据库》，城市常住人口、商品房销售总额及销售面积来自《中国区域经济数据库》，其他数据来自《中国城市数据库》。部分缺失数据利用插值法补足。所有数据都以2003年为基期，并利用CPI指数对其进行调整。变量的描述性统计见表1。

（三）实证分析

1.土地财政与产业升级。本文首先对（1）式进行检验，Hausman检验的结果表明模型适用于固定效应模型。回归结果如表2所示。由表2可知，不考虑控制变量时，土地财政对产业升级的回归系数为负，且结果显著，表明土地财政不利于產业升级。加入控制变量后，土地财政对产业升级的回归系数依然为负，且结果显著。可能是因为工业用地成本较低，导致工业发展过度，在国民经济中的占比过高；而商、住用地价格较高，导致企业生产成本高企，不利于产业转型升级。另外，当前房价水平较高，导致大量信贷资源向房地产行业集聚，挤占非房地产企业融资，使得钢铁、水泥、建材等低端产业发展过度，高端产业发展不足；房价上涨导致创新投入减少，不利于新产品、新技术、新产业的培育；房价上涨增加了企业的成本，特别是导致第三产业生产成本提高，制约了产业转型升级。

技术创新对产业升级的回归结果为负，原因可能是过去我国中低端产业扩张过快，产业结构水平偏低，技术创新对产业升级的促进作用不明显。人力资本对产业升级的回归结果为负但不显著，表明人力资本水平提高对产业升级的影响不明显。社会信贷余额对产业升级的回归结果为正且显著，表明融资环境的改善有利于产业转型升级。外商投资对产业升级的回归结果为负且显著，表明外商投资的增加反而抑制了产业升级。政府支出对产业升级的回归系数为正且显著，表明政府支出代表了政府的政策导向，对产业升级有促进作用。城市人口对产业升级的回归系数为正且显著，表明较多的城市人口意味着更大的市场、更充足的劳动力，有利于产业结构的改善。

由于中部、西部地区土地财政依赖程度、基础设施建设水平以及房价差别较小，因此本文将中、西部地区作为一个整体，与东部地区进行对比分析。结果显示除人力资本外，其他变量对产业升级的影响与总体回归基本相同。从东部与中西部地区的回归结果来看，东部地区土地财政对产业升级的负面影响要大于中西部地区，原因可能是东部地区土地财政规模更大、房价水平更高，土地财政对产业升级的抑制作用更强。人力资本方面，东部、中西部地区人力资本对产业升级的回归系数为正且不显著，表明我国人力资本对产业升级的促进作用不明显。

2.土地财政的中介效应分析。

（1）总体中介效应检验。为了检验土地财政是否通过基础设施建设以及房价间接影响产业升级，本文分别以基础设施、房价为中介变量对其进行检验，结果如表3所示。

从直接效应来看，土地财政对产业升级的回归系数为负且显著，表明房价及基础设施对产业升级存在着间接中介作用。土地财政对产业升级的回归系数为负，表明土地财政通过提高商、住用地价格以及压低工业用地价格抑制了产业升级，假设1得到了验证。土地财政对房价的回归系数为正且显著，表明土地财政确实推动了房价上涨；房价对产业升级的回归系数为负且显著，表明房价的提高对产业升级存在抑制效应，效应占比为16.23%，假设3得到了验证。土地财政对基础设施的回归系数为正且显著，表明土地财政促进了基础设施建设；基础设施对产业升级的回归系数为正且显著，表明基础设施对产业升级有促进作用。由于土地财政对产业升级的直接影响为负，因此土地财政通过基础设施建设发挥了遮掩效应，效应占比为5.52%，假设2得到了验证。

（2）东部地区中介效应检验。表4列示了东部地区土地财政对产业升级影响的中介效应检验结果。

表4表明，从直接效应来看，东部地区土地财政与产业升级的系数为负且显著，表明房价及基础设施对产业升级存在着间接中介作用。土地财政对房价的影响为正且显著，表明土地财政推动了房价上涨；而房价对产业升级的回归系数为负，但不显著，因此需要引入bootstrap检验。本文随机进行5000次抽样，检验系数乘积的大小。房价的bootstrap检验结果为-0.0113，介于（-0.0219，-0.0024）之间，不包括0，通过了检验。表明土地财政通过房价对产业升级起到抑制作用，发挥着间接中介效应，效应占比为23.30%。基础设施的bootstrap检验结果为-0.0041，介于（-0.0104，0.0009）之间，包括了0，所以东部地区基础设施对产业升级的中介效应为0。原因可能是东部地区基础设施水平一直较高，基础设施不是制约产业升级的关键，导致土地财政通过基础设施对产业升级的促进作用不明显。

（3）中西部地区中介效应检验。表5列示了中西部地区土地财政对产业升级影响的中介效应检验结果。

从表5可知，考虑了基础设施以及房价之后土地财政对产业升级的回归系数为负且显著，表明土地财政通过房价和基础设施发挥着间接中介作用。中西部地区土地财政对房价的回归系数为正且显著，表明土地财政推动了房价上涨；房价对产业升级的回归系数为负且显著，说明房价上涨不利于产业升级，效应占比为20.36%。土地财政对基础设施的回归系数为正且显著，表明土地财政促进了中西部地区基础设施的建设；基础设施对产业升级的回归系数为正且显著，表明基础设施对产业升级有中介作用，但表现为遮掩效应，效应占比为5.29%。

3.土地财政关于房价的门槛回归分析。从以上分析可知，土地财政通过房价对产业升级起到抑制作用，其中东部地区房价的中介效应占比为23.30%，而中西部地区房价的中介效应占比为20.36%。房价越高，土地财政对产业升级的抑制作用越大；而基础设施对产业升级的促进作用较小，始终小于房价的抑制作用。因此，房价水平不同，土地财政对产业升级的影响可能会存在差异。

表6的门槛自抽样检验结果表明，土地财政关于房价存在着门槛效应，为双门槛。表7表明，门槛值对应的房价分别为1489.5801元/平方米和2154.5818元/平方米。从表8可以看出，当房价低于1489.5801元/平方米時，土地财政对产业升级的回归系数为正且显著，表明土地财政对产业升级有促进作用。原因在于此时房价较低，房价对产业升级的抑制作用小于基础设施对产业升级的促进作用，土地财政对产业升级的中介效应为正。同时房价水平低表明商、住用地价格不高，工业用地价格与商、住用地价格差距不明显，土地财政对产业升级的抑制作用不明显。当房价介于1489.5801元/平方米和2154.5818元/平方米之间时，土地财政对产业升级的回归系数几乎为零，且结果不显著。表明此时基础设施对产业升级的促进作用与房价的抑制作用相当，土地财政对产业升级的中介效应较小。房价迅速上涨也表明商、住用地价格快速上涨，土地财政对产业升级的抑制作用开始增强。当房价高于2154.5818元/平方米时，土地财政对产业升级的回归系数为负且显著，说明房价的提高对产业升级的抑制作用不断增大，并超过了基础设施对产业升级的促进作用，此时土地财政对产业升级的中介效应为负。房价较高表明商、住用地价格较高，土地市场扭曲严重，最终导致土地财政不利于产业升级，假设4得到验证。

（四）稳健性检验

为了避免结果的偶然性，本文更换核心变量再次对模型进行回归。本文使用土地出让金总额的对数（lnlandz）替换土地财政依赖程度，利用人均道路面积的对数（lnroad1）替换每平方公里道路面积，利用房地产固定资产投资总额的对数（lnreiz）替换房价，其他变量保持不变。替换变量的回归结果如表9～表15所示。

1.土地财政与产业升级。从表9可知，无论是总体还是东部、中西部地区，土地财政对产业升级的影响均为负，表明土地财政抑制了产业升级。

2.土地财政的中介效应检验。

（1）总体中介效应检验。从表10可知，土地财政对产业升级的回归系数不显著，表明房地产固定资产投资和基础设施建设发挥着完全中介效应。房地产固定资产投资对产业升级有抑制作用，效应占比为120.84%；基础设施建设对产业升级有促进作用，发挥着遮掩效应，效应占比为57.11%。

（2）东部地区中介效应检验。从表11可知，东部地区土地财政对产业升级的回归系数不显著，表明房地产固定资产投资与基础设施建设发挥着完全中介作用。房地产固定资产投资对产业升级有抑制作用，效应占比为81%；而基础设施建设在产业升级中发挥着遮掩作用，效应占比为28.23%。

（3）中西部地区中介效应检验。从表12可以发现，中西部地区土地财政对产业升级的回归系数不显著，说明房地产固定资产投资与基础设施建设发挥着完全中介作用。房地产固定资产投资对产业升级有抑制作用，效应占比为114.35%；基础设施建设在产业升级的过程中发挥着遮掩效应，效应占比为42.34%。

3.土地财政关于房价的门槛回归分析。从表13、表14可知，土地财政关于房地产固定资产投资存在着双门槛。从表15可知，当房地产固定资产投资低于第一门槛值时，土地财政对产业升级的影响为正且显著；当房地产固定资产投资位于第一门槛值与第二门槛值之间时，土地财政对产业升级的回归系数为负且显著；当房地产固定资产投资越过第二门槛值时，土地财政对产业升级的回归系数为负但不显著。上述结果表明随着土地财政规模扩大，土地财政对产业升级的抑制作用越来越强。

从图中可以看出，房价门槛值对应的时间恰好是2005年和2009年。2005年之前房价水平低于第一门槛值，此时上涨速度虽然较快，但是房价水平并不高。2005～2009年期间房价上涨速度加快，房价水平介于第一门槛值与第二门槛值之间。2009年之后我国房价虽然增长速度有所下降，但依然不断上涨并越过第二门槛值。目前我国房价水平早已越过了第二门槛值，房价水平过高，对产业升级的抑制作用不断增强并超过基础设施的促进作用，土地财政抑制了产业升级。

五、结论及政策建议

（一）结论

土地财政作为政府收入的主要来源之一，会通过扩大商、住用地价格与工业用地价格差距而抑制产业升级，也会通过影响基础设施以及房价间接影响产业升级。一方面，土地财政能够加快基础设施建设，提高基础设施水平，进而降低企业运输成本、加快要素流动，促进产业集聚，深化产业分工，扩大市场范围，促进产业升级。另一方面，土地财政也会提高房价，使得社会资源向房地产行业集聚，非房地产企业融资不足，导致低端产业发展过度，高端产业发展不足；企业创新投入不足，限制了企业创新活动的开展；企业生产成本提高，抑制了产业转型升级。并且，土地财政对产业升级的影响会随房价的提高而发生变化。当房价水平较低时，房价对产业升级的抑制作用较小，此时土地财政对产业升级有促进作用。随着土地财政规模不断扩大，房价不断上涨，土地财政对产业升级的影响由促进转为抑制。

（二）政策建议

根据本文的结论，提出如下建议：①缩减土地财政规模，降低地方政府对土地财政的依赖。一方面要积极培育地方主体税种，健全及完善房产税、资源税、消费税等税种的征收体系，提高国企利润上缴比例，保证地方政府有稳定的税收来源；另一方面可以提高地方政府发债额度，缓解财政收支压力，加大转移支付力度，提高中央对地方政府的支持力度。②积极调控房价，抑制房价过快上涨。政府应该增加商、住用地供给，降低商、住用地成本；加快廉租房和共有产权房的建设，缓解市场需求压力，抑制房价过快上涨；建立和完善房产税等制度，抑制房地产市场投机；因城施策调控房价，保证房地产市场稳定发展。③提高土地财政的利用效率。地方政府应加大土地财政在基础设施上的投入，继续推进基础设施建设，努力提高农村基础设施水平。真正做到土地财政取之于民，用之于民。

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作者单位：华中科技大学经济学院，武汉430074