基于湖城协调发展的城镇开发边界划定研究

2019-09-10庹川高恒李青靓张璐

小城镇建设 2019年11期

庹川高恒李青靓张璐

摘要：当前国土空间开发进入底线约束、绿色发展的新阶段，城镇空间从弱约束下的快速增长模式转型为强约束下的内涵式增长模式。城镇开发边界作为城镇空间增长的核心管控抓手，其功能不应仅停留在规模及底线管控上，更应具有主动塑造美丽国土空间的作用。文章以滇池与流域国土空间全面协调发展为目标，从湖城生态、湖城空间等多个角度出发，探索了以自然和谐、国土安全为前提，环境影响、舒适艺术、低碳高效为控制导向的城镇开发边界划定新方法。结论显示，在综合多因素下划定的城镇开发边界具有降低环境影响、塑造景观格局、提升城市开发效率等作用，为新阶段的城镇开发边界划定提供了实践参考价值。

关键词：国土空间；湖城协调；城镇开发边界划定；滇池流域

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.009 中图分类号：TU984

文章编号：1009-1483（2019）11-0053-08 文献标识码：A

Research on Delimitation of Urban Development Boundary Based on the Coordinated Development of Lake and City： Taking the Dianchi Lake Basin as an Example

TUO Chuan， GAO Heng， LI Qingliang， ZHANG Lu

[Abstract] At present， the development of land space has entered a new stage of bottom line constraint and green development， and urban space has transformed from a rapid growth mode with weak constraints to a connotative growth mode with strong constraints. As the core management and control of urban space growth， the urban development boundary should not only be limited to the scale and the bottom line control， but also play an active role in shaping the beautiful land space. Taking the comprehensive and coordinated development of Dianchi Lake Basin and the land space of the basin as the goal， this paper explores a new method of demarcating the urban development boundary under the preconditions of natural harmony， land space security， and the orientations of environmental impact， landscape art， low carbon and high efficiency from the perspectives of ecology and space. The conclusion shows that the urban development boundary demarcated under the comprehensive multi-factors has the functions of reducing environmental impact， shaping landscape pattern， improving urban development efficiency and so on， which provides practical reference value for the urban development boundary demarcation in the new stage.

[Keywords] territorial spatial； coordination of lake and city； urban development boundary； Dianchi Lake Basin

引言

城市与湖泊自古就有密切的联系，如洱海之于大理，密歇根湖之于芝加哥，湖泊不单为城市帶来了美好的风光，更改变了城市的性格。近几十年来，依湖建城、人工造湖兴城一时间成为城市开发者所热衷的城市开发策略。但城市的快速开发导致城镇空间对于湖泊的影响日益显著，湖泊水体污染、湿地生态功能退化等问题严重制约了湖区的可持续发展[1]。在快速发展的语境下，湖泊往往被作为城市的陪衬，湖城关系走向了以城市为中心、湖泊为配角的湖弱城强的对立关系。因此，有必要探索新阶段湖城协调发展的新模式，将湖泊与城市进行统筹考虑，利用城镇开发边界来平衡城镇建设与湖泊环境保护，同时塑造优美的湖城空间格局。

1 研究背景与基础

1.1 城镇开发边界划定方法研究现状与不足

党的十八大以来，中央在生态文明体制、空间规划体系等方面进行了系统性的改革。而城镇开发边界作为空间规划改革的重要成果，是控制城市蔓延与无序发展的重要工具。目前，国内关于城镇开发边界划定方法的研究主要概况为两种模式：第一种为底线思维模式，即以反规划视角，从保护角度识别不可开发的区域，进而得到城市开发的刚性控制边界。第二种为发展思维模式，通过对城市扩展的驱动机制进行模拟分析，并充分考虑自然限制性因素来确定城市边界，常用技术有元胞自动机、约束性元胞自动机、人工神经网络等模拟技术手段[2]。龙瀛等以北京为例利用约束性CA研究并制定城市增长边界[3]；汤燕良等综合运用耦合神经网络与元胞自动机两种方法，通过定总量、定边界等多方式划定城镇开发边界[4]。但这两种模式均存在一定的不完善之处：第一种模式只考虑了需要保护的空间，单一的刚性管控边界并不能引导有限的增长空间布局；第二种模式虽然预测了增长规模及空间拓展边界，但这些模型多从用地扩展及土地转化规律入手，研究的出发点较为单一，忽视了用地增长规律之外的包括环境、景观、效率等其他影响空间形态的因素。

1.2 新时代城镇开发边界的内涵与宗旨

自2013年城镇开发边界在各地广泛开展实践以来，经过近几年的发展，出现了一些新的要求。2016年中央城市工作会议召开后，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发〔2016〕6号）提出“加强空间开发管制，引导调控城市规模，优化城市空间布局和形态功能。按照严控增量、盘活存量、优化结构的思路，逐步调整城市用地结构”。可见文件除了提出“引导调控城市规模”“严控增量”等要求外，也明确提出了对于空间布局及形态的调整优化作用。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级空间规划试点方案》（厅字〔2016〕51号）提出“健全国土空间用途管制制度，优化空间组织和结构布局，提高发展质量和资源利用效率，形成可持续发展的美丽国土空间”的要求，“美丽国土空间”成为城镇开发边界新的聚焦点。城镇开发边界已经从早期单纯地控制城市蔓延、保护耕地，转向兼有控制城市扩张、促进城市转型发展、主动塑造美丽国土空间的综合作用。而美丽则至少包括自然、安全、高效、公平、舒适、艺术六方面的内在意义[5]。笔者认为，城镇开发边界的划定，绝不是通过建立模型来预测空间形态及用地规模如此简单的事，而应该是在基于区域国土空间自然和谐与生态安全的基础上，统筹考虑舒适、高效、艺术等因素，塑造城市的最佳空间拓展边界。

2 湖城协调发展理念下的城镇开发边界划定思路与方法

本节将以湖泊流域国土空间为研究对象，以流域内城镇及湖泊的相互协调发展为总体目标，研究城市与其所处的环境在自然、生态、风貌、形态等方面的全面协调，从区域国土空间的整体协调角度探寻城镇开发边界的划定方法。

2.1自然和谐

习近平总书记强调“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然，必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局”[6]。顺应自然就是要建立起人类与自然环境相互支撑相互协调的可持续发展的生存状态。因此，湖城协调发展的前提就是要认识到制约流域可持续发展的关键因素，并以此为基础预测流域的最佳人口规模，同时测算流域的最佳用地规模。

2.2国土安全

在自然和谐的基础上，牢固树立底线思维，识别出生态保护、基本农田、地质灾害安全等不可开发区域，并通过划定保护空间控制底线，得到可建设用地的刚性控制线。值得指出的是，保护控制底线之外仍具有较大规模的可建设空间，要划定更加精细的城镇开发边界需考虑其他更多因素。

2.3环境影响

城镇建设无疑会对自然环境产生影响，而滨湖城市的水环境承载力成为影响城镇空间选择的最主要因素。在认识到滇池水环境是制约流域城镇化发展关键因素的基础上，通过对建设用地的空间区位调整以降低城镇建设对滇池水环境的影响。通过对不同区位城镇建设用地对滇池水环境的污染负荷比对，选择对水环境影响最小的建设空间。

2.4舒适艺术

不同于前述的自然、安全、环境影响等较为科学的计算与判断，舒适与艺术则是开发边界划定的人文因素。城镇建设是人的行为，而人们在进行物质建设时都必然会传承地方的文化与精神。舒适主要靠人的直接感官，建设一个怎样规模与密度的城市会带给人身心的安逸？而艺术更是一个城市塑造自身特色的关键因素，世界上的文化名城无不具有自身独特的艺术价值。因此，应通过城镇开发边界的划定，来塑造良好的湖城空间格局，以营造高品质的宜居环境，同时注重传承景观风貌格局，打造独一无二的高原滨湖城市。

2.5高效低碳

最后，城镇开发边界仍应体现低碳、绿色发展的思路，通过独特城市形态的塑造来打造最经济、最有效率的城市空间。当前，特大城市均呈现出中心功能过度聚集、城市连绵无序蔓延等问题，产生了严重的空间失衡与城市交通拥堵、环境污染等问题。而通过划定城镇开发边界，塑造组团分散多中心的城市空间结构成为解决大城市病的有效途径。

3 湖城协调发展理念下滇池流域城镇开发边界划定实践

3.1 湖城失衡问题识别

要塑造和谐的湖城空间格局，必须要从流域视角来探寻城市与湖泊的和谐关系，将流域的资源环境进行统筹考量。滇池流域北起嵩明梁王山脉，南至晋宁照碧山，东起呈贡梁王山，西至大青山和西山，匯水面积2920平方公里。当滇池水面高程1886.5米（黄海高程系）时，湖面面积314平方公里。围绕滇池水面，东、西、南、北四面环山，从内向外可分为湖面、平坝、丘陵、山体四个层次，属典型的高原山地地貌（见图1）。由于昆明地区地形地貌的特殊性，滇池流域盆地成为了昆明主要的城市建设空间，流域内的平坝地区用19%的土地承载了昆明65%的人口，是昆明城市发展与生态环境保护矛盾最为显著的地区[7]。

将环滇城镇空间演化与湖泊生态环境变化进行关联分析，以探索两者的相关性。自20世纪60年代至2016年，湖城格局大致经历了三个阶段：第一阶段为1960—1989年，这一时期城市建设规模并不大，不足以对水环境造成较大的污染，但是围湖造田、疏浚出水口等人类改造自然环境的行为却严重破坏了滇池周边的湿地空间，同时破坏了滇池的自我净化能力。第二阶段为20世纪90年代，这一时期城市建设加速推进，城市规模从1990年的约100平方公里到1999年的约200平方公里，十年间用地规模增加了一倍，城市空间也逐步向滇池靠近，包括海埂地区大量的高端居住与度假功能区。而这时期城市产生的面源污染也陡增，逐步成为入湖的主要污染物。1995年滇池污染物中45%是生活污染物，说明这一时期流域的生态系统负荷主要来自城市规模的扩张[8]。第三阶段为2000—2016年，进入新千年规划决策者采用了环湖发展策略，围绕湖泊进行密集城市开发建设，形成了一湖四片的空间格局[9]（见图2）。在这一思路下，城市逐步贴近滇池发展，呈贡新区逐渐成型，晋宁地区也开始出现大规模城市开发，围绕滇池形成了四面开花局面（见图3）。

综上，不同发展阶段制约城市与滇池和谐发展的关键因素不同：20世纪50—80年代，城市人为对滇池周边湿地的破坏是主要原因；80年代后期进入快速城镇化以后，城市面源污染、工业污染、农业面源污染共同加速了滇池环境的破坏；进入新世纪，社会各界意识到滇池保护的重要性之后，工业、农业污染逐步削减，城市面源污染成为最主要的污染源头（见表1）。

3.2 自然和谐：基于滇池环境保护的城镇规模核算

从滇池的环境变化与城镇演化关系来看，城镇建设逐渐成为制约流域环境可持续发展的关键因素。因此，要实现城市与流域自然环境的和谐，第一要素就是实现合理的城市建设规模与滇池水环境安全的平衡。只有认识到滇池水环境承载极限，并基于此提出适宜的人口与用地规模，才是湖城协调发展的根本与前提。

3.2.1 水环境承载力下的流域人口规模

基于流域内城镇污染物排放现状及分区水环境容量，在不同水环境治理标准下预测流域的适宜人口规模。基于《滇池流域水环境保护治理“十三五”规划》《云南省地表水水环境功能区划》《水重大专项——关于滇池中长期治理的政策建议》《云南省滇池保护条例》[11-12]，确定2050年流域河流及滇池水环境发展目标。按照90%①城镇化率，基于两种水环境治理标准，分别预测流域人口（见表2）。通过对比计算，2050年按照国际较高水平进行治理，滇池流域可承载540万城镇人口。因此，要确保滇池水环境的安全，塑造湖城和谐的环境基础，就必须将滇池流域城镇人口控制在540万人以内，城镇开发边界要以此为基本进行划定。

3.2.2 理想用地规模

前文已述，城镇建设已经成为当前影响湖泊水环境的关键因素，因此最大限度地控制建设用地规模成为湖城生态和谐的重要抓手。那么，在既定的人口规模前提下，基于《城市用地分类与规划建设用地标准GB50137—2011》，昆明地区规划人均城镇建设用地100～130平方米/人，按照下限取值，计算得出滇池流域地区的最佳城镇建设用地规模为540平方公里。

3.3 国土安全：城镇可建设空间识别

以保障流域生态系统功能的正常发挥及保护生态敏感地区为目标，分析城镇建设用地规模潜力。本次评价选取了坡度、高程、起伏度等地形地貌因子，结合地质灾害、地质公园、森林公园、河湖水系，以及各类保护与控制区，同时叠加了基本农田进行综合分析，得出昆明市建设用地适宜性评价图（见图4）。根据评价结果，滇池流域适宜建设用地403平方公里，可建设用地478平方公里（见表3）。再结合流域实际的城镇开发现状，并对零碎的空间进行整合与梳理，得到较为集中分布的建设用地面积约760平方公里（见图5）。

3.4 减量视角下的城镇开发边界划定

根据前文论述，流域的實际可开发城镇建设用地约760平方公里，而基于自然和谐的最佳用地规模为540平方公里。也就是说在760平方公里的刚性控制线之内，540平方公里的城镇建设用地在没有其他约束的情况下，可以自由选择空间与布局。本节将结合环境影响、舒适艺术、低碳高效三个因素，探索多因素影响下的流域最合理城镇开发边界，为540平方公里的用地规模提供一种确定的边界线方案。

3.4.1 低环境影响视角下的开发空间选择：先外后内

开发空间选择的第一因素就是如何减小对滇池水环境的影响。首先，流域内的实际可建设用地分布呈现以滇池为中心向外逐步减少的特征，这也与其盆地的地貌特点相符合。但是近滇池的区域其生态敏感度及生态系统服务功能更强，占用滨湖湿地也是最直接的破坏水环境的建设方式，而距滇池较远的丘陵地区对于水环境的影响则较小。廖建荣、孙金华等研究发现，在水体缓冲区范围内，城镇建设对水体造成的影响与其距离水体的距离呈负相关，即建设用地距离滇池越近则越加剧水体污染[13-14]。基于此，以滇池水面为范围进行缓冲区分析，得到水环境影响下的用地评价图（见图6）。不难发现，对于滇池流域，宜采用先外后内的建设用地选择方式，对削减流域的城市面源污染最为有利。

3.4.2 舒适与艺术视角下的开发空间选择：先北后南

世界知名的滨湖城市无不具有独特的景观价值，身临其境也会感受到美丽广阔的湖面空间，人们因此而对滨湖城市流连忘返。笔者认为，要塑造美丽的湖城空间氛围，首先要研究并传承历史风貌格局。“五百里滇池，奔来眼底。披襟岸帻，喜茫茫空阔无边”是历史对滇池的评价②。因此，应强化并续写滇池流域城—湖—山相融的国土空间风貌，塑造平湖开阔、山峦环绕的景观风貌。而要打造这样的景致，必须控制好城镇建设对于山体及湖面景观的影响，以滇池及外围山体进行景观控制与保护的核心进行城镇建设布局，避免形成城包围湖、城压迫湖、城遮挡山的空间格局。例如欧洲的苏黎世湖，湖泊周边受到严格的保护与控制，湖岸坡度徐缓，建筑低矮伏贴，湖边视野通透。正是如此的保护成就了苏黎世作为重要的经济与金融、文化中心。

不难发现，良好的湖城景观格局呈现开合有序、平缓开阔的总体特点。而审视当下环滇池地区的城市建设，则已经呈现三面围合的态势，开阔的湖面风光面临被封锁的境地。当前，滇池北岸已经形成了较为密集的城市开发，而东岸呈贡新区也已经呈现较大规模的城市建设，若再任由南岸地区进行大规模城市建设，届时三面围湖的空间格局一旦形成，滇池的风光将黯然失色，周边的山体景观也将被遮掩。从现阶段晋宁地区的天际线来看，南岸开阔的湖光山色正面临消失的风险（见图7）。

因此，当下必须严控南岸地区的城市建设总量，以点状、低矮的城镇建设为主，确保总体低密度、开阔平缓的空间形态。在这种方式下，自滇池北岸地区向南眺望，将形成山体与湖面交相辉映的景观风貌。因此，环湖地区应优先选择北岸既有建成区为建设空间，同时控制呈贡地区的建设总量，最后以小规模建设用地布局于南岸，形成开合有序的总体环湖空间格局。基于此，得到了景观格局因素影响下的用地选择评价图（见图8）。

3.4.3 高效低碳视角下的城市形态选择：有机疏散

最后，为应对昆明市当前所面临的中心集聚、无序蔓延、城市拥堵等城市问题，城镇开发边界还应具有适应性的空间形态。应破除连绵发展的空间拓展方式，遵循低碳高效的原则，构筑有机分散的空间形态，促进城市功能的合理分布，并提高城市的运行效率。首先，应加强环湖地区功能板块的相对独立，避免形成环湖带状连绵发展的空间形态；呈贡地区、南岸地区应形成组团分散的空间结构，通过轨道形成高效连接，打造基于TOD的城镇空间开发模式。规划通过识别重要入滇河流与生态通道形成组团划分廊道，通过轨道串联主城与呈贡、晋宁地区，最终形成组团分散多中心的空间形态（见图9）。

3.4.4 城镇开发边界划定

在综合环境影响、舒适艺术两个因素的基础上，通过高效低碳的城市形态选择，得到了最终的城镇开发边界（见图10）。可以看到，为降低城镇建设对滇池水质的影响，滨湖的湿地空间得以保留，外围丘陵优先得到利用；为打造优美的湖城景观空间格局，滇池南岸地区得以最严格的控制与保护，呈贡地区也控制总体开发强度；最后为提升城镇的总体运行效率，采用了以轨道交通为支撑的组团分散多中心的空间形态。最终形成北部紧凑密集，南部疏散开阔的有机分散的总体空间形态。

基于城镇开发边界的划定成果，滇池流域形成了“半山半城，北聚南疏”的湖城协调发展空间格局。即以滇池为生态与景观核心，在北岸、东岸集中进行城市建设，打造滨湖城市风光带；而西岸、南岸以山体自然景观为主，打造平缓开阔的山体风光带。至此，形成西山—中湖—东城的山水城相融的湖城空间意象。

4 结论与讨论

4.1 方法创新之处

城市开发边界的划定是一项集成多种影响因素的控制方法。每个城市所处的自然环境，受到的生态约束力，以及风貌特色迥异，这决定了城市开发边界划定的独特性。笔者认为开发边界划定的核心要义就是要识别出影响城市发展的最关键因素，并以此为基础提出针对性的解决方案。本次研究并不局限于传统的底线保护思路，考虑到流域地区的生态强约束性，在深刻分析滇池流域可持续发展困境基础上，确定了以“滇池”这一区域国土空间范围内资源与景观核心为保护主体的城镇开发边界划定思路。从湖泊与城市的协调发展为出发点，以自然协调为基础识别流域的最佳规模，并通过开发边界的塑造达到削减环境影响、塑造美丽国土空间、提高城市运行效率的多种目的。本方法对于生态限制因素多、水环境承载力低、景观格局敏感的高原湖区具有较大参考意义。

4.2 不足与展望

受制于篇幅与精力，本次研究还存在有待完善之处。首先，城市开发边界不仅是作为划定集中建设区的实体控制线，而更是需要制定一系列建设与管控措施的政策边界。开发边界内外的建设管控将直接影响到边界划定的初衷，即对于滇池环境保护、景观格局的塑造效果。例如，城市开发边界内的用地开发强度分区方式决定了城市污染负荷对水环境影响的差异；城市开发边界内的建筑高度管控则直接影响到景观风貌格局的形成。城市开发边界外也并非完全不能建设的禁建区，需要针对不同区域生态重要性制定精细化的管控措施，以达到水环境保护与景观控制的总体效果。此外，本次研究也并未对于边界的可调整性提出解决方案。研究是基于當前的生态环境特征而做出的判断，而对于未来较长时间内流域的生态环境及工程技术手段将会出现不可预知的变化，届时环境承载极限因素及城市开发规模也会发生变化。因此有必要对于边界的调整预留一定的空间弹性，并通过一段时间内的动态调整方式达到实时的管控目的。

城镇开发边界从诞生至今，其内涵与划定方法经过了不断的演变与完善；其逐步从单纯的规模与底线边界管控工具演变为主动塑造并影响城市的环境、艺术、效率等各方面的重要控制线。相信，城镇开发边界将会在应对不同城市问题时发挥应有作用，在国土空间规划中扮演最重要的角色。

注：

①按照国际上发达国家的城镇化发展规律，远景采用较高的90%城镇化率作为计算基础。

②资料来源：《大观楼长联》，由清代名士孙髯翁所作的180字长联。

参考文献：

[1]裘知，王睿，李思亮，等.中国湖泊污染现状与治理情况分析[C]//中国科学技术协会学会学术部.湖泊湿地与绿色发展——第五届中国湖泊论坛论文集.北京：中国科学技术协会学会学术部，2015：5.

[2] 林坚，乔治洋，叶子君.城市开发边界的“划”与“用”——我国14个大城市开发边界划定试点进展分析与思考[J].城市规划学刊，2017（2）：37-43.

[3] 龙瀛，韩昊英，毛其智.利用约束性CA制定城市增长边界[J].地理学报，2009，64（8）：999-1008.

[4] 汤燕良，詹龙圣.基于耦合神经网络与元胞自动机的城镇开发边界划定——以惠州市为例[J].规划师，2018，34（4）：101-106.

[5] 张兵，林永新，刘宛，等.城镇开发边界与国家空间治理——划定城镇开发边界的思想基础[J].城市规划学刊，2018（4）：16-23.

[6]习近平.在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[7]昆明市规划局.昆明市滇池流域地区“多规合一”规划[Z]，2011.