从生产田园走向宜居家园

2019-09-10董志海孙青林李铭

小城镇建设 2019年11期

董志海孙青林李铭

摘要：乡村振兴是党中央对乡村发展的最新战略要求，随着国土空间规划编制的全面开展，长期缺少空间规划支撑的乡村地区发展需要引起高度重视。国土空间规划应该避免过去土地利用规划和城乡规划对乡村地区简单认识、单一控制的思路，从乡村地区的综合功能角度出发，通过综合空间规划手段，促进乡村从单一生产空间向综合宜居家园转变。

关键词：乡村振兴；国土空间规划；战略引领

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.006 中图分类号：TU982.2

文章编号：1009-1483（2019）11-0031-08 文献标识码：A

From Productive Countryside to Livable Home： Reflections on Territorial Spatial Planning Supporting Rural Revitalization

Dong Zhihai， Sun Qinglin， LI Ming

[Abstract] Rural revitalization is the latest strategic requirement of the CPC for rural development. With the Territorial Spatial Planning， the development of rural areas where spatial planning support has been lacking for a long time needs to be paid great attention. Territorial spatial planning should avoid the idea of simple understanding and single control of rural areas in the past. From the perspective of comprehensive functions of rural areas， through comprehensive spatial planning means， rural areas should be promoted from a single productive space to a comprehensive livable home.

[Keywords] rural revitalization； territory spatial planning； strategy leading

1 背景

1.1鄉村振兴战略

乡村振兴是习近平总书记于2017年10月18日在党的十九大报告中正式提出的国家战略。党的十九大报告指出：农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略[1]。

1.2国土空间规划

国土空间规划是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合统一、实现“多规合一”，是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。国土空间规划应在国土空间开发保护中起到战略引领和刚性管控作用，统领各类空间利用，把每一寸土地都规划得清清楚楚[2]。

2 对乡村振兴的理解

2.1经济振兴

自新中国建立以来，国家为了实现工业化，通过工农业剪刀差长期从农村提取剩余[3]，在一定意义上制约了农村的经济发展。而自改革开放之后，虽然国家逐步取消价格管制，但是农业作为基础产业和国家经济命脉，农产品缺少议价能力，加上以耕种和饲养为主的单一化农业经济模式，造成农民的现金收入能力远低于城镇人口。基于此，大量农民为获取更多现金收入开始进入城镇，我国城镇化开始进入高速发展阶段。

城镇化虽然为农民提供了进入工业化社会、提升现金收入的机会，但是对于农村整体来说城镇化的过程就是农村土地、资金和劳动力流向城镇的过程，三大经济发展要素都从乡村流向城镇，带来的结果必然是农村经济的疲弱。

2.2生态重兴

乡村的生产生活用地是我国陆域土地利用的最主要形态，根据2018年自然资源部发布的《2017中国土地矿产海洋资源统计公报》，截止到2016年末，全国农用地面积为645万平方公里（不含村镇建设用地），占全国陆域国土面积的67.18%，这也意味着农用地的生态质量好坏对于全国的陆域生态环境有着最直接的影响。中国历史上传统的小农精耕细作对于生态的维持作用是巨大的，首先是维持了耕作区域的植被覆盖，其次是精细化的田间管理使用的是生态化的手段，不仅确保了农田的生态基质，同时在长久的历史过程中，确保了土壤的肥力，最重要的是通过乡村耕作，维持了大生态系统的稳定。最突出的案例就是甘肃河西走廊地区的绿洲空间，正是因为乡村的存在而维持了一套完整的农村灌溉系统，在沙漠边缘保留了一片适合人类生活的生态系统，维护了我国西北地区的生态安全。

但与此同时，在城乡经济直接竞争的状态下，乡村单一化的经济模式造成了农业生产工业化的倾向，为了获取更多的农业生产收入，乡村不得不投入过量的化肥和饲料进行农业生产，由此带来的直接后果就是农村地区土壤重金属污染、土壤板结、盐碱化问题突出，这些不仅造成乡村地区生态退化，同时农业面源污染已经成为我国污染物排放的最主要形式，据2010年《第一次全国污染源普查公报》结果显示，农业污染源是造成我国水环境污染的“大户”，其化学需氧量（COD）、总氮（TN）和总磷（TP）排放分别占地表水体污染总负荷的43.7%、57.2%和67.4%[4]。

2.3社会复兴

中国乡村经济落后与生态环境的退化带来的最直接影响就是乡村人口的大规模流失。经济收入的疲弱、公共服务的缺失、村庄环境的粗陋和生态环境的恶化都在不断拉大城乡差距，过去的美好家园变成了脏乱差的低端生产空间，从而催生了乡村青壮年劳力的大规模流失，乡村社会在中国现代化进程开启之后，便成了社会发展的“弃儿”，并且不断快速凋敝[5]，“389961”现象在我国各地普遍出现。

由于农业经济和农户天生的风险厌恶特征[6]，乡村地区在我国的发展过程中长期扮演劳动力蓄水池和稳定器的功能[7]；如果任由乡村社会慢慢解体，中国在未来的发展中必将面对毫无缓冲空间的巨大风险。

2.4小结

乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能[8]；但长期以来乡村发展模式为生产主义所主导，乡村过度的农业生产催生了复杂的三农问题，因此党的十九大报告明确提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴目标，其目的就是扭转过去将农村田园作为单一生产空间的简单做法，通过重建多重功能，把乡村重新变为美丽家园，从而实现乡村社会的稳定，确保国家的发展稳定。

3 国土空间规划中乡村振兴的内容思考

3.1乡村振兴亟需空间规划的支撑

我国涉及乡村的空间规划众多，其中影响最大的是两个综合性空间规划——土地利用总体规划和城市总体规划，但是二者对乡村地区仅仅是简单化处置，既没有对乡村问题的综合判断，也没有对乡村地区发展的战略思考，而仅仅是按照固有的技术逻辑对耕地保护和乡村的建设提出相应的要求，因此乡村的发展未能获取空间规划给予的支撑。

3.1.1土地利用总体规划：以保护耕地为核心

土地利用总体规划就是为了加强耕地保护应运而生的。1993年2月15 日，国务院批准了第一版《全国土地利用总体规划纲要（草案）》，这一版土地利用总体规划明确土地利用方针就是：贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策[9]。

土地利用总体规划作为保护耕地的重要规划手段，在城镇化快速发展时期，为确保国家粮食安全起到了重要作用；但是以“地”为核心是土地利用总体规划编制的特征，强调的是基本农田如何保护、建设用地指标如何控制、土地利用年度计划如何管理、高标准农田如何建设等等，但是土地与人的关系却不在其考虑之列，对如何促进乡村综合发展更是无从谈起。

3.1.2城市总体规划：以建设统筹为核心

早期城市总体规划只考虑城郊村的建设，后来随着城乡统筹的发展要求，逐渐将全域乡村地区发展考虑进去。但是城市总体规划更多的是停留在优化村庄建设、促进城乡公共服务均等化层面；在既缺少法律层面的依据、又缺少制度层面的支撑情况下，面对广大非建设的田园空间基本上处于束手无策的境地。

由此可见，长期以来我国的空间规划只在乡村地区的某些领域给出了空间要求，对乡村地区的综合发展、功能重建却缺少总体考虑和战略统筹；在缺少空间顶层设计支撑的情况下，乡村地区的发展往往局限于局部地区探索，从而造成基层面临风险、高层无从下手的状况。而面对“我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突出”这一现实情况，国土空间规划必须从全局层面进行战略考量，方才能够在技术层面给出相应的对策，从而在空间发展上对乡村振兴提供有力的支撑。

3.2乡村振兴的战略思考

根据前述我国乡村发展面临的问题可以看出，除去制度因素，长期将乡村地区简单化视作农业生产空间的做法是造成我国乡村地区发展出现诸多矛盾的核心原因，乡村沿袭单一的生产功能造成城乡收入差距的扩大和生态环境的恶化，进而导致人口的流失和乡村社会基础的崩塌。因此基于乡村环境改善的空间多元化利用就应是解决乡村矛盾的切入点。

3.2.1优质的乡村环境将重构城乡关系

传统的城乡关系源自于工农产品交换。农村提供农产品和工业原料以确保城市扩大再生产能力，而城市则为农村生产生活提供工业制成品，基于工业化逻辑的两种经济部类交换导致的结果就是城乡空间的分离，并将空间异化为单一的生产功能。

但是，人的需求是多样性的，除了物质需求之外，长期困顿于城市的人渴望自然空間、渴望青山绿水，这恰恰是城市不具备而乡村可供给的资源。优质的自然空间、与城市迥异的乡村生活方式都是城市居民愿意付出经济代价而去体验、消费的要素，这也是“绿水青山就是金山银山”[10]的思路逻辑；而随着城市居民收入的提升，人们对休闲旅游消费的支付能力与支付意愿也越来越强，将农业空间建设成为兼具农业生产、城市居民消费、体验的空间也就具备了经济支撑，从而为构建新型城乡关系提供了基础；而这样一来在传统的城乡产品交换关系之外，乡村空间还可以作为城市居民的新消费场所，可以为乡村居民提供新的收入来源、为乡村注入新的发展方式，从而构建更复合的城乡关系。

事实上，部分发达国家的乡村发展也经过了这一转变历程。以美丽乡村典范的英国为例，在20世纪60年代以前，过度强化农业生产的英国乡村就经历了农业就业人口下降、乡村人口快速流失的情况。在此情境下，英国学界开始提出“农业生产不再构成乡村经济的基础”“乡村地区能够支持一系列更为广泛的经济活动”，乡村风景、田园风光成为英国城市居民的消费热点，促成了英国乡村由“生产”向“消费”转变，环境和社区成为核心，既扩展了乡村发展的机会，又极大改善了乡村的环境面貌[11]。

3.2.2优质的环境是重构美丽家园复兴乡村社会的重要前提

优质的乡村环境不仅是经济层面的作用，在社会层面的意义更为重大。笔者在规划实践过程中，无论是中国中部还是西北或是西南地区，在与进城务工农民的座谈中都接收到一个信息，即：第二代农民工外出打工最主要的动力已经从获取现金收入报酬转变为对城市便利、舒适生活空间的向往。在进行综合测算成本的情况下外出务工的收入基本和在本地务工的收入持平，但是据新一代农民工反映，由于长期的环境建设缺失，自己所处的乡村已经不能带给他们任何可留恋的家园感，因此，即使他们回归本地之后也不愿再留在乡村生活，而是选择到就近的县城生活。

3.2.3实施乡村生态修复是构建新型城乡关系的关键

基于上述分析判断，可以看出城市居民对乡村美好环境的向往是构建新型城乡关系的基础，而优质的乡村生态环境又是其中的关键要素。由于在长期的农业生产过程当中，我国乡村地区都存在着不同程度的生态环境恶化的情况，为了更好地体现乡村地区的消费价值，对乡村地区实行生态修复就成为重构城乡关系、实现乡村空间多元功能、推动乡村振兴的关键行动。

基于上述逻辑判断，意味着对于乡村地区来说，生态保护和生态修复不仅起到简单保护的作用，而是成为综合发展、乡村振兴的战略基础。通过积极的修复推行“生态+”战略，基于优良的生态环境推动乡村文化、休闲、旅游、娱乐等功能的建设，将乡村空间建设为多元复合空间，为乡村地区赋能，促进乡村地区从单一的田园生产空间转变为环境优美、功能复合的宜居家园，从而实现乡村地区的复兴（见图1）。

3.3乡村振兴的空间规划思路

通过对过往空间规划的局限性分析和对乡村发展的战略思考，下面笔者将结合在某农业县城的规划实践，探讨在本轮国土空间规划中，以乡村生态环境品质提升为出发点的空间规划思路。

该县城为某黄土高原地级市的外围县城，也是国家级贫困县。其特点是长期单一化的农业经济发展模式造成农村经济落后，但是优美的田园风光与自然环境为地级市中心城区居民所喜爱。

3.3.1综合评价地区生态环境区位

生态环境区位评价分析是对规划地区在大区域范围内生态价值、生态功能的综合性评价。生态环境区位的评价分析一方面是通过对规划地区生态功能的判断，为下一步生态安全格局构建提供区域视角的支撑，有利于站在大区域生态利益的角度更全面地提出规划地区生态修复和建设的思路；另一方面也是为了站在区域层面识别本地区的生态价值所在，确定本地区可以为区域提供哪些生态环境体验，并在空间规划中强化这些特征要素的作用。

笔者通过分析生态区位可以看出该县城对区域最重要的生态作用体现在：通过保护生态山体和盆地土壤的生态环境，避免水土流失给某重要河流造成水体污染，另外田园风光是中心城区居民所最稀缺的自然环境资源（见图2）。

3.3.2构建乡村田园的生态修复空间格局

长期的农业耕作造成了该县较为严重的生态退化趋势。在四山环抱的盆地内，因为过度农业开发，除了农作物之外基本没有其他植被，生物多样性和生态景观多样性无从谈起。另外由于该县地处黄土高原，在长期的水土流失过程中，盆地的土壤保持度居然只有北部荒山的十分之一；因此该县的农业耕作长期以来过量的化肥使用，亩均化肥使用量超过全国平均水平的44%，土壤板结和盐碱化情况突出。

由于这些问题的存在，该县虽然有不可替代的农业景观资源，但是农业景观和生态景观效果并不好，乡村的发展在乡村旅游、郊区旅游火热的当下依然难有起色。结合该县的问题分析，以及对乡村发展特点和乡村振兴战略的理解，笔者针对该地区的问题提出了以生态修复为基础、提升环境景观品质、实施“生态+”战略的规划思路。

首先，结合生态要素分析构建生态安全保护格局，确定该县生态环境总体保护的要求。规划通过水安全敏感性、生物保护安全敏感性、地质灾害敏感性和乡土文化安全敏感性等多因子分析，确定生态敏感性综合评价，在低敏感地区确定城市建设空间，确保重要生态要素不被人为干扰（见图3）。

其次，在生态敏感性分析的基础上，针对非建设用地区域提出生态修复的策略。在对乡村发展的战略判断之下，结合该县城的生态问题，围绕“土生万物”的特点，提出以土壤为核心的生态修复策略，希望通过多种土壤修复手段，提高土壤生态质量，形成生态系统的良性循环。因此，规划确定了养土、固土、润土三大策略九种措施来修复土壤，以期恢复土壤肥力，提高土壤的生态质量。在此基础上以优质的土壤构建以农田为主的新生态系统（见图4）。

在土壤修复的基础之上，基于水資源、灌溉条件和生物迁徙廊道等生态要素的适宜性分析，确定“宜林则林、宜草则草、宜农则农”的原则，对现状全部为农田的空间进行生态格局重组，在确保基本农田格局不变的前提下确定生物迁徙廊道、迁徙踏脚石、退耕还林（草）、草田轮作等生态修复空间（见图5）。

3.3.3乡村田园的总体布局

生态修复的目的一方面是为了提升乡村田园的生态质量和生态景观水平，另一方面是为了给田园空间的利用提供一个更好的生态基础以供城市居民消费和体验，促进田园空间从单一的生产空间向消费体验空间转变。所以，在生态修复格局基础上，规划通过交通、客源及景观条件的分析，得出农业用地多元化利用的综合评价结果，将此评价结果与农业空间生态修复进行叠合之后，综合确定农业空间的总体布局。明确其中哪些区域是以农田耕作为主，哪些区域是以水系、沟渠为主，哪些区域是需要进行树木种植，又有哪些区域是可以耕作、活动、体验相结合的综合利用区域，从而将每块用地的功能规划清楚（见图6）。

在空间规划架构的基础上，规划结合不同农业区域和城市的空间关系可以分片区开展消费、娱乐、体验等活动类型，从而为乡村振兴发展提供思路参考。

3.3.4指导乡村人居环境建设

田园是乡村的一部分，村庄建设则是美丽乡村的另一个重要组成部分。村庄建设作为村民生活与相关生产活动的空间载体，其品质的高低决定了农民是否有意愿留在乡村生活。而决定一个乡村建设品质的不外乎公共服务设施、基础设施和公共环境三个方面。

乡村空间分散的特点决定了乡村不可能像以集聚为主的城市一样，采用统一的方式进行品质提升工作；而应该是基于乡村的特点因地制宜进行乡村各类设施的配置。在公共服务设施建设方面，通常结合城乡公共服务均等化、城乡共享及均衡便捷原则，基于乡村的人口分布，布局相应的设施，比如内蒙古自治区就按照一般村、新型农村社区、乡镇三个层级提出了设施的等级化配置要求。

而在市政基础设施配套建设方面则根据村庄经济条件、发展水平，村庄的分类分级等，实施不同的方式、对策及标准。在满足基本的生活保障和供应基础上，差异化供应（见表1）。

3.3.5謀划乡村特色发展

我国长期的农耕文明发展及农业天然的生态特点造就了中国农村多样化和特色化面貌。而自近代以来，农业的工业化和社会变革生产造成了传统乡村特色的丧失。乡村生态化发展就意味着多元化的回归，而且城市居民对于乡村空间的消费也需要多元化、特色化的乡村空间供给。但是在现代产业体系发育的过程中，大资本的运营往往倾向单一化或者规模化的建设方式，因此乡村的特色化发展必然是由小型资本结合乡村本土利益群体，基于本土化特点进行乡村产业培育和乡村空间建设。

乡村空间分散化的特点决定了乡村产业不能像城市一样走规模化道路，因此最适合乡村发展的产业往往是旅游和文化等个性化、分散化的产业类型，而这类产业又往往可以充分发挥乡村本土文化的特色。

因此，乡村的特色发展可以通过吸引能人回乡、知识分子下乡、企业家下乡和城镇居民下乡等多种模式探索不同地区的乡村发展路径，以长期沉睡且城市稀缺的自然环境为资源，进行特色化产业开发（见图7）。

在具体建设过程中，利用国土空间规划的全要素特点，建立乡村历史文化资源和特色文化资源清单，保护乡土特色文化资源，同时加强文化资源的合理利用，重新活化并发扬传统文化特色，重塑乡村特色。同时在空间规划的过程中可以通过“乡村微单元”的建设模式来，激活乡村地区活力，建设有情怀、有温度、有诗意的“软乡村”（见图8）。多个微单元组成生活圈，塑造舒适的人与人交往和生活的空间，形成一种人际关系的趣味共同体，共同维护传统乡土特色。“乡村微单元”重点突出以下几个要素。

（1）活动空间

以丰富区块人气与活动为导向，同时，将规划中的场所、设施与活动结合起来，获得时间上的活动多样性与丰富性。

（2）创意空间

乡村空间不应该是单调无聊的，而是充满趣味的。空间规划应致力于在乡村的区块空间布局、乡村建筑的创作、建筑小品的设计等多个维度，展开创意文化。

（3）符号空间

空间规划可以通过符号体系的重新定义，赋予村落空间新的含义与生命力，增强叙事性；在文化产品的挖掘与创新上，更加注重新的文化要素注入。

4思考与总结

综合以上对乡村振兴内涵、战略路径及相关案例规划内容的说明，笔者认为，在本轮国土空间规划编制的过程中，乡村振兴规划不应该是一个单一目标的内容，而是综合乡村地区的多重功能和作用分析，结合地域特点和规划区域的乡村发展特征与问题，确定乡村振兴的战略思路，以及规划区域乡村振兴主要目标和任务。在战略、目标和任务的指引之下，细化乡村地区空间的功能属性与用途，为编制下一级国土空间规划或者乡村规划提供依据和要求。

虽然国土空间规划将会分层分级进行编制，每个层级规划的深度必然不同[13]，但是综合上述分析，各级国土空间规划的乡村振兴部分应该包含以下内容。

（1）综合评价

以乡村生态功能、经济功能和社会功能综合分析为导向，对包括规划区域乡村特征分类、乡村区域区位和生态基础情况、乡村经济和生态价值分析及乡村发展面临的主要问题进行分析研判。

（2）战略引领

结合规划区域乡村综合评价结果，对规划区域的乡村振兴提出相应的目标判别，提出实现乡村振兴的战略路径与侧重点，按照习总书记提出的“抓住牛鼻子”这一方法，提出对规划区域乡村核心问题的解决思路和方案。

（3）空间落子

结合目标与战略的判断，通过各类乡村空间要素的价值分析，综合提出乡村地区包括非建设用地、村庄建设用地的空间布局。当然，不同层级的国土空间规划有着不同的深度要求，比如省级国土空间规划需要分区分类研判乡村的发展指引和非建设用地发展思路；县市层面的国土空间规划则需要细化各类指引，结合本市县的乡村特点，给定乡村空间的布局要求。

以上，只是笔者个人在国土空间规划编制实践过程中的浅显思考，随着国土空间规划编制的全面展开，不同层级不同地区必然会出现更多更优的乡村振兴发展思路和空间做法，从而丰富国土空间规划对乡村振兴的支撑思路与手段，最终为我国的乡村振兴战略提供强有力的空间支持。

参考文献：

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