基于城镇开发功能导向的国土空间开发适宜性评价

张玲俐 张文选

摘要：伴随着城镇化进程加快，国土空间各要素之间竞争态势逐渐增强，亟需编制“多规合一”的国土空间规划，国土开发适宜性评价是国土空间规划的重要前提。本文以河北省张家口市崇礼区为研究对象，基于城镇开发功能导向，结合区内资源禀赋差异，首先选取11项评价指标开展限制性评价，识别影响城镇建设开发的短板要素；其次进行综合适宜性评价，运用GIS手段构建集成评价模型，在强限制性分区基础上，得出4类适宜性评价结果，为国土空间规划编制奠定研究基础。

关键词：国土空间开发；GIS；限制性评价；适宜性评价；崇礼区

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.008 中图分类号：F301.23

文章编号：1009-1483（2019）11-0046-07 文献标识码：A

Suitability Evaluation of Land Space Development Based on Urban Development Function Orientation： Taking Zhangjiakou City， Chongli District as an Example

ZHANG Lingli， ZHANG Wenxuan

[Absrtact] With the acceleration of urbanization， the competition among various elements of territorial space is gradually increasing. It is urgent to draw up a "multi-conformity" land space planning. The suitability evaluation of land development is an important prerequisite for territory spatial planning. Choosing Chongli District as the research object， based on the function orientation of urban development and the difference of resources endowment in the region， 11 evaluation indexes are selected to carry out restrictive evaluation and identify the short-board elements affecting construction and development. Secondly， comprehensive suitability evaluation is carried out， and evaluation model is constructed by means of GIS. Four types of suitability evaluation results were obtained， which laid a research foundation for the compilation of territorial spatial planning.

[Keywords] land space development； GIS； restrictive evaluation； suitability evaluation； Chongli District

引言

改革開放以来，国家经历30多年的高速增长，当前国家经济发展进入了新常态，国土空间开发和保护面临着许多新情况、新矛盾和新挑战，比如部分地方出现国土空间开发失衡、环境污染严重、资源约束趋紧、生态系统退化等问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，要求按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发与保护。

2018年4月，习近平总书记在“深入推动长江经济带发展座谈会”讲话中指出，“在开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，抓紧完成长江经济带生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作，科学谋划国土空间开发保护格局，建立健全国土空间管控机制”。党的十九届三中全会后正式组建自然资源部，适应新时代“多规合一”要求的国土空间规划呼之欲出。2019年5月，国务院正式发布《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，文件明确建立“五级三类”国土空间规划体系，要求国土空间规划编制中要提高科学性，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间。由此可见，科学开展“双评价”工作是编制国土空间规划的前提和基础。根据《国土资源环境承载力评价技术要求（试行）》，国土空间开发适宜性评价是判定土地资源承载力状态的评价基础。

从现有文献研究来看，有关国土空间开发适宜性评价的研究大多聚焦于省域或区域等大尺度上，在建设生态文明已成为关系中华民族永续发展的千年大计的背景下，以生态优先为指导，选取并识别区域主要自然约束因素，进而构建评价模型得到适宜性分区结果[1-3]。在以往研究中①虽然学者们选取长江流域、皖江城市带等大尺度研究范围，但都选择县级行政区为研究单元，构建评价指标体系，通过资源开发约束评价，开发强度评价、开发潜力评价等各项研究得到开发适宜性评价结果[4-6]。可以看出，在大尺度区域受地形地貌、水土、气候等自然条件影响，研究单元的差异特征显著，更适合开展适宜性评价研究，小尺度下由于辖区面积小，区内自然约束条件趋于同质化，因此，对市县级尺度，尤其是县域空间开发适宜性评价仍处于摸索阶段。有学者在小尺度研究中探索以镇乡街道为评价单元，兼顾自然生态约束条件和经济开发需求，研究空间开发适宜性分区方案[7]。

本文选取河北省张家口市崇礼区为研究案例。崇礼作为2022年北京冬奥会重要协办地，北京冬奥会举办为崇礼带来巨大发展机遇，赛事举办带来各类城镇开发建设活动日益增多。本文通过对案例区自然资源条件和生态环境的研究，分析资源环境对崇礼城镇建设开发的客观约束，并在此基础上，根据崇礼社会经济发展及生态文明建设的需要，展开国土空间开发适宜性评价研究，提出规划管控建议，为崇礼区及类似区县国土空间规划编制提供研究基础和支撑。

1 研究区概况

崇礼区位于河北省西北部，张家口市中部。明长城蜿蜒于区境的南面与东面。地理坐标介于北纬40 47～41 17，东经114 47～115 34之间。全区东、东北与赤城县、沽源县交界；西北与张北县接壤；西南与张家口市区毗邻；南隔古长城与宣化区相望（见图1）。县域总面积2318平方公里。中心城区距离张家口50公里，距北京220公里，距天津340公里。崇礼全境多为崇山峻岭，地形复杂，平地少且破碎，可开发利用的土地并不多，主要集中在东、中、西三条山沟中。

本文以崇礼区为案例区，在收集数据资料的基础上，充分考虑自然、经济社会、生态环境等因素，构建适宜性评价模型；借助GIS栅格数据空间分析功能，先进行单因子分析，再对照评价指标定量分级标准，进行栅格数据叠加计算；确定国土空间开发适宜性分区结果。

2 国土空间开发适宜性评价方法及数据来源

2.1评价方法

参考相关文献研究[1-7]，以城镇功能开发为导向的国土空间开发适宜性评价，主要分为两个部分。一是开发利用限制性评价。依据木桶理论，对每一类影响城镇建设开发利用的自然生态约束条件展开单要素限制性评价分析，识别影响城镇建设开发的短板要素。在此基础上，通过叠加展开综合限制性评价，设定强限制条件标准，得到强限制分区规模和分布；二是开发利用综合适宜性评价。通过选取评价指标，构建综合适宜性评价模型，在强限制性分区基础上，利用GIS空间分析功能进行集成评价，得到综合适宜性评价结果（见图2）。

2.1.1评价指标体系

通过梳理已有文献资料[6-8]，本文从自然因素、社会经济因素和生态安全因素三个方面，兼顾崇礼区区域发展战略目标和资源禀赋，选取地形起伏度、坡度、地质灾害、基本农田保护区、与建成区距离、与主干道距离、人口规模、生态公益林、饮用水水源地保护区、河流水面、水库等11项对国土空间开发影响较大的因子，构建适宜性评价指标体系。进一步采用层次分析法、德尔菲法等确定适宜性评价指标的权重（见表1）。

2.1.2评价指标分级

空间性数据分级，一定程度可理解为等值图分级，是指某一数值在地图上以面域方式显示的等级结构。只要选择合适的类别间隔就可以清楚地表达该变量的空间分布规律，并能显示每个值域区级的地域集聚特征[9]。本文從崇礼区城镇建设开发功能需求出发，综合采用专业知识分级与GIS自然断裂点分级方法[4]，将建设开发适宜性程度划分为三级，即：优先作为城镇建设用地的适宜区、作为城镇建设用地效果不明显的基本适宜区和完全不作为城镇建设用地的不适宜区，对应的适宜性分值分别为3、2、1。确定崇礼区的适宜性评价因子分级划分标准（见表2）。

2.1.3限制性评价因子及标准

梳理区域资源现状，掌握资源禀赋和特点，以城镇建设开发为导向，识别资源开发利用的短板因子，包括地形起伏度、坡度、地质灾害、优质耕地保护、水资源保护、生态林保护等五方面。综合城镇建设条件、地质灾害防治规划、土地利用总体规划、水资源保护和国家级生态公益林管护等工程、规划和管理要求，确定以下强限制区标准（见表3）。

2.1.4适宜性评价模型

运用ArcGIS10.2软件，对各个评价指标进行加权叠加。在确定好评价指标分值和指标权重的基础上，建立综合适宜性评价模型，计算综合评价结果。综合适宜性评价模型为：

2.2数据来源

本文采用的土地现状数据来自于崇礼区第二次土地利用现状变更调查数据库，土地规划数据来自于崇礼区土地利用总体规划数据库，数据格式均为矢量数据（.shp）。采用的地质灾害、生态公益林、人口及水资源等相关数据来自于崇礼区各职能部门。本研究所使用地形地貌数据，来自于美国NASA的LP DAAC（美国陆地过程分布式活动档案中心）的DEM影像数据，数据格式为栅格数据（.tif），数据精度为30m×30m。结合适宜性评价需要，本文拟采用栅格数据的叠加分析功能，运用ArcGIS10.2软件，将收集并提取的相关评价要素矢量数据逐一转换为栅格数据图层。

3 国土空间开发适宜性评价研究结果

3.1国土空间开发限制性评价结果

利用ArcGIS10.2叠加各单因子评价结果，按照限制性评价标准剔除各单因子重叠部分，综合确定强限制区1112平方公里，占全区总面积的48%，分布于东部山地区域，以及驿马图、石嘴子、高家营沿河两侧地带（见图3）。

3.2国土空间开发适宜性评价结果

利用ArcGIS10.2的空间分析模块，根据评价体系的权重，对以上各评价单因子形成栅格图层进行加权叠加，得到多因子加权叠加的综合适宜性评价值，划分出适宜区、基本适宜区和不适宜区，同时将强限制分区成果直接作为禁止建设区（见表4）。

3.2.1评价结果空间分布

从研究结果的空间分布来看。受自然地形条件约束最大，全区的适宜区和基本适宜区的面积仅占全区总面积比例36%。适宜区沿东沟、中沟、西沟三条大沟及几条重要小沟呈带状展开，空间分布与资源本底分布特征基本一致；基本适宜区则分布在地势平坦沟域与山地交接地带，交通条件欠发达，人口密度较低。不适宜区和禁止建设区占全区比重达到64%，大多属于地形条件较为恶劣或因生态安全要素受刚性管控约束较强的地区（见图4）。

3.2.2各镇乡的国土空间开发适宜性分级情况

通过对比各镇乡适宜性评价分级结果看出：位于中部和西部的红旗营乡、石窑子乡、石嘴子乡、驿马图乡、高家营镇和西湾子镇等6个镇乡，适宜区和基本适宜区面积占比超过35%，对这部分镇乡可优先进行城镇建设；东北部清三营乡、狮子沟乡、白旗乡和东南部四台嘴乡等4个乡，不适宜区和禁止建设区面积占比较高，其中区内重要的饮用水源保护区所在地白旗乡和位于其上游的重要生态保育地狮子沟乡分布的禁止建设区已超66%，对这4个乡应控制城镇建设活动，引导建设用地高效集约利用。

3.2.3现状城乡建设用地与适宜性评价分级分区叠加情况

崇礼区现状城乡建设用地面积约38平方公里，与适宜性评价分区成果套合后，结果显示：适宜建设区内现状城乡建设用地24平方公里，占适宜区面积的5%，基本适宜区内现状城乡建设用地10平方公里，占基本适宜区面积的35%。89%的现状城乡建设用地位于适宜和基本适宜建设区，但仍有11%位于不适宜和禁止建设区范围。由此看出，崇礼区现状城乡建设用地空间分布基本合理，且区内尚留有较多适宜城镇开发建设的空间，一方面反映出区内整体城镇化建设进程较为滞后；另一方面不适宜和禁止建设区范围内的4平方公里现状建设用地，包括75%的历史遗留采矿用地和25%的老旧村庄，下一步面临着腾退。

4 结论与建议

4.1结论

本研究以城镇建设开发及研究区自身特点出发，以GIS技术为基础，构建了基于城镇功能开发导向的国土空间开发适宜性展开评价的评价指标体系，划定强限制建设区，将全区国土空间划分为4类：适宜、基本适宜、不适宜和禁止建设区，得到以下结论。

（1）国土空间开发适宜评价分级结果首先取决于区域自然地形条件约束最大，其次取决于区域生态安全保护需要，最后社会经济要素在评价中所发挥的影响作用较为有限。因此，适宜区和基本适宜区均呈现出沿沟底条带形的串联式分布特征，而不适宜和禁止建设区则呈面状延展式的集中分布。

（2）崇礼的中部和东部地区适宜城镇建设开发的空间较多。中部的西灣子镇是全区行政中心，借助奥运赛事举办，镇区将全面承担国际和区域旅游体育服务功能，亟需加快城镇化建设进程，东北部白旗乡受水资源保护刚性约束，建设发展空间有限，因此，通过修建隧道联通东北部的红旗乡，加快整合中心区与红旗营一体化发展，有助于提高区域城市集聚能力。

（3）崇礼区现状城乡建设用地有11%分布于不适宜和禁止建设区范围内，对这部分现状建设用地应实行差别化腾退引导措施：建议以奥运赛事举办为契机，加快中部行政中心和东部地区的城镇建设，对存量城镇建设用地应经评估后开展城中村改造或棚户区改造计划；围绕矿山企业关停整治工作，对采矿用地需编制土地整治复垦方案，加大对采矿用地腾退力度；着手编制村庄规划、增减挂钩实施方案，盘活农村集体建设用地潜力。

4.2建议

本文还存在一些不足和有待完善之处。建议从以下三个方面进一步改进：

（1）国土空间开发适宜性评价是国土空间规划编制的重要前提，评价工作是一个复杂的问题，不仅需要开展以城镇开发功能为导向的国土空间开发适宜性评价，还应开展基于生态保护、农业生产功能指向的国土空间开发适宜性评价。

（2）在评价指标阈值划分中，不应仅考虑适宜、基本适宜和不适宜三级区间，建议根据不同地方实际需要，做进一步细分，从而能更好反映各项指标内部差异，使其更符合研究区域特点，满足国土空间规划编制的需要。

（3）本研究通过开展单因子分析，识别了短板因素，划定强限制性地区，但缺少对资源环境承载力系统评价分析，尤其在生态敏感性因子方面收集资料不足，难以全面刻画区域资源环境禀赋特征。建议结合国家出台的“双评价”技术指南要求，深入开展对区域资源环境承载力研究。

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