军事院校统筹协调依法从严治校与专家治校的研究

倪庚 陈俊国 秦宇彤 张守华 王芳芳 沈娟

摘  要：组建成立军队高等教育院校新体系是新一轮军队调整改革的重要举措，军事院校转型建设与发展的质量直接影响军事教育训练工作的整体效能。本研究重点探讨军事院校建设中从严治校与专家治校的关系问题，为在转型阶段重点推进好军事院校内部治理工作，提高教育管理水平提供参考依据。

关键词：军事院校;依法从严治校;专家治校

中图分类号：G640 文献标志码：A 文章编号：2096-000X（2019）14-0184-04

Abstract： The establishment of a new system of military higher education institutions is an important measure for the new round of military adjustment and reform. The quality of military colleges' transformation and development directly affects the overall effectiveness of military education and training. This study focuses on the relationship between strict governance and expert management in the construction of military academies， and provides a reference for promoting the internal governance of military academies and improving the management level of education in the transitional period.

Keywords： military academies; strict management of the school according to law; expert management

一、依法从严治校与专家治校的相关关系

（一）依法从严治校的内涵

党的十八大后，中央军委主席习近平同志首次视察部队就提出了“依法治军、从严治军是强军之基”的科学论断，深刻阐述了在新军事斗争背景下依法从严治军的重大历史意义。2015年中央军委为贯彻习主席军队系列讲话精神和依法治军理念，印发了《关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》，将依法治军、从严治军提升为实现强军目标堅强保障的战略高度。依法从严治校作为依法治军、从严治军工作的有机组成部分，事关治军方式的根本性转变，影响到我军法治化建设的进程。在国际上，以美军为首的主要军事力量十分注重院校的依法从严治理，美国军事已经形成了覆盖院校各个层次、各个方面和各项实践的较为完善的军事法规体系，为支撑现代化作战型军事提供了强大的人才保障。从内涵来看，依法从严治校是军队院校严格按照教育法律法规，完善各项教育管理制度，形成符合法治精神的军队育人环境，实现院校管理与运行的制度化、规范化、程序化，依法保障院校机关、教员、学员的合法权益，不断提高院校依法处理各种关系能力的治校模式。依法从严治校是深入推进依法治军、从严治军的必要环节和重要内容，以法律法规为院校治理的基本准绳，强调立法严谨、执法严格、守法严肃的治理流程，旨在建立具有我军特色的现代军事院校依法治理的新机制，从根本上转变不切发展实际的经验式治校、命令式治校、突击式治校，保障党委依法决策、机关依法指导、基层依法行动、师生依法履职的治校权利。

（二）专家治校的本质与内涵

高等院校是多领域专家聚合的教学与研究机构，院校在高等教育快速发展的今天，越来越需要综合化、专业化的治理，专家作为院校发展得天独厚的优势群体性力量，在世界一流大学内部治理中得到了广泛的关注和普遍的利用。专家治校的参与主体是在学术活动的某一领域享有较高水平和威望的先进代表群体，这一群体中的每一个人在教学、科研或管理方面有着重要的贡献，其成果被该领域同行所认可，其作出的理论或技术创新有着较高的应用价值和发展潜质。但这些参与治校的专家没有较高的行政级别，在这方面与学校校长、政委等高层行政领导有着本质不同。专家治校的内涵在于专家群体直接参与院校的决策与管理，所涉领域包括高校发展战略规划、财政预算与编制、行政管理、教学运行和公共关系等，从世界主要大学的专家治校形式来看，多以专家在校内成立某学术机构、学校重要行政或学术会议邀请专家列席决策的形式开展，专家治校逐渐成为在院校党委的集中领导下，由校长负责，专家群体集中发挥作用，强调全校师生广泛参与的民主治校模式。

（三）依法从严治校与专家治校的逻辑关系

依法从严治校与专家治校同为现代大学内部治理的典型模式，依法从严治校强调以法律法规为手段，学校各项事务和全体人员纳入严格标准化的管理框架中来，而专家治校强调治理活动参与主体的职业性和专业性，是将学校重大事项纳入科学化现代管理体系中的治理模式。两种治理模式各有优势，各有解决院校治理矛盾的针对性。从法理意义来看，依法从严治校是专家治校顺畅运行的法律保障。专家治校良好运行所凭借的机构载体、参与和决策流程、权力行使范畴和责任边界都需要法律法规予以确认与认可，尤其是专家行使治校权力的过程中必然产生第三方监督的职责，专家滥用治校职权造成学校受到利益损失，同样需要法律法规予以惩戒，现代大学治理的全部内容实质上都建立在依法治理的基石之上，没有法律法规的约束和行为确认，就很难产生科学规范的治理活动。从民主管理角度来看，专家治校是实现依法从严治校的基本途径。院校要在激烈竞争中获得充分的发展，必须积极调动精英的广泛参与，而治理活动中重点吸纳专家这一精英全体，有利于推进依法治校的专业化水平，有利于不断完善教育法规涵盖的范围，充分发挥法理的严肃性，依法依规的让广大师生获得校务的知情权、监督权，合法扩大院校治理的民主参与范围，不断将民主管理水平由个别化向共同化推进。两者关系如图1所示。

二、军事院校贯彻专家治校的现状分析

党的十九大以来，军事院校深入贯彻习近平强军思想，将能打仗，打胜仗的作战目标全面融入到现代化新型军事人才培养理念中，以学员纪律养成为重心，强化法治思维，加快依法治军、改革强军的步伐，将教学、科研、管理、训练、作战等环节纳入法治化轨道。为不断提升院校治理的法治化水平和院校管理专业化素养，军事院校十分重视专家治校工作的开展，积极组织学科领军者、学术带头人参与校务管理，听取专家对学校重大事务的建议，出台相关规定保证专家在学校管理方面的知情权、参与权、监督权和决策权，使得军事院校法治化建设水平和院校管理专业化质量得到了较大的提升。

（一）依靠专家进行院校治理的状况分析

科技干部是院校专家队伍的支柱力量，在探索和完善专家治校模式的过程中，科技干部发挥了极其重要的作用。从当前科技干部参与院校治理的实际状况分析，参与治理的科技干部以高级职称居多，具有20年以上教学和科研经历的科技干部是院校治理的骨干群体，因其在院校具有较高的学术威望和基层影响力，他们的建议水平和决策能力受到学校高层领导的认可，而中青年科技干部参与规模在逐步壮大，他们思想观念更新较快，在参与治理中逐渐发挥中流砥柱的作用。科技干部参与院校治理的形式集中在通过组织各领域学术和科研委员会来管理院校事务，例如，由专家相互推举，组成教学指导委员会、学术委员会、学位评定委员会等专职教学与学术指导机构，这些机构有的全部由专家组成，达成了专家完全治理的意义，有的机构则专家占大多数席位，形成专家主要治理的格局。除学术治理外，目前专家治理已延伸到党务领域，某军事院校全校党委委员中，专家委员已到三分之一以上，这对学校党政事务的最高决策产生了较大的影响效应，正是有更多的专家纳入到院校治理的核心群体中来，院校的管理模式也由传统的单一行政命令式向行政与专家咨询并重的模式转变，带来了民主科学的管理效应。

（二）专家治校矛盾问题分析

依靠科技干部推进专家治校的模式在运行过程中也产生了几处矛盾，在一定程度上影响了专家治校目标的达成，需要探讨与解决。一是科技干部本身承担着较重的教学和科研任务，在履行治校职能时会受到精力和时间的限制，不能充分发挥出高效的指导作用，例如，在定期的学术委员会例行会议上，经常出现委员较多缺席，到位不齐的问题，并且原定的会议内容常常因为主要常委业务繁忙的请求做了一定压缩，影响了会议的质量和学术委员会职能的发挥。二是科技干部大多是硕士导师、博士导师，他们受到自己学生或其他导师的请托，在履职中难免出现放松标准，袒护学生的情况，尤其在学位论文评审过程中，有时会打“人情分”，造成从严治校大打折扣。三是专家多出自各自经营的学术领域，在参与治校之前接触的管理学、教育学理论较少，教育管理的实践经验储备不够充足，使得他们在参与院校治理中缺乏全局观念，所作建议和决策多囿于某学术领域，综合考量不足，使得治理决策有失公允。

三、军事院校完善依法从严治校与专家治校的相关建议

新使命需要新思路，新院校需要新体制，建设创新型人民军队，需要一流的法治化军事院校做支撑，在教学、科研、训练、作战和管理的体系化架构内全面融入专家治理机制，不断适应战斗力标准，推动治军方式根本性轉变，提高国防和军队建设法治化水平。

（一）建立和健全军事院校教育管理的法律法规

法律法规是依法从严治校的基本依据，也是院校管理模式由行政主导向行政与法治双重主导模式转变的根本，建立和健全院校教育管理法律法规是构建专家治校体制的必然前提。当前，我军已制定18件军事法律、340多件军事法规、3700多件军事规章，中国特色军事法规制度体系基本形成，加强院校教育管理法规建设理应成为依法治校、从严治军的前提和基础。着眼未来发展，院校法制建设应重点关注以下几个方面：一是注重办学方向定位、办学方向、人才培养和发展规划等顶层设计方面的法规建设，这关系到一所院校法治化治理总理念、总构想的实现，院校只有坚持党的领导，以法律法规文本的形式确立法治化实践路径，才能更好地推进行政部门和基层教研部门的用法和守法。美军院校定期修订《军官职业军事教育法规》，以规定职业军事教育的目标、课程、要求，调整联合职业军事教育和军种职业军事教育的关系，明确联合军官资格认证条件等。这些高层次的法规成为推进军事院校军官职业化转型的基本依据和有力支撑。二是注重院校法治实施体系的系统性构建，以增强院校法治行为的垂直沟通力度，切实做到有法可依、有法必依。院校治理的实施体系是在科学民主的决策体系指导下建立的，因此，明确军事法规执行主体和责权，细化完善法规执行的制度规定是该工作的重点环节。在校长领导治理，专家主要治理，全员参与治理的体制中，要考虑到执法主体的多元性，在众多执法人员的参与之下，不同的利益群体会从对法律法规不同的理解出发，使院校教育管理法规执行更有利于整体的发展，在此情况下，尽可能地细化法律法规条目和解释就十分必要，界定参与教育管理每个群体的职责和权力边界，规定每项法规适用的群体，以细则的形式确定“党委领导依法决策-机关部门依法指导-基层单位依法行动-全体人员知法守法”的实施体系，从而避免漏洞所带来的“规则利用”和职权滥用。三是规范法治实施监督和保障体系，维护全员执法、用法的基本权益。首先要加强校务公开的力度，行政事务、立项进度、教学评比、财务活动等不涉密事项都应向院内全员透明公开，扩大和保障治理群体的知情权。再是落实师生主体地位，建立健全权利救济和纠纷调解体系，提高运用法律手段解决学校改革发展中突出矛盾和问题的能力，使院校的基层群体、利益易受损害的群体得到根本性法律法规的保障。

（二）设计和完善专家治校的组织形式

专家治校具有组织化治理的特质，组织机构也是赋予专家治校法理意义的重要形式，从专家治校模式的组织与管理发展规律来看，首要在于形成专家治校多元组织载体，聚合专家院校治理活动的组织承载力。以美国高校专家顾问办公室为例，美国的公立大学纷纷设立了专家顾问办公室，旨在由专家集团统一协调和处理高校决策、教学、科研及内部治理事务，以维护良好的院校治理环境及长远发展利益。围绕专家顾问办公室这一组织机构，美国高校普遍建立了完善的专家治校管理体系，职责范围达到了全覆盖，在教学、科研工作治理的基础上增设了商业文化治理、管理工作治理等新的治理领域，同时实现了专家治校的集中与分散相结合，设计了混合式治理的新路径，既有专家总顾问机构，也有院系专家顾问事务部门，使专家治校的可行化途径大大拓展。军事院校应在专家治校的组织机构、组织形式、组织体系等方面的设计和优化上下足功夫，以多职能的组织机构为参与治校的枢纽，强化中心组织机构的统筹功能，布局一线教学与科研院系的平面化专家治理机构，形成扁平式专家治校组织体系。其次，要实行对专家治校组织形式的制度化管理，不断完善治校组织机构的合法性认证及专家参与治校的法治意义。研究并出台《专家治校组织机构建设标准》、《专家治校组织活动行为准则》、《专家治校机构领导管理规定》等相关法规文件，生成专家治校组织形式的系统法规文本，以增强专家治校组织行为的法律效力。第三，完善专家治校组织工作信息收集与反馈途径。遵循现代管理工作的要素疏导和环节互通规律，设计多维度的学生——专家咨询、申诉和检举通道，组建学生信息员组织，辅助专家完成院校内部信息收集工作，成立专家专员组成的政策落实监察委员会，及时将治理情况反馈给领导机构，提升专家治校的信息沟通与共享水平。

（三）加强专家治校的实践探索

专家治校体制的建设是一项系统性、长期性工作，加强专家治校的探索要以问题为导向，重点处理好专家学术素养与法治素养的关系问题，专家学术权威与治校权力的关系问题，专家学术积极性与管理主动性的关系问题，为专家治校在依法依规框架下更好的发展提供实践支持。

妥善调节专家学术素养与法治素养之间的相互适应。专家治校不是让专家削弱学术科研工作，转向行政管理工作，而是借助专家在教学、科研、学情研究方面的丰富经验和先进实践来促进院校治理工作的专业化，使专家治校与依法从严治校相辅相成，相得益彰。因此，要以法治素养为核心，强化专家参与治校的综合能力和宏观治校思维，理顺学术素养与法治素养之间的相关关系，构建一种学术权力与依法行使治校权力的相互协调机制，避免治校手段高深化、治校内容学理化、治校思维学术化，避免以学术权威打压依法治校，以学术地位摆脱法治约束，要加强参与治校专家群体的法治培训与教育，向专家及时讲解院校出台的新法规，适时邀請专家参与立法项目和法案旁听等活动，为院校治理的学术创新和规章行使营造和谐的局面。

协调和树立正确的学术权威观和治校权力观。治校实践取决于专家学术权威和治校权力的正确结合，代表学术精英群体的专家能够参与治校，是基于其学术权威的广泛认可，但当专家的学术权威观凌驾于治校权力之上时，就会出现将治校平台作为个人谋取学术影响力的舞台，从而割裂治校的基本结构，违背专家治校的设计初衷，也就难以避免专家为所带学生行便利，为自己所在学术领域谋额外资源的问题。在人才密集，精英集中的院校，治校权力的公平、合法使用关系到院校的发展和优质人才的成长，要以学术权威与治校权力相互平衡作为专家治理体制的探索点，既保持专家的学术权威，又能使专家合法行使治校权力，保障治校工作的有序参与和运行。

发挥好专家学术积极性和治校主动性的双重作用。专家参与治校集中出现的问题在于专家学术工作时间和精力受到侵占，参与治校的主动性受到影响。因此，专家治校的作用需要更好地保障双向工作的积极性，让专家一人担多责从工作负担变为工作机会，促使专家将学术研究的活力融入到院校治理中来。要做好学术工作与治校工作的衔接性，尽可能为专家将治校打造为院校管理的研究平台，鼓励专家深入院校管理的研究活动中去，发表高水平的院校管理研究报告和论文，研究成果享受与学术成果同等的奖励。开设院校管理讲堂和培训课程，让专家作为主讲，给专家更多在学术圈表现和交流的机会，进一步推进专家治校业务方面的专业性和职业性。

综上所述，军事院校改革转型的不断深入，加大了院校治理任务的难度和推进的紧迫性，以依法从严治校为手段，以专家参与治校为主要模式的院校治理体系，为军事院校的长远发展提供了新思维和新挑战，只有充分融入专家群体的才智和依法从严治校的规程，才能更好地把握现代大学治理的时代内涵，为强军兴军提供不竭动力。

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