各地小区配套园治理工作亟待明确细则

程知音

小区配套园的建设，是坚持公益普惠学前教育方向的保证。自2019年1月9日国务院办公厅发布《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（文号：国办发〔2019〕3号）之后，笔者特地关注了各省市开展小区配套园专项治理的情况。

事实上，在国务院办公厅发文之前，湖南省长沙市长沙县人民政府办公厅于2018年5月7日针对小区配套幼儿园专项整治就发布了《长沙县城镇住宅小区配套幼儿园专项整治工作方案》;山东省人民政府办公厅于2018年9月19日发布了《山东省城镇居住区配套幼儿园专项整治工作方案》和《山东省无证幼儿园专项整治工作方案》。工作方案与“国办发（2019）3号”文件精神是一致的。

在国务院办公厅发文之后，福建省人民政府办公厅、贵州省人民政府办公厅、河南省人民政府办公厅、重庆市人民政府办公厅等先后发布了相关城镇小区配套幼儿园治理工作实施方案，结合本地区的实际情况开展了小区配套幼儿园专项治理工作。笔者认为，其中，长沙市长沙县和重庆市的治理工作方案可圈可点，并具有可执行性。

梳理文本后不难发现，以上两个地方的治理工作方案，综合考虑了幼儿园土地的取得方式、幼儿园验收的时间节点、幼儿园移交的补偿方式、幼儿园的举办现况、土地出让合同的约定等因素，做出了较具有可执行性的规定。但，也有部分地区的执行却显得差强人意。

我们先来看看今年1月9日国务院办公厅《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》的三项工作任务。第一，城镇小区严格依标配建幼儿园;第二，确保小区配套幼儿园如期移交;第三，规范小区配套幼儿园使用。这三项工作任务中，无论是第一依标配建幼儿园还是第二确保如期移交，从法律关系上都跟举办者没有直接的关系，发生于开发商与地方政府部门之间。只有在第三规范小区配套园使用时，才关系到举办者的切身利益。按照通知的内容，即“小区配套幼儿园移交当地教育行政部门后，应当由教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。”从治理的步骤和字面解读来看，必须先完成小区配套幼儿园房屋的移交，之后才会存在教育部门办成公办还是委托办成普惠的问题。个人理解，这是有先后顺序的。

从目前我们了解的情况，结合我们收集的信息、客户的咨询和顾问单位遇到的实际情况，个别地区教育主管部门并没有先跟开发商处理房屋移交事宜，而是直接跟所管辖区域内的幼儿园沟通转普惠事宜。小区配套幼儿园的移交变成了简单的小区内幼儿园的普惠。这无意间影响了举办者对于营利或非营利的选择。一定意义上，对举办者来讲，确实显失公平，也违背了“一事一议”“一园一案”的原则。

《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》指出：“2019年6月底前，各省（自治区、直辖市）要制定小区配套幼儿园建设管理办法，健全发展改革、自然资源、住房城乡建设、教育等部门联动管理机制，做好配套幼儿园规划、土地出让、园舍设计建设、验收、移交、办园等环节的监督管理。各省（自治区、直辖市）要对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行专项治理，2019年年底前整改到位。”目前，大部分省市的小区配套幼儿园建设管理办法也明确规定了小区配套幼儿园的移交和产权应当在土地出让公告、出让合同或者划拨决定书等文件中进行明确。那么，各地在治理工作方案中应当按照本地区小区配套幼儿园建设管理办法的规定依法进行移交工作，与开发商进行幼儿园产权的移交，而不是直接与举办者沟通，甚至通过行政手段干预，不考虑幼儿园房屋产权已经私有化的事实而强行普惠。

小区配套园的建设、整顿、治理与规范，需要政府各部门通力协作与配合，必须明确政府不同部门的责任，全力确保小区配套园建设到位。当然，笔者也查阅了几十家幼儿园办学场地的土地出让合同等资料，涉及多个省市，基本上在土地出让合同涉及需要移交的条款中要么空白要么划线，这也是当前的客观情况。正因为此，长沙市长沙县和重庆的文件都考虑到了这一点，并给以时间节点的划分，具体问题具体分析，对解决当下国有土地出让合同未明确约定幼儿园移交的情况如何處理，给出了一个明确的政府处理方案。只是基于法律逻辑，笔者尚有一个疑问，按照重庆的文件“渝府办发〔2017〕174号文件施行前，土地出让合同未约定须无偿移交教育行政部门的在建和已建成的小区配套幼儿园，区县政府可采用回收、回购等方式收回。”如果，当地政府没有足够的回收、回购资金，而决定不回收、不回购的话，那么此类幼儿园未移交到教育部门名下时，如何处理其幼儿园法人属性的问题？

按照中央的政策，到2020年，普惠性幼儿园覆盖率达到80%。在当前普惠园为非营利性幼儿园的主流观点下，普惠园的覆盖面之广，急需各地研究制定针对小区配套园（特指普惠园）的补贴奖励、租金减免等财政扶持政策，让民办园的举办者能够安心办学，优质办学。

【作者系北京盈科（上海）律师事务所教育产业资深律师，经济师，上海民办教育协会法律事务中心特聘专家】

《长沙县城镇住宅小区配套幼儿园专项整治工作方案》

……对2010年11月21日之后联合验收的配套幼儿园，原则上由县人民政府在2018年底之前收回。幼儿园建设用地原出让金（扣除土地成本后的地价款，下同）退还给开发单位。退还方式顺序是：如开发项目土地价款未交清的，退还款在需补交的土地价款中抵扣;土地价款已交清的，但开发单位有后续开发项目的，退还款可在后续项目中冲抵土地价款，或在项目中等价折算补偿建筑面积;开发单位无后续开发项目的，或在后续开发项目中难以等价折算补偿面积的，退还款由县财政部门根据县国土部门核实应退还的已缴纳出让金进行资金安排。……

《重庆市城镇小区配套幼儿园治理工作实施方案》

……幼儿园收费实行公示制度，接受社会监督。发展改革部门要按照国家和我市有关规定会同财政、教育行政部门制定公办幼儿园收费标准;在审核民办幼儿园教育成本合理性、真实性基础上对其收费标准予以备案。幼儿园教学及生活用水、用电、用气价格执行居民类用水、用电、用气价格;有物业管理的幼儿园，物业管理费按照该区域内普通住宅物业服务收费标准收取。市场监管部门要会同教育行政部门加大对幼儿园违规收费或强制服务等违法行为的查处力度。……