以绩效评价为导向，推进PPP项目规范运作

傅庆阳 张阿芬 张晓彬 何阳 许瑞祥

经过五年的广泛实施，我国已有大量的PPP项目进入执行阶段。严格开展项目绩效评价，是PPP项目目标能否顺利实现和PPP模式能否成功推广的决定性因素之一，建立按效付费机制也被确定为PPP项目审核入库的核心标准。然而，目前国内PPP项目绩效评价尚没有系统的理论体系、评价规范（或标准）和足够的实践范例作为指导，还处于摸索状态。《PPP项目绩效评价与案例》一书系统阐述了PPP项目绩效评价的基本理论和评价方法，并提供了15个PPP项目绩效评价典型案例。现选取书中的一个案例与读者们分享。

该案例是福建省某县垃圾处理PPP项目。项目总投资6.19亿元，占地148亩，分两期建设，建成达产后日处理生活垃圾1 200吨，由厦门天和项目管理投资咨询有限公司承担全过程PPP咨询工作，成功入选财政部PPP示范项目库。

绩效评价贯穿项目全生命周期

PPP模式是公共产品和服务供给的新变革，其关注点已经从基础设施建设本身转移到了公共服务的提质增效方面。该生活垃圾处理PPP项目贯彻PPP模式“以运营为核心、以绩效为导向”的理念，将绩效评价贯穿项目全生命周期，依托科学、合理的项目实施前、项目实施过程中和项目实施后纵向到底、横向到边的绩效评价体系设计，实现PPP项目从“项目识别—项目准备—项目采购—项目执行—项目移交”全生命周期一体化策划、设计、建设、运营和移交的网格化项目管理系统，杜绝项目设计与建设脱节、建设与运营割裂、重建设轻管理现象，有效运用绩效评价手段，强化对项目和社会资本进行考核与监督，切实提高公共产品和服务的供给质量与效率。

项目实施前、实施过程中和实施后三个阶段的评价内容既相互联系又各有侧重，涵盖PPP项目全生命周期的所有工作，能够有效保证全员参与、全范围、全过程的“三全”项目管理，确保公共服务的持续提质增效。

项目实施前绩效评价由县财政部门牵头实施，重点判断PPP项目是否物有所值和财政承受能力是否满足，为项目是否采取PPP模式及确定绩效目标提供依据，对后期项目采购、合同签订、项目落地和规范实施起到纲领性作用。

项目实施过程采用定期评价与随机评价相结合的方式，定期评价每季度进行一次，随机评价每月至少进行一次，对社会资本建设与运营管理情况进行评价考核。该项目以PPP项目合同确定的绩效目标为导向，对项目的阶段目标达成情况、公共产品和服务的数量与质量、建设管理与资金使用效率、运营管理与创新、公众满意度与可持续性等方面进行综合评价，将评价结果作为政府付费、政府监管与奖惩、公共产品和服务调价、社会资本技术与管理创新、强化管理的主要依据，充分体现项目过程管理、集成管理的理念，有利于全面统筹、识别和分析PPP项目实施过程各阶段的目标和风险，激发社会资本制订并落实相应的计划和措施，确保PPP项目实现预期目标。

该项目在移交完成后适时开展后评价工作，对项目整个实施周期的总体目标达成情况、投入产出、公众满意程度及项目可持续发展情况等进行全面评价，作为对项目实施结果的总结和评判，更可作为其他类似项目决策与管理的重要参考与借鉴。

有针对性地设计绩效评价指标体系

PPP项目绩效评价指标是衡量项目绩效目标实现程度的考核工具，指标体系的设计应以“能够引导实现PPP项目目标”为主要原则，经过筛选的关键绩效评价指标应充分体现和真实反映项目的绩效要求、绩效目标的完成情况及评价的政策需要，能够有效引导PPP项目规范实施。

该项目的绩效评价指标体系设计以项目实现公共利益最大化及项目个性化预期目标为导向，选取6项一级共性评价指标，并针对项目自身的情况，以提供合格的“生活垃圾处理服务”为关键点，研究确定9项一级个性评价指标，分3个层次细化评价指标并合理分配权重（分值），依据行业建设质量标准、规范要求、运行维护及安全技术规程等法律法规和技术标准，科学选择绩效评价标准、评价方法，构建一套涵盖项目全生命周期、定量与定性相结合的绩效评价指标体系，如表1所示。

构建绩效挂钩、奖惩双向机制

PPP项目绩效评价的目的不仅是为政府付费和奖惩提供依据，更是对社会资本进行激励和约束的重要手段。因此，应注重绩效评价结果的应用，强调对社会资本行为的引导，通过评价，奖优罚劣，促使社会资本努力实现绩效目标，以提高公共项目的服务质量和效率。

该项目以公平、公正为前提，科学设置挂钩指标，建立相应的按效付费机制。评价部门按照量化后的综合评分进行分级管理：综合评分在90分以上的按照100%付费；综合评分在60～90分的按照“（综合评分-60）×1%+70%”的公式计算付费比例；综合评分在60分以下的要求限期整改，视整改情况付费。这种绩效评价模式将政府支付的生活垃圾处理服务费严格与项目产出绩效挂钩，强化绩效挂钩、奖惩双向机制，有效激发了社会资本改进管理、创新技术，提升垃圾处理的质量、效率和管理水平，为社会公众提供更多的优质公共服务。

保障績效评价的客观公正

该项目引入第三方咨询机构，由第三方咨询机构提供全生命周期、动态的绩效评价服务，加强绩效评价的科学性、公平性、公开性、长效性、综合性，保障了绩效评价工作的客观、公正和专业。第三方绩效评价机构可以利用机构本身的专业性和资源优势，根据PPP项目建设运营的实际变化情况，科学设计和动态调整项目绩效评价的目标和标准，能够较好地适应PPP项目动态绩效评价的需要。由第三方专业机构主导的PPP项目绩效评价不仅代表政府监督社会资本，还可以代表社会公众监督政府和社会资本的合作关系，有利于提升双方合作的效率，实现社会效益、经济效益、环境效益的最大化。

建立综合性评价体系

我国PPP项目的主要职能是为社会公众提供公共产品和服务，其出发点和落脚点均指向“以民为本”，将社会公众排除在PPP项目管理之外，则无法完全体现PPP项目绩效评价的真正作用。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，推动PPP回归公共服务创新供给的本源，不断提高公共服务供给质量和效率就显得尤为重要。

该项目采用垃圾焚烧发电工艺，是典型的邻避型项目，环保风险及民意反对风险是其特征风险。因此，该项目建设和运营管理中都十分重视保证公众的知情权、参与权，构建了实施机构、政府出资人代表、政府职能部门、服务对象和公众共同参与的综合性评价体系，实施公众全程参与PPP项目绩效评价。

首先，在PPP项目前期准备阶段，对于与公众切身利益密切相关的PPP项目产出规模、产出标准、产出效率的要求，尤其是对污染物控制与排放标准的要求，政府加强项目信息公开，积极征求社会公众的意见，并以公众满意度为基准完善PPP项目绩效评价指标；其次，具体评价操作阶段，评价主体邀请公众推选代表参与组建绩效评价工作小组，全程实时跟踪绩效评价工作，并且专门设置服务满意度和公众参与的考核分值，增加公众在绩效评价过程中的话语权；最后，开展社会公众满意度调查、社会公众代表座谈会、社会公众申述和投诉机制等多种公众参与方式，保证该项目的实施主动接受社会监督，约束不规范行为，引导PPP项目规范运作。

该项目于2018年1月开工建设，政府根据既定的绩效评价方案对其开展绩效评价，按效付费，工程建设顺利有序、运作规范。

延伸阅读：《PPP项目绩效评价理论与案例》，中国电力出版社，2019年3月出版。