整体性治理视域下重度残疾人扶贫问题研究

赵庆营　王丛虎

摘要：脱贫攻坚是全面建成小康社会最艰巨的任务，重度残疾人贫困家庭脱贫是脱贫攻坚战中难啃的硬骨头。整体性治理作为一种新型的治理理念和治理策略可以运用到精准扶贫实践中，并有四个分析维度，即目标整合、组织整合、资源整合、职能整合。河南省上蔡县重度残疾人集中托养模式是整体性治理运用到精准扶贫的创新典范，具有可复制性，可以从健全机制、统筹资源、提高标准、明确责任等方面进一步完善提升。

关键词：整体性治理;重度残疾人;集中托养;扶贫问题

中图分类号：C913.69文献标识码：A文章编号：1003-0751（2019）06-0073-06

残疾人是一个特殊困难的群体，而重度残疾人则是这一群体中最困难者。习近平总书记强调，全面建成小康社会，残疾人一个也不能少。而确保到2020年贫困残疾人如期脱贫，事关广大残疾人及其家庭的切身利益，事关国家脱贫攻坚战能否取得最后胜利，也直接关乎全面建成小康社会目标的实现。残疾人家庭，尤其是重度残疾人家庭，致贫原因复杂，贫困程度深，脱贫难度大，是脱贫攻坚最难啃的“硬骨头”。我国现在已经到了脱贫攻坚的关键期，如何解决好重度残疾人的脱贫问题，已经成为摆在各级党委、政府面前的重要课题，也是治理创新的重要议题。

一、重度残疾人的贫困及其脱贫问题

重度残疾人是指生活不能自理的残疾人，他们普遍生活困难，属于贫困人口中的贫困人口。总体上看，我国重度残疾人贫困情况不容乐观，脱贫问题更是值得关注。

1.重度残疾人数量众多，基本服务薄弱

我国有8500万残疾人，残疾人口占总人口的634%。其中，重度残疾人有2500多万，有托养需求的近千万，但能够得到服务的只有百万人左右。中国人民大学国家发展与战略院发布的《精准扶贫政策效果评估》指出：我国尚未脱贫人口的突出特征是所处地理位置偏僻，远离市场，家庭结构老龄化，人力资本低，患病和重度残疾家庭超过一半。而在尚未脱贫的家庭中，因病、因残致贫的家庭占比高达70%。①当前，城乡残疾人家庭人均收入与社会平均水平差距仍然较大，康复、教育、托养等基本公共服务还不能满足残疾人的需求，残疾人事业城乡区域发展还很不平衡，基层为残疾人服务的能力尤其薄弱，专业服务人才相当匮乏。这迫切需要党委、政府承担起主体责任，让更多重度残疾人享受到改革开放的成果，感受到社会主义制度的优越性。

2.重度残疾人贫困程度深，自身脱贫难度大

贫困重度残疾人没有独立生活能力，有的没有亲人，有的长期卧床、没出过家门，生活非常艰难。重度残疾人因为身患疾病需要进行长期治疗，使家庭背上沉重的经济负担，同时由于生活不能自理需要陪护，而使家人失去了外出就业增收的机会，双重压力使他们依靠自身实现脱贫成了奢望。这就客观上造成了，有多少重度残疾人，就有多少深度贫困的家庭。为此，迫切需要特别关注贫困重度残疾人，通过开展社会化托养服务，满足重度残疾人及其亲属最现实、最迫切的需求。②

3.重度残疾人脱贫任务重、时间紧

党的十八大以来，习近平总书记多次发表重要讲话，做出重要指示，强调对残疾人等特殊群体要采取特殊帮扶政策。国务院《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》指出，到2020年，农村贫困残疾人实现脱贫，力争城乡残疾人家庭人均可支配收入年均增速比社会平均水平更快一些，殘疾人普遍享有基本住房、基本养老、基本医疗、基本康复，生活有保障，居家有照料，出行更便利。③当前，残疾人平等参与社会生活还面临不少困难和障碍，残疾人群体仍然是全面建成小康社会的难中之难、困中之困，是同步小康中最短的短板。在全面建成小康社会的大局中，不补齐残疾人群体这一短板，就不可能实现真正意义上的全面小康。随着全面建成小康社会的时间节点日益临近，补上残疾人事业的短板，加快推进残疾人小康进程，尽快缩小残疾人经济状况与社会平均水平的差距，已经成为全面迈入小康社会的当务之急。

不难看出，重度残疾人的扶贫脱贫工作不仅需要实践部门积极创新，也需要研究者在理论上给予指引。从具体的解决措施看，给重度残疾人提供托养服务是一个较好的选择，当然这也属于社会基本公共服务的一部分。由政府和社会组织建立的托养机构，接收无人照料和缺乏照料的重度残疾人，给予照料护理，以及康复和医疗的帮助，使他们生活有保障，是重度残疾人脱贫的有效途径。这项工作近年来得到了很大的发展。截至2018年年底，全国共有托养服务机构8400多个，比2012年年底增长了近一倍。各地探索出一些重度残疾人托养服务的好做法、好经验。比如，重庆市奉节县探索开展贫困重度残疾人集中托养，四川省乐山市实施“集中供养+居家救助”，山东省聊城市推行“邻里互助护理”等模式，努力为残疾人和其家庭排忧解难，残疾人状况得到显著改善。④除此之外，全国残联主席张海迪还特别指出了河南上蔡县的集中托养做法，并给予了高度评价。

二、河南省上蔡县重度残疾人脱贫的实践范例

河南省驻马店市上蔡县对重度残疾人家庭建档立卡，以乡镇、村卫生机构为依托，以整合扶贫、公益岗位等资金为基础，积极探索整体性治理策略，形成了“县级统筹、乡村实施、部门联动、社会参与”的贫困家庭重度残疾人集中托养模式，基本实现了“托养一个人，解放一群人，幸福一家人”。为了全面了解情况，我们先后两次到上蔡县，走访9个重度残疾人托养中心，选取50名托养人员、护理人员和管理人员进行半结构式访谈;召开由民政、残联、扶贫、卫计、财政部门负责人和有关乡镇负责人、民政所长、村支部书记等参加的座谈会，进行以问题为导向的焦点式访谈。

1.上蔡县重度残疾人集中托养的实践探索

上蔡县位于河南省东南部、驻马店市东北部，现辖26个乡镇（街道）、460个行政村（居委会），人口153万，是国家扶贫开发工作重点县。截至2017年年底，上蔡县建档立卡23236户，共计68931人，贫困发生率5.3%。其中因病致贫占贫困人口总数的63%，因病致残持证残疾人7806人（重度残疾人4836人），需要集中托养的贫困重度残疾人786人，占全县残疾人的10.06%，占全县建档立卡贫困人口的1.14%。上蔡县从2016年5月开始探索整体性治理措施，逐步形成了“县级统筹、乡村实施、部门联动、社会参与”的建档立卡贫困家庭重度残疾人集中托养模式。全县已建成重度残疾人托养中心32个，入住重度残疾人611人。

其一，着眼托养对象“如何定”，健全严格的托养对象入退标准和规范的管理运作制度。明确规定托养对象必须是本地建档立卡贫困家庭二级以上智力、肢体残疾且日常饮食起居不能自理、家庭无力照料或照料困难的人员，健全“户申请、村申报、乡审批、县备案”和公示公告制度，细化入住人员委托书、托养协议书等，同时列明退出条件。实施托养中心“三级”管理制度，明确县民政局负责日常管理的业务指导工作，乡镇民政所、卫生院、村委会选派专门人员共同负责乡级托养中心管理工作，建立了托养中心工作、值班、护理、请销假等规章制度并定期调整和改进。

其二，着眼整体工作“谁来推”，建立了党委政府主导、扶贫残联主推、民政部门主管的运作模式。上蔡县明确县乡政府主体责任，具体负责托养中心建设、维护和运转，牵头负责重度残疾人的接收、审核和申报。由扶贫部门牵头，组织民政、残联、卫计、财政等部门深入调研，编制了贫困家庭重度残疾人托养中心建设规划，确定了“先期探索、逐步推开、全县覆盖”的思路，出台《上蔡县建档立卡贫困家庭重度残疾人员集中托养实施办法》《上蔡县重度残疾人托养中心建设管理办法》《上蔡县重度残疾人托养中心整合资金运营管理暂行办法》等，为托养中心建设运行提供政策保障。

其三，着眼建设经费“从哪来”，充分统筹整合现有医疗卫生资源和扶贫资金。上蔡县乡镇（街道）托养中心利用乡镇（街道）卫生院闲置病房、村级托养中心依托村卫生室，按照托养中心功能需要适当加以改扩建，很大程度上节省了前期建设投入。在托养经费来源上，上蔡县提出了“财政列支一部分、相关部门整合一部分、集体经济投入一部分、社会各界捐赠一部分”的思路，2017年，县民政部门整合低保金和残疾人两项补贴303.71万元，临时性救助资金157.2万元，慈善资金80万元;残联部门整合阳光家园资金117.9万元，人社部门整合公益岗位资金737.88万元，卫计部门整合红十字会基金500万元，扶贫办整合扶贫日捐赠资金20万元，外侨办整合蔡氏宗亲会基金5万元，工商联整合企业捐赠100万元。各部门大约可整合资金2021.69万元，基本可以满足日常运转的费用需要。

其四，着眼日常工作“谁来做”，构建由扶贫、民政、残联、卫计等部门组成的职责分工体系。县委、县政府建立了集中托养工作联席会议制度，定期召开联席会议，保障集中托养工作健康有序开展。扶贫部门牵头抓总，负责托养中心建设推进和入住人员、护理人员的资格把关。民政部门借鉴敬老院系统管理经验，负责托养中心日常运营管理、残疾人员分类建档和日常业务指导。残联部门负责提供残疾人辅助器具及残疾人员康复训练、后续康复培训工作，并配合乡镇做好入住人员的筛选工作。卫计部门负责派驻医护人员为入住人员定期体检，根据残疾人员身体状况实施医务护理和药物治疗，对护理人员进行护理知识培训。财政部门负责托养中心基础设施建设资金和运营费用的筹集、整合和拨付工作。人社部门负责护理人员、厨师等服务型岗位购买及职业道德培训。组织部门负责组织托养中心党员开展组织活动。宣传部门负责组织托养中心人员开展文化娱乐活动及对外宣传报道。各部门各尽其职、各负其责，构建了协调联动、密切配合的职责分工体系。

2.上蔡县重度残疾人集中托养的成效

上蔡集中托养整体性治理模式成功破解了重度残疾人家庭脱贫难题，既减轻了家庭负担，又促进了脱贫增收。2017年10月9日，在中国残联、国务院扶贫办联合承辦的“关爱深度贫困残疾人脱贫座谈会”上，上蔡县重度智残人员集中托养模式受到中国残联、国务院扶贫办与会领导的高度评价。2018年5月25—26日，国务院扶贫办、中国残联会同民政部在河南省驻马店市共同召开因残致贫家庭脱贫攻坚暨失能贫困重度残疾人照护和托养工作现场会。驻马店市已经出台了全面推进贫困家庭重度残疾人集中托养的意见，在全市推广上蔡县贫困家庭重度残疾人集中托养模式。上蔡县贫困家庭重度残疾人集中托养主要取得了以下几个方面的成效。

其一，改善了重度残疾人生活状况，提供了良好的医疗卫生保障。重度残疾人基本生活不能自理，家庭生活条件普遍较差，入住托养中心前，很多人不但身体每况愈下、日渐消瘦，而且情绪低落、意志消沉，看不到未来和希望。入住托养中心后，有厨师负责一日三餐，住双人间，房间有电视、空调和专业病床，还有卫生室和康复训练室，提供定期体检和24小时医疗监护，各种设施都经过无障碍改造，解决了重度肢体及智力残疾人困扰已久的就医、养护问题，为重度残疾人提供了舒适的生活环境和优质的医疗服务。他们不仅身体状况有所好转，而且重新燃起了对生活的希望。

其二，减轻了贫困残疾人家庭生活负担，有力助推了贫困户摆脱贫困。这些重度残疾人因为身患疾病需要进行长期治疗，使家庭背上沉重的经济负担，同时由于生活不能自理需要陪护，而使家人失去了外出就业增收机会，双重压力使他们依靠自身实现脱贫成了奢望。集中托养后，在使贫困残疾人得到照顾的同时，按照一个护工照料两名重度残疾人员的标准，优先聘用建档立卡贫困户劳动力，既解放了残疾贫困家庭劳动力，又为贫困家庭劳动力提供了就业岗位，增加了家庭收入。

其三，基层党组织作用充分发挥，密切了党群干群关系。基层党组织是宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。目前，上蔡县村级重度残疾人集中托养中心负责人由村支部书记兼任，这有助于加大该项工作的统筹推进力度，有效发挥支部书记作用，强化党支部组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责。重度残疾人集中托养的实践，让贫困群众和社会各界感受到了党委政府的责任担当和对弱势群体的关心关爱，进一步密切了党群干群关系，凝聚了党心民心，促进了社会和谐发展。

其四，争取社会各界的广泛支持，营造了助残扶贫和关爱残疾人的良好氛围。自托养试点运行以来，在政府部门、企业、社会组织以及个人共同努力下，取得良好的社会效益，得到社会各界广泛好评和认可。爱心人士、志愿者、企业家、大学生等纷纷前往集中托养中心给予慰问、捐赠，新闻媒体也给予高度关注。截至2018年5月底，在县财政局设立的专门账户接受红十字会基金达100余万元。同时，驻马店市中心医院、黄淮学院、博建律师事务所等机构，借助其独特的资源优势，开展了义诊、教育支持、法律援助等帮扶活动。上蔡县义工联合会、县志愿者联盟等组织积极参与扶贫助残活动。托养中心试点实施以来，已接受医疗界、教育界、工商联界等志愿服务活动20次300多人，形成全社会理解、尊重、关心、帮助残疾人的良好风尚。

三、整体性治理视域下重度残疾人集中托养

问题分析1.整体性治理理论的内涵与分析框架

整体性治理思想是在对新公共管理的实践进行反思的基础上提出来的。面对新公共管理过分强调效率和顾客导向，并越发呈现出的碎片化治理倾向，整体性治理理论以公众需要和公众服务为中心，强调通过协调、合作、整合等方法促使公共服务各主体之间的紧密合作，为公众提供无缝隙、高质量、高效率的公共服务。⑤具体到治理策略层面，整体性治理模式强调组织创新，加强以协同为特征的组织形态、以结果为导向的组织目标和以整合为核心的运作机制建构。具体说来，整体性治理以政府内部机构和部门间的整体运行为出发点，重视整合、协作与整体运作，以综合组织为载体，以网络信息技术为平台，克服碎片化管理，修正过度分权带来的弊端，同时强调政府整体运作效率和效能，使政府扮演一种整体性服务供给者的角色。⑥简单地说，整体性治理的目标就是如何整合政府的职责功能，以便更有效地处理公众最关心的一些问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命。就其实质内涵而言，整体性治理和中国实践中长期积累起来的综合性治理具有异曲同工之妙。⑦

整体性治理理论一经提出，便成为政治学、公共管理学等领域的热门话题，也被我国学者应用到了精准扶贫领域的研究之中。基于整体性治理的视角，精准扶贫应加快寻求协调与整合，进行逻辑与机制上的创新，最终迈向协同化的扶贫之路。⑧与此同时，若要摆脱扶贫资源碎片化、扶贫主体碎片化、扶贫政策碎片化等困境，还应在整体性治理理念指导下对精准扶贫体系进行优化。在具体策略上，如通过行政放权扩大县、乡政府整合扶贫资源的自主权，向社会赋权以激活市场组织、社会组织、贫困人口等扶贫主体的活力，促成多元扶贫主体的精诚合作，增强跨界合作，打破部门、制度、政策之间的壁垒，完善精准扶贫信息系统，为精准扶贫整体性治理模式的构建提供技术支撑。⑨为此，本文在此基础上进一步提出整体性治理在重度残疾人集中托养中应用的四个分析维度，即目标整合、组织整合、资源整合、运行整合，并将其运用到实际案例的分析中。

2.整体性治理理论的应用及其分析

河南省上蔡县重度残疾人集中托养工作虽然取得了显著成效，但运用整体性整理理论框架进行分析，也还有一些值得关注的问题。

其一，目标整合有待加强。总体上看，重度残疾人集中托养既涉及残疾人权利保障问题，又涉及精准扶贫与脱贫问题，是一个多目标的政策。在政策的执行过程中，又涉及众多的政府职能部门。上蔡县的重度残疾人集中托养实践中，涉及的职能部门至少包括残疾人联合会、人事社会保障局、财政局、卫生计划委员会、民政局、乡镇政府等。而这些职能部门基于各自的职责范围有着各自的目标，同时还有各种社会组织的参与。实际上，众多政府职能部门和各种社会组织的参与对于重度残疾人权利保障的目标整合完成得并不够。如因为要满足各自不同的组织目标，直接影响或侵害到了重度残疾人的隐私权、生活休息权等。除此之外，还存在着资金资源的目标不同，难以发挥以重度残疾人集中托养为中心的政策效果等问题。

其二，组织整合力度不够。由于重度残疾人的集中托养涉及多个部门，为此组织整合是确保各种政策得以有效执行的基础。从上蔡县对于重度残疾人的集中托养管理体制上看，组织整合得还不够有力。如上蔡县残疾人托养中心实行“乡镇分管领导+专任办公室主任”式的工作小组制，办公室主任多为乡镇民政所所长，形式为在职兼管，既要负责日常本职工作，同时还要维持托管中心的正常运转，工作压力较大;而托养中心负责人则多由各村支部书记担任。当然，这种仅以行政村为基础的托养中心组织管理还较为可行，而如果涉及跨行政村或跨乡镇的托养中心，这种组织整合显然就力不从心。

其三，资源整合的范围过小。托养中心的资源整合涉及人力、财力、物力等各方面的资源支持。从上蔡县重度残疾人资源整合看，还存在着范围过小、力度不足等问题。如从人力资源的整合上看，各个托养中心护理人员大多来自建档立卡贫困家庭，且优先选择入住人员家属，还是一种“互助型”模式。但现阶段护工普遍年龄偏大，受教育程度较低，多未经过特殊技能培训，专业护理知识匮乏，护理方式较为单一;从物力资源的整合上看，目前各个托养中心主要还是借用乡镇（街道）卫生院、村卫生室的闲置病房，由残联提供残疾人辅助器具。显然，这些物力资源明显不够。此外，资金的整合也仅限于民政部门的财政支持和残联的项目，也是明显不够的。

其四，运行整合明显不足。运行整合应该借助现代信息技术，并基于中国的精准扶贫政策，在执行中体现出跨级别、跨区域、跨领域的全方位组织运行特点⑩，建立起扶贫脱贫公开透明的网络平台，在增加平台透明度的同时，构建起智慧扶贫体系。从上蔡县集中托养中心的运行看，网络平台尚没有建立，智慧托养的体系也就无从谈起。这样，必然存在着各种运行中的风险，如托养中心入住人员大多年龄较大、身体状况不佳，难免出现入住人员死亡或其他突发事件。如果处置不当，可能引发纠纷，对托养工作造成不良影响。除此之外，托养中心的护理人员同样应该有一套完善的日常管理制度和风险防控体系，并及时通过智慧托养系统进行风险识别、预警和防控。

四、整体性治理视域下重度残疾人脱贫的

思考与建议河南省上蔡县贫困家庭重度残疾人集中托养工作虽然取得了显著成效，但可以基于整体性治理思路，進一步改进和完善。

1.立足提升集中托养整合组织协同的水平，进一步健全整合性治理的机制

实践已经证明，基本公共服务的组织整合是提升服务质量的首要条件。只有高度重视和完善重度残疾人托养服务参与组织和个人的整体性治理，才能提高重度残疾人的托养服务质量。而组织整合则需要高层推进，为此，应该把重度残疾人的集中托养工作纳入各地精准扶贫的首要任务之中，并由各地各级党政一把手负责。具体说来，应该强化涉及重度残疾人托养服务的各个部门之间的协同与合作、加强各个职能部门之间的目标统一性、信息共享性、行动一致性，真正形成为重度残疾人托养服务的整体性组织网络。

2.立足提高整合资源的效率，在统筹各方资源基础上合理控制布局规模

在资源整合方面，首先要充分利用各方已有资源，统筹好各种资源。在推广过程中，一方面，统筹好各方资源。充分利用现有养老院和敬老院，根据需求设立托养专区，降低建设运营成本。加强五保老人集中供养和重度残疾人集中托养政策的衔接，使有意愿的重度残疾五保老人可以顺利入住托养中心。加大涉农整合资金支持力度，增加资金来源。同时，引导社会组织有序参与，实现托养服务多元化发展。另一方面，控制好布局规模。坚持因地制宜原则，立足各地贫困残疾人实际，结合乡（镇）卫生院、村卫生室等硬件基础，在深入调研的基础上进行科学合理布局，在贫困重度残疾人较少的地方，可由若干乡、村联合建设集中托养中心，既避免资源浪费，还可以适当提高托养中心软硬件水平，为入住的贫困残疾人提供更好的服务。

3.立足提高托养质量和整合目标的实现，进一步加强宣传严格监管

托养扶贫模式是一种符合地方实际、基层干部和群众认可、效果明显的社会保障兜底方式。为此，一是要评估预防标准化。对入住托养中心的重度残疾人进行全面评估，根据具体情况制定个性化的护理措施。借鉴江苏无锡等地的做法，为重度残疾人购买商业医疗保险，在建立立体化保障体系的同时，更好地规避潜在风险。同时，建立应急医疗救助措施，有效应对各种突发情况。二是要护理照顾专业化。加强对护工的培训，使家庭护理人员在通过护理残疾人得到收入的同时，不断提高护理水平和质量。同时，可以在市场上聘用一些专业化护理人才，给予一定的生活、购房补贴等福利，更好地吸引专业化人才投身重度残疾人托养工作。三是要加大宣传力度。采取多种方式，让贫困残疾人了解政策、享受政策，还要加強对托养中心管理人员的政策培训，使他们对帮扶政策了然于胸，更好地落实到入住人员身上。同时，可通过暗访、设立举报监督电话等方式，做好对中心各项工作的监督，确保把实事办实、好事办好。

4.立足保障托养的整合运行效果，进一步强化政府和家庭双方的责任

针对运行中的风险问题，应该强化规范运行。一是托养服务管理规范化。逐步探索“专人专职”的管理模式，残疾人托养中心负责人由财政发放薪资，并享受社会保险等相关福利。可以面向社会招聘若干具有专业化背景的工作人员，辅助处理托管中心日常事务性工作，根据中心规模和发展适时调整管理人员数量。二是政府责任范围明确。在实际运行中，也要防止两种倾向：一方面，要防止政府“一兜了之”。随着脱贫攻坚的深入，更多更难啃的硬骨头逐渐凸显，要防止目标偏离倾向，避免出现为“脱贫”而“托养”的情况，盲目扩大范围，不切实际地进行兜底托养，使财政负担过重而无法持续，影响真正需要集中托养的贫困重度残疾人。另一方面，要防止家庭“一托了之”。政府对贫困重度残疾人进行集中托养，可能让部分家庭产生错误思想，把照料家庭重度残疾人员的应尽责任当成包袱甩给政府，导致家庭亲情缺失。要和残疾人的家人签订有关协议，建立约束机制，对遗弃残疾人、不履行相关义务的给予一定的惩戒，避免对社会风气造成不良影响。

注释

①《〈精准扶贫政策效果评估〉报告在京发布》，《科技日报》2019年3月16日。②④张海迪：《加快发展重度残疾人托养服务》，全国政协十三届二次会议第三次全体会议大会发言，新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/2019lh/2019-03/10/c_1124216534.htm，2019年3月10日。③国务院：《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》，2016年8月3日发布。⑤竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》2008年第10期。⑥韩兆柱、杨洋：《整体性治理理论研究与应用》，《教学与研究》2013年第6期。⑦王丛虎、王晓鹏：《“社会综合治理”：中国治理的话语体系与经验理论——兼与“多中心治理”理论比较》，《南京社会科学》2018年第6期。⑧何植民、陈齐铭：《精准扶贫的“碎片化”及其整合：整体性治理的视角》，《中国行政管理》2017年第10期。⑨樊友凯、周理：《基于整体性治理的精准扶贫体系优化研究》，《理论月刊》2017年第10期。⑩王丛虎、李宜馨：《精准扶贫政策执行中组织运行的创新与完善——基于信阳市大别山革命老区的调研》，《河南社会科学》2018年第7期。

Research on the Poverty Alleviation for Severely Disabled People from

the Perspective of Integrated Governance

— A Case on the Centralized Care for Severely Disabled People in Shangcai， Henan

Zhao QingyingWang Conghu

Abstract：Poverty alleviation is one of the most arduous tasks for building a well-off society in an all-round way. Poverty alleviation of poor families with severe disabilities is the hard bone in the battle against poverty. As a new governance concept and strategy， integrated governance can be applied to the practices of precise poverty alleviation. It has four dimensions： goals integration， organization integration， resources integration and function integration. The model of intensive care for the severely disabled in Shangcai County， Henan Province， is an innovative model of applying holistic governance to precise poverty alleviation. It can be replicated in the future and can also be advanced by improving mechanism， coordinating resources， raising standards and defining responsibilities.

Key words：integrated governance; severe disabled persons; centralized care; poverty alleviation