经开区招商引资政策对企业投资的影响

胡凯 漆圣桥

摘要：国家级经济开发区政府招商引资，往往需要从产业集聚、税收优惠、政府职能和宏观税负等几个不同的方面，分别对企业投资带来的影响进行必要的考察，企业投资决策也往往受到地方政府各种优惠政策等几个层面的影响。目前学界研究对政府招商引资与企业投资决策考虑因素较为单一，缺乏深度解析，本文就此提出相关构想，引导未来招商引资研究向深层领域拓展。

关键词：产业集聚;优惠政策;政府职能;宏观税负;投资抑制

中图分类号：F830.59文献标识码：A文章编号：1003-7217（2019）04-0067-05

一、引言

招商引资具有明显的中国特色。改革开放形成的国家级经济技术开发区（以下简称经开区），促成了招商引资特殊模式的产生，起初主要指当地政府对外国直接投资（FDI）的引进，后来越来越多地表现在国内外优质企业在经开区的投资[1]，被仲鹭勍称为加速当地经济发展的一种策略[2]。政府主导的招商引资的直接效应表现在当地公共利益和社会福利得到一定改善，市场结构得到明显优化，就业岗位增加，消费结构、教育水平、生活质量均有显著提升，市场繁荣，社会稳定。

在招商引资中，政府首要选择的是外部企业进入后能否快速且有效地形成产业集聚，即在短时间内迅速提高集聚度，释放企业正外部效应和溢出效应，快速提升地方经济。区外企业投资首先考量当地政府的产业政策，如财政补贴、税收和土地租赁等优惠程度。这也是政府政策性干预的重要手段和最具有代表性的支持形式[3]。关于税收优惠、财政补贴对企业投资影响的研究论文，在2010-2018年期间，仅CNKI收录的文献就分别高达3万篇和2.5万篇，关于产业集群与经开区企业投资、政府招商引资与经开区企业投资的研究文献也多达1.8万篇和1.9万篇。我们主要从产业集聚、优惠政策、政府职能及宏观税负方面对相关研究成果予以系统综述，并对企业投资抑制倾向的情形进行分析。

二、產业集聚

产业集聚是政府招商引资中拟达到的目的之一，也是当前世界经济发展较为典型的现象，更是我国中小企业发展的必然途径[4]。马歇尔站在新古典经济学的角度[5]，通过对工业群的研究，认为企业往往为获得外部规模经济才产生集聚。阿尔弗雷德韦伯则首次运用工业区位理论解释产业集聚[6]，认为产业集聚应分为两阶段：第一阶段是企业在成立之初依靠自身的扩张而产生的原始产业集聚;第二阶段则是由于大规模生产带来的显著经济优势，即地区性集聚效应。而且当一个优质企业进入某个特定区域时，将对其他区外企业产生巨大的吸引力，同时激发区内企业自身活力，也间接强化了地区性产业的集聚效果。经开区往往以一个主导产业为核心，使大量相互关联的企业及其支撑机构在空间上集聚，必然会形成强劲、持续的竞争优势[7，8]。Krugman通过模型数据在理论层面论证了工业活动在空间布局逐渐演化中形成的产业集聚[9]，Smith则论述了产业集聚形成正外部性、规模和范围经济的理论[10]。通过Dunning的“国际生产折衷理论”包含的“区位优势”相关概念类比可知[11]，企业选择在某地投资主要出于以较低成本享受廉价劳动力和自然资源，享受当地政府给予的优惠政策，以及完善的基础设施[12]，并借助增加企业研发投入来扩大投资体量[13]。但Krugman和Dunning并没有对地区资源禀赋具有的差异性加以论证，仅在企业空间布局上对产业集聚做了描述。而邓宁的“折衷理论”则主要从劳动力成本、市场潜力、贸易壁垒和政府政策四个方面考察企业投资行为，对不同地域所拥有的不同自然资源却没有进一步论述。

关于产业集聚对地区经开区企业和当地经济产生的优势是经济领域研究的重要课题之一。韦伯从企业最低生产成本出发，提出产业集聚可使企业从中获得成本节约带来的相应收益[6]。Krugman从区域经济学和规模经济学出发[9]，认为产业集聚的关键是规模经济，尤其外部规模经济下的产业集聚可以使企业产品的平均生产成本降低，进一步形成规模效应的递增效果。Head等学者[14]发现不仅如此，而且有利于企业相互竞争与合作。产业集聚的金融外部性可以使市场通过价格机制来降低企业生产成本[15]，吸引更多的企业进入该区域，形成相关产业链，并随企业数量的增多，延长产业链，集聚溢出正效应得以发挥[16]。

就产业集聚形成的溢出效应而言，Henderson在经过假设模型验证后认为集聚会产生溢出效应[17]，同时也会加强区内企业的关联程度，并提升企业竞争力的正向结论。袁诚[18]、Krugman[15]经过研究都证实了Henderson结论的正确性。许罗丹等[19]通过实证研究，认为集聚效应在增强其衍生溢出效应的同时，外商直接投资的集聚效应则更为明显。Johanson[20]、毛日昇[21]对产业集聚形成的技术外溢以及相关科研创新带来的知识外溢效应进行了研究，认为外溢效应反过来加强产业集聚。徐倩等[22]发现技术外溢可使当地社会福利增加，表现出正向效应。黎鸿飞指出地方政府的招商引资活动会在一个特定区域内形成产业集聚，并在较短时间内发挥集聚效应[23]，同时吸引区外优质资源，有利于产业结构转型升级并增强企业投资效率。集聚效应形成的知识外溢和技术外溢，以及较低的交易成本，吸引企业不断加入，使企业间耦合关系加强，集群优势扩大，溢出效应越强。同时产业集聚会淘汰无效低端资源，使资源进一步得到合理配置，让企业在供给侧结构性改革的大背景下抓住投资机会自我强大[23]。

很多学者过于强调产业集聚的正面效应，让人们误以为只要形成产业集聚，企业的质量、竞争力都会大幅提升。事实上，我们通过对国家经济开发区官网公布的全国219家经开区企业的对比分析，证明产业集聚也会产生负面效应。

美国经济学家Hirschman和瑞典经济学家Myrdal认为产业集聚达到峰值之后就会走下坡路，进入衰退期，而且过度集聚会接连引发房产地价攀升、人口拥挤、环境污染、道路拥挤等诸多社会问题。这一系列问题叠加后反而使企业生产成本、交易费用上涨，导致生产的最终消费品价格过高，失去市场竞争力。季书涵[24]，黄肖琦等[25]提出产业集聚引起经开区生产要素价格的上涨达到临界值时，产业集聚的负效应会使集聚产生离心力，最终限制产业集聚规模，抵消集聚经济的正外部效应。长时间集聚使得企业出现纵向固化以及横向过于分散，造成每条产业链出现闭环结构，不利于企业转型升级，投资热情和规模也随之减弱，出现投资抑制。

固然，政府招商引资有助于开发区快速形成产业集聚，其溢出效应更是增强了地方经济与企业投资效率，然而过度集聚却产生了负效应，既降低了区域经济又抑制了企业投资。地方政府不该为了招商引资不惜血本，依靠“政策租”来加强区内企业的集聚效应，导致虚假集聚，使企业成本上升，负担加重[26]，很多項目的NPV逐渐趋于0，甚至出现负数，企业的投资也必然会受到抑制。

政府招商引资有助于经开区快速形成产业集聚，其溢出效应更是增强了地方经济与企业投资效率。从以上的文献中可以看出，产业集聚不但给企业带来了溢出效应，同时也造成了诸如企业投资受抑制等负面效应。然而这些文献以当地政府招商引资为大前提时，仅从单一的产业集聚层面探讨招商引资对企业投资决策会有何影响，忽略了优惠政策等同样也会给企业投资决策产生重大影响①。

三、优惠政策

多年来，政府在招商引资中提供各种优惠政策逐渐成为企业利用政府资金的最有效途径之一[27]。黎鸿飞、王红毅的研究表明[23，28]，除了国家法定税收优惠外，地方政府通过先征后返的方式，在其财力容许的范围内，给予企业更多优惠，以弥补自身资源禀赋的不足。

随着中央经济权力下放，地方政府的个性化招商引资更具自主性和灵活性，给予企业更多的优惠政策，一方面加速资本在各地区、各行业的流转速度[29]，防止企业转型升级时发生板结现象;另一方面也可防止优质企业在转型升级中发生衰退现象，使当地经济整体处于平稳上升态势[30]。

政府为吸引外部资本投资而使用财政竞争手段（财政竞争或税收竞争），但由于信息不对称，经常陷入过度竞争的无序状态[31，32]，部分地方政府高喊税收减免优惠口号，突破国家法定的基本税率和“两免三减半”政策，自行出台“四免四减半”、“五免五减半”的政策，甚至承诺零税费[33]。导致过度或恶性竞争，使其他地区因失去资本投资而税基缩小，税收减少，以至影响到整个地区的经济发展[34]。有些地方政府，只要企业能够为当地带来经济利益，实现经济指标的增长，对各类资源的有效利用率并不关注。因为政府官员评价考核机制中“政治锦标赛”和“唯GDP论”[36]，造成官员在位期间盲目追求GDP排名，至于企业集聚度、关联度如何漠不关心。

盲目地追求招商引资，使权力寻租愈演越烈。王洛忠（2007）、黎民等（2016）曾指出寻租和腐败的直接源头是公共权力[33，36]。一些官员利用手中的政治资源，打着招商引资的幌子疯狂进行权力寻租，损害企业利益。一些地方政府甚至成立“招商游击队”四处寻找投资企业[37]，官员企图通过这一政绩获得晋升资本，于是进一步激化了官员权力寻租的可能性和不规范的土地优惠政策。

蔡卫军（2007）、耿曙等（2015）从政府角度对寻租进行了分析，认为寻租造成政府过度干预企业投资[38，39]。江新峰进一步发现政府寻租行为阻碍企业业绩提升[40]，抑制企业投资效率，对政府声誉和企业的投资决策都造成不同程度的损害。

从以上的文献回顾可以看出，大部分学者认为政府在招商引资时给出的优惠政策会使企业在投资决策上出现偏差，而且将主要矛头都集中在政府过度干预以及现有官员激励政策的缺陷上，却鲜有文献提出该如何解决。

四、政府职能

政府职能通常会根据不同阶段的国家战略对其定位做出相应调整[35]。现阶段我国政府职能主要包括政治职能、文化职能、经济职能和社会职能等四个方面，招商引资中政府职能重点体现在经济职能与社会职能两个方面，其中经济职能使市场和政府的关系维持在一个合理的范围内，并且通过地方政府制定相关产业政策、规划指引等间接控制管理市场以使“看得见的手”解决市场的部分“失灵”，配合其行政地位以合理配置宏观市场资源，从而提高经开区微观企业投资效率。然而招商引资中，政府职能越位或缺失越来越突出。首先是土地，当地政府为吸引外部企业，往往土地的实际价值与转让价格相差悬殊，使土地闲置问题日益严重，既造成资源的非有效利用，又增加了政府和企业的负担[23]。黎民等将这一问题归结为地方政府自身能力有限，缺乏一套完整的结构体系去完善经开区的基础设施建设，吸引不到投资者或投资者不足，造成大量土地资源闲置，使政府手中的经济资源没有发挥应有效果，反映出政府职能的缺失[36]。王洛忠等人指出地方政府非正常转让有限土地资源，造成资源要素价格扭曲，扰乱市场秩序，使企业的投资决策最终演变为非效率投资[33]。

随着经济全面转型升级改造，市场买卖双方角色互换，政府和企业之间的矛盾主要表现在：政府面对市场变化的反应过慢，不能及时获得各类有效信息而造成企业投资失误增加;各地政府间造成的产业趋同，产品过剩导致的需求约束增加，限制了企业的发展;企业面对激烈的市场竞争环境在技术设备以及开拓市场上的滞后性和不适应性。导致产品积压、生产停滞，从而造成企业亏损，甚至破产，企业投资被抑制。政府职能从早先的“扶持之手”转变为“掠夺之手”，干了本应属于企业的活。这种政府职能的越位使市场规则和价格信号机制被扭曲，造成市场信号机制失灵[36]，其原因正如李伟等学者所言[41]，在于政府过度干预市场，造成企业产能过剩，产品积压，缺乏投资资金[42]。李延喜、曾伟强等提出只有降低政府干预，才能有效促进企业进行外部投资[43]。

政府官员深信地区经济增速是决定其仕途晋升的重要指标，因此在招商引资过程中无原则承诺优惠政策，降低园区准入门槛以吸引区外企业。地方官员出于完成本地政策和社会目标的目的，保护业绩较差的企业，形成预算软约束，使企业做出的投资决策偏离市场轨道，造成错误的资源配置，导致“潮涌现象”发生，甚至将企业引入“以投资换补助”的险境[44]。企业的关注点也因此逐渐从如何利用生产要素来增强自身能力转移到如何利用政府补贴加强自己能力。可见利用实施产业政策获得政府补助、银行贷款，能刺激企业管理层提升投资水平，也会导致企业过度投资现象发生[45，46]。过度投资造成产品过剩，使企业投资如钟形曲线般在上升达到平衡点时必然下降，出现投资抑制倾向，由此产生巨大的负面影响，当地经济必然萎靡不振。

由于各地方政府在招商引资时存在博弈性，当初承诺的优惠政策，在企业进入后，不能及时兑现，或者改变政策，形成预算软约束。有学者认为经济政策的频繁变动会抑制企业投资[47]，李凤羽等发现这种现象在2008年金融危机后更为明显，抑制程度也更为严重[48]。许天启等人运用准自然实验的方式，验证了经济政策的不确定性对企业投资产生的抑制作用[49]。Gulen运用上市公司相关数据研究发现，经济政策的短期波动越大，企业投资被抑制的效果就越明显[50，51]。郑成鑫曾利用固定效应模型对我国472家制造业企业进行分析，确认经济政策不确定性对企业投资呈倒U型，不确定性较大，企业投资就会减小[52]。郝永敬等从宏观与微观两个层面研究认为，当企业盈利能力较强时这种抑制效果才会得以缓解[53]。谭小芬，任佩洁分别研究中日两国上市公司[54]，和Gulen的结论完全一致。

现有政府招商引资中关于政府职能层面的研究主要集中在政府如何利用其行政手段吸引外部企业以及如何对企业投资进行干预上，而没有考虑到宏观税负作为整体经济环境同样对政府招商引资产生影响。在随后的回顾中，相关学者在宏观税负的大环境下对政府招商引资与企业投资作出探究。

五、宏观税负

我国于2016年8月下发《降低实体经济企业成本工作方案》，其中提出降低宏观税负，为企业减负，提高投资回报率以刺激企业扩大投资。赵三英运用时间序列对我国31个省区的研究验证，增加企业投资直接而比较有效的途径就是减税[56]。适当减税可以促进民间资本流入经开区企业，提高区内企业投资效率。姚林香利用新古典经济增长模型，以Branson的相关研究为基础建立了含有非税因素的经济模型以测算我国最优宏观税负，证明适当降低税负可以避免高税负抑制经济增长的不良状况[57]。武彦民等从供需结构关系分析我国的宏观税负结构，以破解当前税负过高的问题，从而刺激经济发展[58]。

Marsden首次对税负与经济增长率通过统计分析方法检验，发现税率与经济增长量之间存在负相关[59]。Folster针对发达国家进行相关实证检验[60]，Angelopoulos通过构建内生性变量模型，均得出了类似结论[61]。李俊霖在经济增长框架下，改进Bolton实证模型[62，63]，以国内生产总值为被解释变量，验证了宏观税负对经济增长的抑制作用，税负对企业投资会产生负向影响。方红生认为国家宏观税负过高反而会成为“掠夺之手”[64]，不利于企业在投资时作出合理决策，可能会否定NPV>0的项目。杨杨，刘金东，杨继生等分别对中小企业板上市公司数据进行分析，认为中小民营企业价值受到国家宏观税负的影响较大，且两者呈现出显著负相关，也就是说国家的高税负抑制了中小民营企业的投资[65-67]。陈彦斌通过构建竞争性市场均衡模型分析[68]，显示高税负降低了资本配置效率，抑制了制造业企业总产出。靳毓认为税负过高无形中增加企业的投资成本[69]，使企业投资效率和效果大打折扣。

从以上文献可以看出，大部分研究都认为企业投资受抑制很大程度上是由于我国的宏观税负过高造成的，这一点在评判上过于绝对。宏观税负对企业投资决策的影响程度究竟如何，仍需要不断深入研究，而且宏观税负如何通过经济的涨跌影响企业投资以上学者并未给出明确的观点。因此需要进一步研究并将诸多因素综合考虑后才能得到令人信服的结果。

六、进一步研究

我们以经开区地方政府招商引资为背景，通过产业集聚、优惠政策、政府职能和宏观税负等四个方面对当地经济和经开区企业投资效率带来的影响的学术研究进行了梳理。通过对现有文献的回顾，我们认为以下几方面需要进一步研究：

1.产业集聚作为政府招商引资的目的之一是形成规模经济以增强其溢出效应，因此地方政府在招商引资中应该注重形成高质量的产业集聚，但如何才能最大化利用产业集聚带来的红利仍然是今后需要高度关注的方向，这样才能更有针对性地解决在产业集聚中出现的企业投资受抑制的情况;

2.优惠政策作为政府招商引资中吸引外来企业投资的策略，如何有效适配到对应的企业中以发挥其最本质的功能需要在今后加以更多关注;

3.围绕政府招商引资中职能的越位或缺失，以及经济政策的不确定性，该如何有效治理因政府过度干预及政策不确定性而导致企业非效率投资的问题，现有文献仍未给出明确的解决方案，需要在以后的研究中进一步深入探究。

注释：

①该建议是九三学社中央参政议政部于2015年3月30日针对规范地方政府招商引资行为的相关建议。

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（责任编辑：铁青）