城镇企业职工基本养老保险制度变革中的政府财政补贴责任分析*

耿晋娟

（山西财经大学 公共管理学院，山西 太原 030006）

随着经济体制改革由计划经济向市场经济过渡，我国开始了养老保险制度由企业保险向社会保险的改革，全国统一的社会统筹和个人账户相结合的企业职工基本养老保险制度正式建立。随着养老保险制度变革，我国政府在养老保险中的财政责任也逐渐发生转变。尤其是在1997年我国养老保险制度转轨后，新制度的建立对政府财政补贴支出产生了重要影响。

一、传统的劳动退休制度阶段的财政补贴责任

我国企业职工基本养老保险制度起源于20世纪50年代初的退休金制度，这是与高度统一的计划经济体制相适应的制度。

（一）传统的劳动退休制度

1951年2月26日公布的《中华人民共和国劳动保险条例》（简称《条例》）是建国后我国的第一部养老保险法规，标志着我国退休金制度的建立，具有里程碑式的意义。在接下来的30年，我国的退休金制度进行了多次修订，但是两个主要的特征并没有改变：保障对象为城镇国有企业和集体企业职工；职工个人不缴费，退休金的支付由国家完全承担。

《条例》规定，劳动退休制度的管理工作由全国总工会负责领导并组织实施，保险基金由工会统筹使用，其中30%的基金上交全国总工会，由总工会在全国调剂使用，70%的基金交给企业工会使用。1969年2月财政部颁布的《关于国营企业财务工作中几项制度改革的意见》规定：“国营企业一律停止提取劳动保险，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支在营业外列支”，即直接将企业利润进行扣减。与前期实行的退休金制度相比，这一规定意味着劳动退休金制度彻底丧失了统筹互济的功能，同时基金停止积累，劳动退休金制度成为企业保险。

（二）政府财政承担完全责任

传统的劳动退休制度属于政府责任型的责任承担机制，职工个人不缴费，退休金的支付由国家完全承担，政府承担了完全的财政责任。在计划经济体制下，国家财政与企业财务合一，财政预算与国有企业的关系密切。企业的利润完全上缴给国家财政，同时企业出现亏损时由国家财政给予财政补贴。在这种情况下，国有企业并不是真正意义上的独立经济实体，因此也并不是真正意义上的权利主体，国有企业实际上是政府的一个组成部分，国家财政承担的劳动退休制度的责任只是国家的财政统筹。作为职工的福利支出，企业退休金制度实际上也只是国家因职工对企业贡献给予的一种补偿。

新中国成立初期建立的传统的劳动退休制度基本解决了劳动者退休后的后顾之忧。该制度覆盖了城镇国有企业和集体企业职工，具有较强的平等性，制度提供的退休金替代率较高，基本可以保障职工退休后的基本生活。该项制度实现了养老保险基金的统一管理和调剂，可以使更多的退休者受益，制度的可持续性也得到保障。但是这一制度本身也存在一些不足，随着市场化改革的推进，传统劳动退休制度的一些缺点逐渐暴露出来。

传统的劳动退休制度覆盖范围较窄，并没有将非全民所有制企业职工覆盖在内。个人不需要缴费，退休金的支付由国家完全承担，因此缺乏责任的分担机制。单位承担的责任不过是国家责任的延伸，个人无需考虑受益成本，国家财政成为全国劳动退休制度的财政基础，国家在制度设计中的负担较重。从“文化大革命”期间劳动退休制度彻底变为企业保险制度，一方面单位化的封闭运行使资源配置失衡，单位之间的负担畸轻畸重，影响了企业的竞争力，部分保险资源闲置或利用效率低下；另一方面单位化运行的分割状态使国家丧失了对保险资源进行统一调控。非社会化的管理方式也难以适应市场化改革的需要。财税制度改革后，国家财政原有的统收统支格局被打破，取而代之的是分级负责的财政和分税制，原有的由国家最终负责的传统的退休制度也就需要分级负责，责任分担。

二、社会统筹的社会养老保险阶段的财政补贴责任

没有积累的传统劳动退休制度在计划经济向市场经济转变的经济体制改革过程中逐渐暴露出了缺陷。传统劳动退休制度的退休金给付完全由企业负担，在市场经济改革中逐渐成为独立核算、自负盈亏的国有企业，但因为职工人口结构不同而出现了退休给付负担畸轻畸重的问题，老企业与新企业、亏损企业与盈利企业之间在退休费用上出现了很大差异，而且企业办保险的局面阻碍了劳动力的自由流动，因而迫切需要对退休金制度进行改革。因此，建立社会化的企业职工养老保险制度成为国有企业改革的一部分。养老保险的社会统筹是养老保险制度由企业保险向社会保险的过渡。

（一）社会统筹的社会养老保险

在企业改革不断深入的驱动下，部分地方产生了统筹企业养老保险费用的想法。从1984年开始，广东、四川、福建等部分地区的县市开始将退休费用进行社会统筹。企业职工基本养老保险的社会统筹改革就此拉开了序幕。1986年7月12日国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，要求国营企业对新招的员工一律实行劳动合同制，合同制职工的养老保险费用实行社会统筹，由企业和职工共同缴费。养老保险总费率为18%，其中企业按照职工工资总额的15%进行缴纳，职工按照工资收入的3%进行缴纳。到1986年底，全国已有300多个市县进行了养老保险社会统筹的试点，一共涉及27个省市。此后，《关于退休养老基金和职工待业保险资金管理的通知》明确社会对退休费用的社会统筹工作进行统一管理，建立“退休养老金专户”。到1989年，全国离退休职工一共2 200多万人，离退休费用达到375亿元，绝大部分地区的养老保险基金是由社会统筹筹集[1]。

1991年6月26日，国务院发布的《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号）肯定了养老保险费用社会统筹的举措，要求各地区的统筹层次由市县起步，逐步向省级过渡，最后实现全国统筹。这是首次正式颁发文件提出我国养老保险实现费用社会统筹的实施办法，养老保险费用社会统筹开始正式在全国推广。1991年33号文件首次正式提出建立多层次养老保险体系的建议，并明确费用由企业、职工、国家三方承担的相关规定，改变了养老保险费用由国家完全承担的做法。以1991年的33号文件为标志，养老保险的责任由国家单独承担转为多方分担。

1993年11月，党的十四届三中全会发布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为我国城镇职工养老保险改革指明了方向。该《决定》指出城镇职工养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的模式。自此，个人账户被正式提出来，个人缴费的性质和归属有了较为明确的方向[2]。

1995年3月，国务院颁布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号），这是国务院第一次正式下发文件要求各地区企业职工养老保险建立个人账户，逐步提高个人缴费比例。1995年的6号文件对企业职工养老保险具体实施社会统筹和个人账户相结合提出了两个方案：方案一是要为在职职工全面建立养老保险个人账户，职工退休后领取的养老金要严格地与个人账户储存额相对应。此方案基本上完全是基金积累模式；方案二只涉及了一个比例不大的个人账户，职工退休后的养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，已经退休的职工养老金全部来自于社会统筹部分。此办法是现收现付制与基金积累制相结合的部分积累模式。一些省市根据方案一和方案二创造了第三种方案，基本养老保险金由社会统筹养老金和个人账户养老金两部分组成。

（二）财政补贴责任缓慢增长

养老保险改革是作为国有企业改革的配套措施进行的。社会统筹阶段我国养老保险是责任分担机制，企业、职工、政府均对养老保险负有责任。在计划经济体制下，养老保险实行政府负责型的责任承担机制。与此相比，企业职工养老保险从实施社会统筹以来，政府在其中承担的财政责任有所减轻，增长速度趋缓，该阶段政府责任处于缓慢增长中。如表1所示，1986—1995年企业职工离退休费用的绝对规模处于扩大趋势，从5.77亿元增加到了22.78亿元。从相对比例来看，离退休费用的增长率波动较大，最慢的增长率为1991年的7.5%，最快的增长率为1994年的42.8%。国家财政用于企业职工离退休费用的规模在财政支出中的占比呈现缓慢上升趋势，从1986年0.26%略微上升至1995年的0.33%。

表1 1986—1995年企业职工离退休费用情况

这一阶段，我国建立起多层次的社会养老保险制度体系，实现了由企业保险向社会保险的转变，企业从沉重的负担中解放出来，社会统筹的运行使企业之间的负担得以平衡。通过社会统筹使企业的养老风险在统筹地区内所有企业之间分担。国家单方负责制被责任共担机制取代，企业和职工个人需要承担缴纳养老保险费用的责任，国家通过承担整个社会保险机构的运行与管理经费以及最终弥补养老保险基金收支缺口来分担养老保险的责任。养老保险开始进行由现收现付制向部分积累制过渡的试点。

但是这一时期的改革采取了急于求成的方式，一些问题没有得到很好的解决。在职工企业保障还未转化成社会统筹制度、养老金的历史欠债没有找到有效化解方法的情况下，急于从传统企业负责的现收现付制转变为全新的部分积累模式，缺乏经济上的准备，原有体制下存在的基金不足的问题没有得到有效解决，又产生了个人账户“空账”问题，并且直接制约着养老保险统筹层次的提高。该阶段中央与地方政府的关系没有得到很好的处理，改革的政策统一性并不高，主管部门对基金的管理乏力，地方也缺乏改革的动力，结果造成了中央政府的权威不足与地方改革缺乏积极性和主动性。

另外，保险的覆盖面小，非国企的职工迟迟未纳入到保障范围，筹资渠道单一，沉重的国有企业负担仍然没有得到减轻，养老保险没有找到其他有效的途径减轻基金压力。而国企改革和经济效益的不平衡导致了劳动力流动困难，影响了劳动力资源的合理配置。

三、统账结合的基本养老保险阶段的财政补贴责任

我国城镇企业职工基本养老保险改革是在经济体制改革的大背景下进行的，该制度是为了经济体制转型、国企改革等现实需要而逐步建立的。由于1995年6号文件中关于实施方案并没有做出统一的规定，因此各地根据自己的实际情况采用了不同的方案。在试点中，由于各地做法不一，存在制度不统一、个人账户缴费比例不一致、管理不健全、企业负担不平等、统筹层次低等问题。针对上述问题，国务院于1997年正式颁布了26号文件。

（一）城镇企业职工统账结合的基本养老保险

26号文件标志着统账结合的企业职工基本养老保险制度正式建立。该文件首次明确提出建立全国统一的城镇职工基本养老保险制度，使我国的基本养老保险制度从分散走向了统一。26号文件对企业职工基本养老保险制度的个人缴费比例和企业缴费比例做出了明确的规定，确定了企业职工基本养老保险采取社会统筹和个人账户相结合的模式，并实现了“四个统一”，即统一养老金计发办法、统一个人账户的规模、统一并轨时间、统一过渡办法。

2000年，国务院颁布的《关于完善城镇社会保险体系的试点方案》（国发〔2000〕42号文）规范了社会统筹和个人账户的管理，要求两个账户实行分账管理，个人账户基金不再用于支付当期的退休金，而是存入银行或购买国债，以实现基金的保值增值。2001年7月，为了落实42号文件，做实个人账户，国务院决定在辽宁省进行社会保障改革试点。辽宁省开始了做实企业职工基本养老保险个人账户的试点工作。做实个人账户的资金不从当期收入中划拨，而是由中央财政和地方财政按照3∶1的比例来承担。2004年，试点地区扩大到黑龙江和吉林两个省份。

2005年12月，国务院颁发了38号文件，其主要内容是采取措施扩大企业职工基本养老保险的覆盖范围。38号文件对原26号文件的计发公式和个人账户规模进行了改革，进一步完善职工的激励机制，鼓励在职职工多缴费。我国统账结合的基本养老保险制度在1997年和2005年经过两次改革后，制度框架逐渐建立，形成了较为完善的体系。

2010年10月，全国人大常委会通过《社会保险法》，明确了国家、企业、个人在企业职工基本养老保险制度中的责任，对各自的权利和义务进行了详细规定。《社会保险法》是我国养老保险制度的第一部法律，在我国养老保险制度发展历程中具有非常重要的意义，使企业职工基本养老保险成为有法可依的制度。《社会保险法》规定政府财政有为社会保险提供资金支持的责任，因此政府财政在法律上成为我国企业职工基本养老保险制度的资金来源之一。

（二）财政责任日益加大

我国养老保险制度自改革开放以来，经历了40多年的发展，最终建立起与社会主义市场经济体制相适应的、独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化和管理服务社会化的养老保险体系。城镇企业职工基本养老保险的基本理念、框架、制度安排已经基本定型，国家直接承担财政责任，加上社会各方共担责任，制度的安全性和可靠性更强，其制度保障的人口规模不断扩大，多层次的制度安排降低了制度的风险。

但是新制度也存在一些问题。首先，政府责任有待于进一步明确，国家财政的非固定化与缺位直接损害制度运行的计划性和可预见性，需要明确转制成本的承担责任。养老保险基金缺口的部分原因就在于政府责任不清以及财政未真正到位，新旧制度转轨中的政府责任和新制度中的现实责任划分并不明确，模糊的责任不利于解决历史负担，也有损于新制度的运行。其次，制度的有效性有待提高。目前的统筹层次与建立全国统一的劳动力市场的要求相悖，造成部分地区基金积累与收支缺口同时存在，资金无法调剂使用，影响了资金的使用效率和劳动力的自由流动。再有个人账户的“空账”运行，使得统账结合的优势无法充分发挥。养老保险制度中参量的设计、个人账户的管理运营、不同人群之间的待遇差距问题都影响着制度的可持续发展。而地区经济发展不平衡、就业方式更加灵活多样、老龄化快速推进等这些因素都对制度的可持续发展形成了挑战。

早在1993年我国就在酝酿进行统账结合的养老保险制度改革。1995年出台了相关的文件要求各地区企业职工养老保险建立个人账户，开始了个人账户的试点工作。但是此时的政府并没有对养老保险制度由现收现付制转变为部分积累制而产生的转轨成本进行任何承诺，可以说在转轨成本的承担上政府无疑是“缺位”的。1997年26号文件颁布，统账结合的企业职工基本养老保险制度正式建立，但对于制度转轨带来的成本，政府并没有做出如何偿还这部分债务的明确表态，因此从制度实施的第一年统筹资金就出现了收支缺口，随着制度的实施，收支缺口越来越大，政府通过财政补贴弥补这部分缺口的数额也逐渐提高。由于财政补贴的持续增加，迫使政府开始考虑偿还这部分历史债务，但是考虑到计算口径不统一、测算方法和相关指标取值不同，转轨成本的规模估算值也不统一，因此就如何偿债的问题政府迟迟没有明确表态。随着未来人口老龄化加剧，政府财政压力会日益增大。

如表2的相关研究数据所示，我国城镇企业职工基本养老保险财政补贴规模持续上涨。各级财政在1998年新制度建立初期就开始对基本养老保险制度进行财政补贴，从1998年的24亿元增长到2017年的8 004亿元，20年增长了332.5倍。财政补贴年增长率除个别年份（如1999年、2000年、2006年）外，总体处于增长的趋势，从2001年的10.06%增长到2017年的22.93%。同时，政府财政补贴在城镇企业职工基本养老保险基金收入中的作用越来越重要，所占比重持续增加，由1998年的1.64%增长到2017年的18.48%。

四、城镇企业职工基本养老保险财政补贴面临的压力

城镇企业职工基本养老保险制度中的财政补贴一般是指财政资金支出，主要包括制度收不抵支出现资金缺口时，政府财政要承担“兜底”责任弥补缺口，以及在该制度转轨时偿还制度隐性债务显性化的资金支出。可以看出，财政补贴是政府财政对我国城镇企业职工基本养老保险责任的重要体现，是政府承担转轨成本和弥补制度基金收支缺口、实现制度持续健康运行的重要保障。在我国，政府财政补贴主要用于养老保险历史欠债、离退休职工养老金的提高、个人账户做实、部分省份养老金缺口的弥补，其中收不抵支省份养老金缺口的弥补是财政补贴资金主要的支出方向。

如表2、表3所示，1998年我国各级财政补贴城镇企业职工基本养老保险的数额仅有24亿元，到了2017年，这个数据已经膨胀到8 004亿元，20年增长300多倍。截至2017年，各级财政补贴累计达到41 119亿元，占当年养老金累计结余额43 885亿元的93.7%，两个数额相差不大。换言之，在1998—2017年若没有各级财政补贴，企业职工基本养老保险基金累计结余额几乎为0，制度将面临收不抵支的风险。

表2 1998—2017年我国城镇企业职工基本养老保险财政补贴状况

从我国企业职工基本养老保险基金收支来看，1998—2017年，基金总收入和基金总支出绝对规模不断增长，基金滚存结余也不断增加。但是，从基金总收入增长率和基金总支出增长率来看，从2009年开始，基金总支出增长率超过了基金总收入增长率，基金当期结余增长率不断减少，甚至在2013—2016年出现了负增长。实际上，基金有累计结余并不意味着制度的收支维持了大体的平衡。1997年养老保险制度改革之后，部分省份很快出现了基金收不抵支问题。通过计算各省征缴收入与基金支出相抵后的当期收支结余额（不含财政补贴等）发现，很多省份的基本养老保险基金当期出现收不抵支缺口，且呈逐年增加趋势，由基本养老保险基金收支缺口引起的政府财政补贴压力越来越大。2012年中国银行研究小组编写的《重塑国家资产负债能力》的研究报告提出，到2013年我国养老金的缺口将达到18.3万亿元，在目前制度不变的情况下，往后的年份缺口逐渐放大，2033年将达到68.2万亿元，占当年GDP 的 38.7%[3]。

表3 1998—2017年我国城镇企业职工基本养老保险基金状况

我国在1999年就已经进入老龄化国家行列。根据《中国统计年鉴》的数据显示，2017年我国65岁以上的老年人口占总人口的比重已经达到了11.4%，老年抚养比达到了15.9%，增长非常迅速。21世纪中叶，我国将成为世界上老龄化比重最高、老年人口规模最大的国家[4]。庞大的老年人口基数和老龄化的加速以及将面临的长寿风险，绝大部分省份累计结余将很快被耗尽，养老金缺口将会进一步扩大，作为承担基本养老保险最后“兜底”责任的政府财政补贴将面临巨大的压力。

五、城镇企业职工基本养老保险财政补贴规模的适度性

在养老保险基金出现收支不平衡时，弥补缺口的方法一般有四种：增加缴费率、降低待遇水平、提高退休年龄和财政补贴。目前，我国企业职工基本养老保险缴费率相较于其他国家来说是比较高的，企业缴费率较高，提升的空间较小；替代率处于下降趋势，且目前已经处于较低水平，没有再降的空间。时至今日，我国并没有出台相关的提高退休年龄的政策，短时间内大幅度提高退休年龄的可能性并不大。前三种方法在短期内不能马上见效，政府不得不通过财政补贴来弥补基金收支缺口。政府财政补贴不仅是社会养老保险制度的资金来源之一，而且是制度可持续发展的重要保障[5]。从1998年开始，政府不断加大对企业职工基本养老保险制度的财政支持，作为基金来源之一的财政补贴高速增长，在城镇化、人口老龄化高龄化加速的背景下，政府将更加倚重财政补贴来缓解企业职工基本养老保险制度不可持续的风险。政府财政规模在近期内或较长时间内仍将会快速扩大。

如同市场在社会养老保险方面存在市场失灵问题，政府在提供养老保险时也会出现政府失灵，降低社会效益的同时也可能会增加政府的财政负担。养老保险领域存在的政府失灵现象，表明政府通过资金支出的方式对养老保险的干预要有一个合理的“度”，过大、过小都会产生不经济。因此，值得注意的是，政府财政补贴企业职工基本养老保险时一定要保持其适度性。

政府有维持养老保险制度健康可持续运行的责任。但是，政府财政进行补贴不是毫无原则的任意补贴，应维持在合理的范围内，既不会对财政造成负担，也不会影响养老保险制度的可持续运行。在企业职工基本养老保险制度中，政府应建立财政补贴养老金的制度化和常规化机制，在决定补贴规模时，要通盘考虑整个财政的支出结构和养老保险制度实施情况，维持政府职能的正常运行，将财政补贴规模维持在一个合理的范围。政府财政补贴的“适度性”表现为：

其一，合理确定政府财政补贴规模。财政补贴的数额要与社会经济发展水平相适应，过多或过少会造成财政在养老保险制度中的越位或缺位。

其二，考虑国家财政的承担能力。不仅要考虑即期的财政承担能力，也要考虑未来财政承担能力。政府的财政补贴规模要与财政承担能力相适应。

其三，明确财政补贴领域。政府财政资金支出的领域应做合理分析，并不是在任何情况下都需要进行补贴。政府财政补贴领域是包括未考虑因素导致的收支缺口以及制度的转轨成本，在制度因为本身设计不完善出现收支缺口时，首先应考虑进行制度改革以减少缺口。

其四，财政补贴要有利于养老保险制度的健康可持续运行。养老保险追求在制度设计合理情况下的收支平衡，财政补贴要有助于促进制度的完善和收支平衡的作用发挥。