《公共图书馆法》框架下社会力量参与公共图书馆建设研究

摘要：《公共图书馆法》为社会力量参与公共图书馆建设提供了政策层面的引导和法律层面的保障。目前社会力量参与公共图书馆建设的四种模式，即独立建馆、捐资办馆、合作办馆和志愿服务。分析了社会力量在参与公共图书馆建设过程中所遇到的现实问题，提出建立监管机制、采取激励措施、做好培训工作、营造社会氛围等相应保障措施。

关键词：公共图书馆法;社会力量;公共图书馆

中图分类号：G258   文献标识码：A

DOI：10.13897/j.cnki.hbkjty.2019.0060

1 社会力量参与公共图书馆建设的法律政策依据

早在1994年，文化部就将法人治理、社会捐赠、社会合作、志愿者服务等评价指标纳入四年一次的全国公共图书馆评估定级工作，鼓励引导各种社会力量投入到公共文化服务事业中来。进入21世纪，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确指出，构建我国公共文化服务体系的基本原则是正确导向、政府主导、社会参与、共建共享、改革创新[1]。《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）的颁布，则标志着社会力量参与公共图书馆建设已经进入有法可依的新时代。

《公共图书馆法》不仅以法律条文的形式指出了公共图书馆在公共文化服务领域所发挥的重要作用，对社会力量参与公共图书馆建设做出了更加明确、细致的规定，为形成以政府为主导、社会力量广泛参与的新格局提供了法律层面的保障。本法第四条规定：“国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆。”[2]以往，我国的公共文化服务、文化设施主要由政府和事业单位负责提供和兴建，提供主体与提供方式单一，使我国的公共图书馆普遍面临着服务效能不高、人员经费不足、活动形式单一等诸多难题，不能满足人民群众增长的文化需求。如今，法律的支持与公众的需求为社会力量参与公共图书馆建设带来了前所未有的机遇。而我国公民公益意识的日益增强、公益捐赠机制的日臻完善和公共文化服务事业的发展为社会力量投入公共图书馆的设立、管理和运行提供了可行性与有利条件。

2 社会力量参与公共图书馆建设的主要模式

“社会力量”是一个宽泛的概念，是指能够参与、作用于社会发展的基本单元，包括自然人、法人（党政机关、企事业单位、党群社团、社会组织、非政府组织、非营利机构等）[3]。这里所说的“社会力量”指的是超出图书馆自身范畴的能够对图书馆事业发挥作用的组织与个人。有两种模式：“公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆”和“政府调动社会力量参与公共图书馆建设”[2]。将这两种模式再加以细分，主要有社会力量单独办馆的模式、社会力量通过捐赠图书和物资办馆的模式、社会力量与公共图书馆合作模式和社会力量参与图书馆的志愿服务模式。

2.1独立建馆办馆模式

《公共图书馆法》规定：“国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆。”[2]这种模式不单单指非营利组织、机构、企业、个人自筹资金设立的公益性的图书馆，还包括企业、社会组织、个人创办的以盈利为目的的经营性图书馆。近年来，一批由企业或个人自筹资金兴办并面向社会开放的公共图书馆纷纷涌现。宁波市钱湖天地、音王集团等企业创办了本系统名下的图书馆，向公众免费开放[4]。高晓松设立的“雜·書馆”既是一个公益性的民间图书馆，也是一所面向公众免费开放的藏书楼。“雜·書馆”设有国学馆及新书馆两大馆区。另一类个人创设的图书馆（室），多集中在社区、乡村等基层，其创办者多为来自乡村的知识精英，创设目的是为了满足偏远贫困地区人民的文化需求。如立人乡村图书馆计划的发起人—北京硕士李英强在全国11个省份先后创办的22家立人乡村图书馆，周光俊在贵州清镇市坪寨村创办的“耕读书屋”，馆藏图书已达万余册，运行时间达20余年[5]。公益性的社会组织也积极投身办馆热潮，如爱心传递慈善基金会（Pass Love Charity Foundation）在广西、安徽、贵州等省份的乡村地区创办的“蒲公英乡村图书馆”;信德民间公益组织在山东青州、沂水等地的贫困乡村创办了多家公益图书馆、爱心图书室，共捐赠图书20余万册。

值得注意的是，公共图书馆的运行需要“稳定的运行经费来源”和“专业的工作人员”，而这两个要素对社会力量通过自筹资金的方式建馆办馆以及维持后续的运行与管理构成了一定程度的挑战，这也一直是困扰民间办馆者的难题。

2.2 捐资办馆、捐书助馆模式

《公共图书馆法》第六条明确规定：“国家鼓励公民、法人和其他组织依法向公共图书馆捐赠。”[2]随着我国民众的捐赠意识日益增强，捐赠机制的日益完善，社会各界力量不断辐射到公共文化领域。

社会力量主要通过以下三种捐助方式参与到公共图书馆建设事业中。第一，捐赠资金。2017年12月，福耀集团董事长曹德旺捐资4亿元兴建的福州市图书馆新馆开馆，该馆目前已成为福州市标志性文化服务设施。广东省信宜市的“绍秀图书馆”、广东省潮州市的“谢慧如图书馆”等都是个人捐赠资金参与公共图书馆建设的典型代表。国内外的基金会也积极捐建公共图书馆，如海外中国教育基金会、美国“梦想行动国际”、香港杏范教育基金会等基金会在偏远贫困地区捐建公共图书馆近千家。第二，对具体的项目和活动进行资助。社会组织、企业、个人等通过提供物资和人力，以冠名等方式，资助公共图书馆开展相应的文化项目。如北京市西城区引进社会力量开办的以公共图书馆为依靠的特色阅读空间——甲骨文·悦读、北京砖读空间、白云驿站阅读空间、书香银行等等。首都图书馆与北京律师协会长期合作，律师所派出业务经验丰富、专业知识扎实的律师为读者提供切实有效的免费法律指导。第三，提供文化产品和设施。社会组织、企业、个人充分发挥自身资源优势，向公共图书馆提供与设施运行、艺术创作方面相关的产品、器材等。譬如美国明德图书馆基金会通过提供英文原版图书在我国大连、厦门等地建立了多家少儿图书馆。山东省东营市党委组织将本系统的圖书与设备投入到东营党建图书馆以及全市公共文化服务体系的各个基层站点，成立了专门的“党建专题图书室”[6]。

2.3 合作办馆模式

合作办馆模式，指的是政府或者公共图书馆广泛吸纳社会力量，开展合作，充分发挥双方的资源优势，共同致力于图书馆的建设。广州市率先将“政府包办”公共文化服务模式变为“政府主导+社会力量参与”模式[7]，探索出一套公共图书馆运作的新方法。

2016年8月，广州图书馆与万科集团合作建立的广州图书馆万科城市体验中心分馆正式开馆。该馆的馆藏资源、技术支持、人员培训和馆际配送由广州图书馆负责提供，而其场地、书架、装潢、电脑等基本设施则由万科集团负责提供。近年来，广州市统筹布局，把控标准，采用文企融合、文商融合、文教融合[8]的方式，引入各类社会力量投入场地、装修与日常管理，以“一带多”的形式共建形态多样的分馆，使文献资源和信息资源的使用价值最大化，进一步提升服务效能。截至2017年底，广州市与社会力量合建图书馆分馆19所，共接待读者超过60万人次，图书外借38.55万册次，有效地丰富了公共文化产品供给，真正实现了以财政的小投入撬动社会力量的大投入。再如合肥市图书馆与民营书店“保罗的口袋”合作开设的“口袋图书馆”，民营书店无偿提供图书，图书馆负责提供借阅所需的技术支持、系统设备、人员培训等。合作办馆模式，搭建起了社会力量参与公共图书馆建设事业的平台，利用社会力量的专业、资源优势弥补公共图书馆运营中存在的短板，激活了多元化文化供给的创新思路，有利于实现群众文化需求与服务供给的精准对接。

2.4 文化志愿服务模式

《公共图书馆法》第四十六条：“国家鼓励公民参与公共图书馆志愿服务。”[2]志愿服务是社会力量投入的创新方式之一。文化志愿服务一方面为社会公众搭建了自主参与、自我实现、自我教育的新平台，提升了社会对图书馆资源优势与服务项目的认知度;另一方面，能够有效补充公共图书馆的人力资源，提升公共图书馆的社会影响力。

通过多年探索，郑州图书馆已建立起全年不间断招募志愿者的机制，实行志愿者正式注册制度。对于正式注册的志愿者，郑州图书馆选取专人对其进行一年两次的岗位技能和志愿服务精神的集中培训，对参加特定专业性文化服务活动的志愿者则进行更专业的知识与技能培训。同时根据志愿者的年龄、职业、兴趣、专业背景等特点，制定出不同种类的服务项目，具体可分为：图书整理、文明巡视等日常业务的体验式文化服务项目;与社区、军队等合作开展的共建式志愿服务项目;依托文化品牌活动的专业志愿服务项目。建立志愿服务双向选择机制，邀请志愿者填写志愿服务需求表，根据其自身需求为其选择合适的文化服务项目，充分尊重志愿者的意愿。山西省图书馆面向社会常年招募文化志愿者。目前，正式注册的志愿服务团队已达33个，个人志愿者达1 576人，建立高校志愿者实践基地3个，累计参与文化志愿服务达1.1万人次。同时，山西省图书馆致力于培育文化志愿服务品牌项目。其中“文化行三晋 讲座走基层”“青春漂流 文化惠民—大学生文化志愿者基层服务项目”都已成为文化惠民的品牌项目。2017年，山西省图书馆文化志愿服务团队被文化部评为“基层文化志愿服务典型团队”[9]。

3 社会力量参与公共图书馆建设的现实问题

社会力量参与公共图书馆建设、运行、管理能够以优质的服务成功对接社会大众日益增长的文化需求，以内容丰富的阅读活动激发起读者的阅读热情，取得了很好的社会反响。但与此同时，也遇到了一些现实问题。

3.1 合作各方存在意见分歧

参与公共图书馆建设的有政府、图书馆、企事业单位、非盈利组织、个人等主体，彼此的价值诉求与最终目的不同，在具体的建设、运行实践中难免产生理念分歧与交流不畅等问题。譬如，由于企业自身的商业属性，其参与公共图书馆的建设、运营目的往往是要宣传自己的品牌和实现经济利益最大化，因此在文化服务项目和文化产品的开发中，企业方的意见往往带有商业色彩;而作为基本的公共文化设施，公共图书馆最首要的特性就是公益性，其所提供的文化服务应该是无偿且均等。这两者之间会产生矛盾。另外，作为个体的捐赠方有个性化的需求，常常也会提出各种各样的要求，而有些要求与公共图书馆管理方的理念不一致。这时候就应该把读者的权益放在首位，在政府主导，合理管控，求同存异的基础上，建立各方都认同的交流机制，寻找各方诉求的最大公约数。需要指出的是，无论参与方的诉求如何强烈，所有的沟通都是建立在坚持公共图书馆公益性的基础之上。

3.2 缺乏长效的参与机制

社会力量参与公共图书馆的建设、服务、管理事业是建立在自愿、自主、自由的基础上的。目前相当一部分社会机构，是出于兴趣、热情或者社会责任感参与到公共图书馆的建设、管理、服务过程中来，参与模式仅限于服务外包、捐赠等有限的几种，若没有长期的参与机制和稳定的经费来源作保障，单单凭借“志愿服務精神”的驱动与支撑，这种合作很难扎实稳健地开展下去。另外，一些企业之所以主动参与到公共图书馆建设、服务事业中来，其初衷也包含有提升自身效益与社会影响力的考量。在整个运行的过程中，企业出于投入与回报的考量，缺乏投入后劲，变更部分服务项目的公益属性也不无可能。因此，建立一种有效的参与机制与激励机制，在保持公共图书馆公益属性的前提下，最大程度吸引社会力量参与，保障投入的长期性与稳定性，是摆在政府面前亟待解决的难题。

3.3 参与者的意识与能力尚待提高

近年来，在社会公益事业蓬勃发展的大背景下，我国部分公民参与公益与公共文化建设事业的热情也日益高涨。但受到传统的自上而下的供给模式的长期影响，大部分公民还是认为公共文化服务与供给是国家和政府的事，缺乏主动表达自身公共文化诉求的意识，公民自主参与到公共文化建设、管理、服务事业的意识也明显不足。传统思维的禁锢影响到了我国公民参与公共文化事业的积极性。同时，由于受到专业程度与综合素质等多方面因素的影响，在有意愿参与公共文化建设与服务事业的公民中有很大一部分自身能力未达到相应的要求，导致其参与的效果不佳。譬如，有的参与者过度强调个性色彩浓厚的服务理念，未考虑到公共图书馆文化服务的普适性与均等性，从而为公共图书馆的管理工作带来了一些不必要的压力。

4 社会力量参与公共图书馆建设的原则与策略

社会力量的汇入为图书馆事业的发展建构起了一种全新的文化管理形式，也必将给公共文化服务体系建设带来一系列深层次的变革[10]。如何能在最大程度上激发社会力量所蕴藏的活力？在建设过程中怎样进行引导与监管？如何培育专业化的社会力量？要解决这些问题，政府和图书馆就要从采取相应的保障措施入手，合理规范运行模式。

4.1 公共图书馆的主体地位及其公益属性不可动摇

众所周知，公共图书馆是政府为了履行其公共服务职能所建设的文化设施，公益性是公共文化服务体系的一个基本属性[11]。公共图书馆吸纳社会力量合作开展的各种公共文化服务项目均具有公益性，是面向社会公众无偿提供的服务项目，因此，在参与公共图书馆建设、运行、管理的过程中，无论参与方的利益诉求如何强烈，都要坚持公共图书馆的主体地位不可动摇，其公益属性不可动摇。社会力量是作为公共图书馆建设事业的有益补充而参与到这项事业中来的，其参与的方式可以多种多样，但不能喧宾夺主。

4.2 建立监管机制

《公共图书馆法》第四十二条规定：“公共图书馆应当听取读者意见，建立投诉渠道，完善反馈机制，接受社会监督。”[2]政府及公共图书馆应参照此条，成立由各界代表组成的公益理事会，对公共图书馆的建设、运行、管理、服务等方面进行专业指导与严格监管。同时聘请专家团队对参与建设的成果打造标准化的评估指标体系，并委托第三方机构开展专项评估工作。

4.3 采取激励措施

在实践过程中，政府应从众多参与主体中挑选出一部分兼具服务与社会担当的社会组织，以政府出资购买文化服务的形式，对其给予一定的成本补贴或是政策优惠，以此来持续激发社会力量参与公共图书馆建设事业的热情，使社会各界的力量真正成为公共文化服务事业不断推进的动力之源。

政府采取的激励措施主要有以下几种：第一，政府购买服务。《公共图书馆法》第四十五条规定：“国家采取政府购买服务等措施，对公民、法人和其他组织设立的公共图书馆提供服务给予扶持。”[2]购买的主要服务内容有：农家书屋的运营与管理;文化遗产的保护、传承和展示;公益性讲座的举办;公益性数字文化产品的制作与传播;阅读活动的开展;民办图书馆向公众提供的免费服务等等。第二，给予税收优惠。《公共图书馆法》第六条规定：“国家鼓励公民、法人和其他组织依法向公共图书馆捐赠，并依法给予税收优惠。”[2]在财政部、中宣部出臺的《关于进一步支持文化事业发展的若干经济政策》明确规定了优惠幅度。[12]《中华人民共和国公益事业捐赠法》则从税收机制层面鼓励境外的社会组织和个人向公益事业捐赠物资：“境外向公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠的用于公益事业的物资，依照法律法规的规定减征或者免征进口关税和进口环节的增值税。”[13]这些法律、政策的规定从经济维度对积极参与公共图书馆建设、管理的行为给予了激励，有利于撬动社会资本推动公共图书馆建设事业的可持续发展。第三，捐赠者冠名制度。《公共图书馆法》第二十二条规定：“公民、法人和其他组织设立的公共图书馆，可以以捐赠者的姓名、名称命名公共图书馆、公共图书馆馆舍或者其他设施。”[2]目前已建成有开平市伟伦图书馆、潮州市谢慧如图书馆、礼泉县靳宝善图书馆、福建寿宁的刘石江农民书屋等。另外，《公共图书馆法》规定，可以以捐赠者姓名命名文献专藏或者专题活动[13]。如湖南图书馆的“张舜徽先生专室”等。《公共图书馆法》将捐赠者冠名制度提升至法律层面，使社会力量参与公共图书馆建设有法可依、有章可循、有名可冠，通过给予法律承认的社会荣誉来调动社会力量参与公共图书馆建设的积极性。

4.4 做好培训工作，营造社会氛围

在文化服务实践中，参与公共图书馆的社会各界人员专业知识水平参差不齐，且流动性较大。公共图书馆应选派专业人员定期对他们进行业务培训，提升其职业水平与专业技能，进而培育出专业化的社会力量[14]。引导和推动社会力量积极投身到公共图书馆建设事业，不仅需要打破传统、联合各方的创新文化，而且需要日臻完善的公益文化环境。政府与公共图书馆应通过各种渠道大力宣传《公共图书馆法》，使社会公众普遍了解相关内容，营造积极参与的社会氛围，鼓励社会力量对公共图书馆可持续发展事业持续关注、支持和参与，形成社会力量参与公共图书馆建设的新常态。

参考文献

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[13] 朱婧. 鼓励社会力量参与公共图书馆建设的制度创新——捐赠者冠名制度[J].图书馆，2018（1）：9-11.

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作者简介：朱芳辉（1984-），女，硕士，郑州图书馆馆员，研究方向：图书馆现代化管理。

（收稿日期：20190328 责任编辑：张静茹）

Abstract：Public Library Act provides policy guidance and legal protection for social forces to participate in public library construction. There are four participation modes： building a library independently， giving donations for library construction， building a library through cooperation and providing voluntary services. This article analyzes the problems that might be faced by social forces in the participation process， and puts forward corresponding supporting measures from aspects of building regulation mechanism， offering incentives measures， effective training and creating an enabling social atmosphere.

Keywords：Public Library Act; Social Forces; Public Library