文化遗产权视角下我国文化遗产行政执法研究

摘要：文化遗产行政执法是文化遗产法律保护的重要手段之一。然而，当前我国文化遗产行政执法存在很多问题，如过度强调私权理念和刑事手段，文化遗产行政执法没有得到应有的重视;执法主体分布不均，文化遗产行政执法效能较低;违法活动日趋隐蔽、复杂，增加了文化遗产执法的难度;监督机制不健全导致文化遗产执法存在漏洞;忽视文化遗产内在规律导致文化遗产保护性破坏频发。对此，应当分别从提高文化遗产行政执法的合法性、重新认识并充分利用行政执法对文化遗产保护的特有价值、平衡文化遗产行政执法主体的配置、预防保护性破坏与提高执法能力并举、完善对文化遗产行政执法的综合监督机制等方面对我国文化遗产行政执法予以完善。

关键词：文化遗产;行政执法;文化遗产权

中图分类号：C958文献标识码：A文章编号：1674-621X（2019）04-0106-07

文化遗产行政执法是文化遗产法律保护体系的有机组成部分，是文化遗产保护的最后一道屏障。然而，在现实中，文化遗产领域仍然存在有法不依、执法不严、违法不纠的现象，严重制约文化遗产事业的发展。因此，需要深入研究文化遗产行政执法，以提升文化遗产保护相关法律的实际效能，树立法治政府的形象，维护法律的权威和文化遗产的尊严。

一、文化遗产行政执法的正当性及理论基础

（一）“文化遗产权的公权属性”是文化遗产行政执法的基本前提

自21世纪初，文化遗产权逐渐进入学者的研究视野。学者们认为，文化遗产权是自然人、法人、社会组织、某一特定群体、国家乃至全人类对物质文化遗产和非物质文化遗产的享有、传承与发展的权利;文化遗产作为珍贵文化资源的公益性和作为普通物的私益性，决定了文化遗产权兼具公权和私权双重属性，并且在很大程度上具有公权属性[1]。文化遗产权理论的发展，特别是文化遗产权概念的提出和属性的认定，为文化遗产法律保护的开展奠定了理论基础。

文化遗产行政执法的前提不是个人利益，而是文化遗产权的公权属性。文化遗产权的公权属性决定了文化遗产保护采用的是政府主导型模式，依靠政府行为主动推进文化遗产保护，这是讨论文化遗产行政执法问题的逻辑起点[2]。文化遗产权的公权属性不因文化遗产的私人所有而改变。

文化遗产权的公权属性决定了对文化遗产应当采用公权保护方式。一方面，国家公权力有权参与文化遗产保护的立法和执法实践，采取必要措施推进文化遗产保护，如不断完善国内立法，推动文化遗产保护、利用，提供相应的经费支持;采取措施对重要的文化遗产予以确认，开展特殊保护;推动社会公众参与文化遗产的惠益分享等。另一方面，国家有权运用公权力设置文化遗产流失与毁损灭失的防范措施，制定相应的责任追究制度以及权利救济制度等，其中不仅包括基于公共利益的需要直接干预和制约私人权利，如限制特殊类型可移动文物自由出境、限制对不可移动文物任意迁移、修缮、拆除、转让、抵押等，还包括因保护文化遗产公共利益的需要，对文物保护单位保护范围内和建设控制地带内的建设施工采取限制措施等。

文化遗产的公权保护需要借助国家强制力。涉及文化遗产的行为应当遵守国家法律法规的特别规定，不容违背;一旦发生违反法律法规的行为，国家强制力将对其予以惩罚。国家强制力的运用不仅在于约束不同利益主体的利己行为，调和利益纷争，保证公民不得对他人利益和公共利益造成损害[3]，更重要的是要维护社会的基本秩序。国家强制力所具有的高效性成为保证公权有效运转的必要条件。可以说，从公权产生的那天开始，国家强制力就与公权如影随形，在保障公权的实施、维护社会公共秩序等方面起着不可替代的作用。

虽然我国法律认可和保护与文化遗产相关的私权利，权利人对文化遗产的占有、使用、收益、处分等权益受我国私法保护，但是，文化遗产是一种稀缺的文化资源，加之不同主体间存在利益的多元化和差异性，为了调和利益冲突，权利人行使文化遗产权要受到国家强制力的干预，不能完全按照自己的意志行使文化遗产权。这也就解释了文化遗产权之所以在具有财产权利性质的同时，还具有公权属性的原因。从这个意义上来说，文化遗产违法行为侵害的不仅是文化遗产所有权，更是文化遗产公共利益，这是文化遗产行政执法正当性的基础。更何况，与文化遗产相关的私权利的行使不是没有边界，要受公共利益的制约，即文化遗产私权利的行使不得损害社会公共利益。无视公共利益行使私权，即便权利本身没有问题，由于缺少对公共利益的关注也会因此而失去合法性基础。

一旦发生了违背社会公认准则的行为，为了维护社会整体利益，就需要借助国家强制力，通过国家强制力的运用，使那些破坏社会公认准则的人为自己的行为付出代价;同时对其他人象征性地表明违反准则行为的不利后果以及遵从的意义，从而加强他们对社会准则的认同[4]。文化遗产权的公权属性决定了文化遗产的保护有赖于以国家强制力为表征的国家公权力的介入，为文化遗产行政执法的存在奠定了理论基础。

（二）保护公共利益是文化遗产行政执法的恰当内容

行政法以公共利益为本位，强调对公共利益的保障和维护[5]。据此可以逻辑地推导出这样一个结论：国家行政执法权介入公权领域，其根本目的是维护公共利益。在现代国家理念中，政府坚持公共利益至上的理念，能够主动承担维护公共利益的责任[6]。特别是当公共利益和公共秩序出现危机需要救济而没有人主动诉至法院时，行政机关可以采取事前防范或者同步处理的方式，防止危害公共利益和公共秩序的事件发生。

文化遗产往往凝结着一个国家或地区民众的集体劳动和智慧，反映了当地特有的文化价值，带有强烈的集体主义色彩。从这个意义上来讲，文化遗产体现为一种公共利益，對文化遗产的不当使用将损害整个民族、地区乃至国家的利益。政府对于文化遗产肩负的职责不只是采取各种措施防止文化遗产流失、使其免受破坏，保护文化遗产表征的公共利益更应当成为政府责无旁贷的职责。国家是保护公共利益的重要主体，由主管部门代表国家行使权力保护文化遗产、协调因文化遗产保护而引发的纠纷和矛盾是文化遗产保护的应有之义。行政执法以维护公共利益为根本目标，与文化遗产保护对于公共利益的诉求相契合。当发生权利主体疏于管理或滥用权利而造成文化遗产流失或毁损灭失时，基于公共利益维护的需要，国家可以对文化遗产违法行为给予行政处罚，以此平衡各主体对于文化遗产的权益。实践也表明，文化遗产行政执法能够有效规范文化遗产的利用行为，防止文化遗产被不当使用而出现毁损灭失的现象，并且能够为文化遗产保护确立正确的价值取向和制度支持。以文化遗产的公共属性为基点，超越狭隘的个人利益观，能够实现文化遗产的内在价值，推进文化遗产公权保护与合理利用之间的良性互动。

二、我国文化遗产行政执法存在的困境

（一）私权理念和刑事手段弱化了文化遗产行政执法

文化遗产权与文化遗产所有权的混淆容易造成文化遗产行政执法的弱化。随着《文物保护法》在20世纪80年代的实施，私人文物所有權在法律层面得到承认。受所有权理念的影响，文物所有权理论发展迅速，特别是随着《物权法》等私法制度的发展，私人文物所有权得到了普遍的关注和重视。文化遗产保护主要依据《文物保护法》《物权法》，在保护手段上主要表现为私主体之间的自力救济。尽管文化遗产权理念的提出恰逢其时，在理论上，划清了文化遗产所有权和文化遗产权之间的界限，在现实中，改善了文化遗产过度依赖私法保护的现状，但是文化遗产权理念的提出时间较短，文化遗产权理论的发展远远滞后于文物所有权理论以及文化遗产保护的现实需要。文化遗产的公法保护并未得到强化，行政执法权未能在文化遗产保护问题上受到应有的重视。

刑事处罚极大地挤占了行政执法的生存空间。长期以来，对于行政执法与刑事处罚二者关系的处理，主要依据是2001年国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，该规定坚持“刑事优先”的原则。鉴于刑事处罚更为严厉，理论界很多学者也主张，刑事处罚应当优于行政处罚得到优先适用[7]。受此影响，文化遗产行政执法长期以来处于边缘状态，实际上，文化遗产保护具有特殊性，刑事手段并不能够满足文化遗产保护对于风险防范的要求。

文化遗产行政执法手段缺少应有的力度。从理论上来说，行政机关对于文化遗产违法行为享有监管权力，但是，从我国当前文化遗产保护的相关法律法规不难发现，其所运用的监管措施无外乎警告、没收违法所得、罚款、责令改正、吊销资质证书、给予行政处分等。相比文化遗产违法行为背后所隐藏的巨大经济利益，行政执法所产生的效果并不明显，违法成本远远低于守法成本。加之，文化遗产违法行为往往交织着地方利益、个人利益，甚至部分文化遗产违法活动与地方政府官员相勾连，出现行政机关包庇违法的现象，特别是在发展地方经济的幌子下，文化遗产行政部门的执法活动更显柔弱。

（二）执法主体分布失衡降低了文化遗产执法效能

文化遗产在我国分布极为不均衡，仅就不可移动文物而言，我国不可移动文物7667万处，833%散落在县（区）以下的农村地区或广袤的乡野间。①①数据来源于第三次全国不可移动文物普查结果。 反观我国文化遗产行政管理体制，在我国现有文化遗产管理体制下，文化遗产行政执法主体包括4种类型：第一类是国务院以及省、自治区、直辖市人民政府;第二类是文物行政主管部门，包括负责全国和地方文物保护工作的国务院文物行政主管部门和县级以上地方人民政府文物主管部门;第三类是其他行政部门，如城乡建设规划、海关、公安、工商、环保等行政机构;第四类是依据法律授权或行政机关委托，获得行政执法权，成为行政执法主体的组织，如文物所在单位、文化广播电视新闻出版局、文物稽查处、文物公安特派室甚至文物管理处等。

文化遗产执法主体呈现“纵横交错”、条块分割的特点。首先，从文化遗产行政主管机构的纵向设置看，文化遗产执法体制存在两个方面的缺陷：文物行政主管系统内权力分配失衡，国家文物局享有“决策权”，地方各级文物保护部门缺少话语权;乡、镇一级的文物行政主管机构缺失，缺乏文物行政执法主体。结合我国文化遗产分布较广、数量较大的特点，从文化遗产行政主管机构纵向设置上的特点可以看出，监管能力有限仍然是导致我国文化遗产特别是位于广大农村地区的文化遗产疏于保护、管理、被盗、被损的重要原因。其次，从文化遗产执法主体的横向配置看，我国在文化遗产保护领域实行的是统管与分管相结合的多部门、多层次的执法体制。在众多的文化遗产执法主体中，以文物行政主管部门的执法为主，其他相关部门的执法为辅。执法主体的多样性以及各执法部门之间缺少权力分工，往往导致出现重复执法和执法“盲区”等现象，严重地制约了文化遗产执法效能的提升，阻碍了文化遗产保护法律的实施。为了协调文物部门与其他部门在文化遗产执法方面的分工，文物部门要在履行日常文物管理职责和文化遗产执法权的同时，还需要对城乡建设规划、海关、公安、工商、环境等其他部门的文化遗产执法行为进行监督协调。然而由于这些部门在行政隶属关系上往往是平级的，导致文物部门对其他部门的协调和监督难以实现。

授权执法与委托执法在文化遗产领域大量存在。我国法律并没有就文化遗产授权执法和委托执法做出明确的规定，从依法行政角度，所有行政机关的委托授权，都应当依据法律的规定而为，不能随意私自授权[9]，然而，实际上文化遗产授权执法和委托执法具有一定的随意性。特别是针对委托执法，由于受委托组织并不承担法律责任，以至于事业单位、行政部门都可以成为委托执法的执法主体，现实中执法主体混乱，执法违规现象时有发生[10]。

（三）违法的隐蔽性复杂性增加了文化遗产执法难度

近年来，随着我国国民文化遗产保护意识的逐步提升和国家对于文化遗产保护力度的不断加大，文化遗产违法活动逐渐趋向隐蔽，文化遗产违法活动经过伪装显示出表面的合法性，导致执法机关对于行为的违法性难以判断，增加了文化遗产行政执法的难度。

文化遗产违法活动的判断对于执法人员有着较高的专业要求，而我国现行执法体制下，相当一部分执法人员不具备文化遗产保护专业知识和文化遗产执法专业知识，缺少文化遗产执法实战经验，在执法过程中无法迅速而准确地识别文化遗产违法行为，执法能力不足，文化遗产违法行为难以有效制止。如就文物的非法走私而言，由于文化遗产执法的专业技术要求较高，加之海关抽检率低、行为人巧妙掩饰，部分禁止或限制出境的文物被盗运出境。

某些地方政府以牺牲文化遗产为代价片面追求政绩，默许甚至主动实施侵害不可移动文物的行为，文化遗产行政执法程序的启动以违反法律法规为前提，对于那些经过合法主体审批、符合合法程序的侵害文化遗产的行为，执法机关则无能为力。在城市化进程中，大量珍贵的不可移动文物以城市规划、城市建设的名义，在履行了一系列合法审批和合法程序之后，被“合法”拆除。

不仅如此，文化遗产违法活动背后往往隐藏着巨大利益诱惑，交织着不同主体对文化遗产的不同利益诉求，然而，无论是在立法上还是实践中，文化遗产行政执法部门并没有被赋予与其他利益主体相抗衡的权力，在不同利益主体面前，尤其是在法人违法的情况下，文化遗产行政执法部门表现出明显的弱势，现实中，文化遗产保护往往让位于经济发展、让位于城市建设，文化遗产行政执法步履维艰。

（四）监督机制不健全导致文化遗产执法存在漏洞

行政权力是社会生活中掌握公共资源最多、干预能力极强的国家权力之一[11]。行政权力针对公民的人身权和财产权，不当行使或错误行使都将直接侵害公民的基本权利并最终损害社会公共利益。实践证明，对公民合法权益侵害最多的也是行政机关，而公民合法权益遭受行政机关侵害很大程度上与行政机关缺乏经常性、有效性的监督，违法行使权力或滥用权力有关[12]。

从权力来源角度，行政权力源于人民权利的转让和委托，行政权力应当受到转让与委托的人民权利的限制，行政权力的行使不是无限制的、放纵的。建设法治政府，就是要规范和约束行政权力[13]，防止权力被滥用，其对于规范行政权力的运行、发挥行政权力的基本功能、维护社会公共利益具有积极作用。然而现实是，行政权力具有天然的支配性和扩张性，行政机关可以主动对违法案件进行查处，行政机关依法行政和依程序行政的意识淡薄。长期以来，针对行政机关的制度约束和监督机制也很欠缺，表现在文化遗产领域，文化遗产行政执法具有很大的随意性、缺少透明度，行政执法权力很容易发生越界的现象，实践中，文化遗产执法不当和执法错误的现象时有发生，不仅损害了行政执法机关的公信力和形象，而且加剧了行政机关与行政相对人、社会公众之间的矛盾。

（五）缺少对文化遗产内在规律的尊重导致保护性破坏频发

如果说文化遗产执法领域存在的前几类问题属于疏于执法的话，那么还有一类问题是在执法过程发生的对文化遗产的保护性破坏。特别是近年来，随着执法部门文化遗产保护理念的提升，文化遗产行政执法逐渐开始受到重视，但是，由于缺少对文化遗产内在规律和保护原则的理解与重视，导致在现实生活中以保护之名行破坏之事的“保护性破坏”现象频发。如，2016年，杭州市第二批市级文物保护点“秋水山庄”在西湖景区的修缮中，其门楼先后被涂刷成黄色和灰色，严重影响了秋水山庄古朴沧桑的韵味;同年，辽宁锥子山长城在修复过程中，对墙体顶面采用了“三合土鋪平夯实”技术，被联合国认为是对长城自然、古朴历史风貌的严重破坏;2018年，四川省安岳县的省级文物保护单位庵堂寺摩崖造像在修复过程中被绘成五颜六色，对保存至今的南宋时期的文物佛像造成难以挽回的破坏。

文化遗产行政执法一方面要防止出现疏于执法的现象，另一方面更要警惕缺少文化保护专业知识的随意执法现象。对执法部门而言，不仅要重视文化遗产，知道需要保护哪些文化遗产，而且要知道如何保护这些文化遗产。

三、当前文化遗产执法障碍的破解

如何提高执法效率和水平，走出上述困境，从根本上解决我国文化遗产行政执法问题，可以从以下几个方面着手。

（一）提高文化遗产行政执法的合法性

习近平总书记要求，“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”党的十九大更是明确提出“推进依法行政，严格规范公正文明执法”。依法行政是依法治国的核心[14]，是“坚定不移走中国特色社会主义法治道路”，是“政府依法依章程履行职责”的应有之义，是“深化行政执法体制改革”的必然要求，是对“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的有力践行。

行政机关行使行政执法权应当遵守法律，行政机关的行政执法活动应当在法律授权范围内，符合法律在实体和程序上的规定，即“无法律则无行政”。文化遗产行政执法同样应当遵守合法性原则。没有法律依据，行政执法机关不得任意做出影响文化遗产权利人权利义务的行为，特别是不得使文化遗产权利人负担义务或限制其权利。文化遗产执法领域的依法行政体现的是最大限度保障文化遗产权利、防止国家行政机关侵害或者干预相对人权利和自由的法治精神。

文化遗产行政执法应当遵循的法律具有多样性，包括法律、行政法规、规章等。其中，诸如《文物保护法》、《非物质文化遗产法》等，从性质上来说属于国家法律，是文化遗产领域的基本法，但是起草和修订都是由文物行政部门和文化行政部门主导，其自身面临着法律内容合法性和正当性的问题。作为上位法的法律尚且如此，更何况存在于文化遗产领域的其他行政法规和部门规章了，他们都是文化遗产行政执法的重要依据。尽管我们主张依法执法，但并不能因此直接推导出所依据的“法”必然具有合法性[15]，这就要求我们在依法执法的同时，还要不断论证、完善现有法律的正当性、合法性，保证执法所依据的是正当的、合法的法。这既是文化遗产行政执法合法性的保证，也是文化遗产行政执法的基本前提。

（二）重视行政执法对文化遗产保护的特有价值

加快对诸如文化遗产权等文化遗产领域基础法律理论问题的研究，从理论上进一步明晰文化遗产权与文化遗产所有权等理论的界限，奠定文化遗产行政执法的理论根基，进而用理论研究成果完善文化遗产行政执法制度。

厘清文化遗产行政执法与文化遗产刑事处罚之间的界限，防止出现“以刑代行”的现象。从理论上，探讨文化遗产行政执法的价值。文化遗产的自身属性决定了文化遗产法制的特殊性，刑事处罚措施的事后性无法满足文化遗产风险防范的要求，与此同时，文化遗产行政执法存在于文化遗产保护的日常，具有经常性和灵活性等特点，契合了文化遗产保护的诉求，能够规避刑事手段对文化遗产保护的不足;在制度上，完善文化遗产行政执法的制度建构，加大对文化遗产违法行为的行政处罚力度，提高违法成本。特别是对文化遗产违法责任人，加大行政处罚，将违法行为与地方官员的政绩考核、职务晋升相挂钩，建立并完善配套措施。

我们在承认行政执法与刑事处罚在体例上的依存关系、一体关系的同时，更要看到行政处罚与刑事处罚的不同。行政处罚是行政主体依法对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的行政相对人给予的行政制裁，具有行政性、具体性、处分性、不利性、决定性和制裁性等特性[16]。刑事处罚是针对犯罪行为，给予行为人法律上的制裁[17]。在文化遗产领域，前者针对的是文化遗产行政违法行为，后者针对的是触犯刑法的行为，即文化遗产犯罪行为，二者存在的场景不同，在实践中要准确判定文化遗产错误行为的性质，妥善处理行政执法与刑事处罚之间的关系，为文化遗产行政执法保留必要的生存空间，使行政执法与刑事处罚的不同价值都能够得以发挥，共同构建惩戒文化遗产违法行为的严密法律网络。

（三）平衡文化遗产行政执法主体的配置

文化遗产行政执法制度能否有效开展，在很大程度上取决于文化遗产执法机关的建立健全及其执法活动的合法性。针对当前我国文化遗产违法活动所呈现的多样性、跨行政区域的发展趋势，建议在坚持行政执法属地原则的基础上，从以下几个方面增强行政执法主体的适格性：其一，在国务院文物行政主管部门处理全国性的跨区域文物违法行为和具有全国重大影响的文物违法行为的行政执法权力外，明确省级文物行政主管部门监察本行政区域内以及情节严重、影响恶劣的重大违法案件的执法工作;其二，逐步健全市、县级文物行政机关的文化遗产执法权，并将其纳入联动执法的范畴;其三，增加乡镇级别文物执法机构的设置，真正实现文物执法各层级的全覆盖和文物行政执法重心适度下移的目标;其四，完善文化遗产综合行政执法，赋予文物行政主管部门统筹执法的权力，由文物行政部门牵头并组织相关部门建立文物行政执法机构，统筹文化遗产的行政执法活动。

文化遗产授权执法和委托执法使得部分非行政机关因此获得了行政执法权，客观上充实了文化遗产执法的力量，减少了文化遗产执法领域的空白。但是，授权执法和委托执法将执法权赋予了原本不具备执法资格的主体，使得这些主体有机会、有权力做出影响相对人权利义务的行为，如果不对授权执法和委托执法予以规范，难以避免在执法过程中不会出现侵害相对人权利的事件。因此，对于文化遗产的授权执法和委托执法要严格依照法律规定进行，坚持审慎的态度，从授权和委托的对象、授权和委托的条件、授权和委托的程序、执法错误的后果等方面，严格限制适用授权执法和委托执法。

（四）预防文化遗产保护性破坏与提高执法能力并举

对文化遗产违法活动的查处能力有赖于高素质的执法人员和设计缜密的法律制度的双重因素。

1.针对执法队伍建设。执法者的素质高低直接关系到我国法制现代化建设的成败，关系到法律威信和法律功效的真正实现[18]。建立文化遗产执法人员的准入机制，提高准入门槛，分别从个人品德、专业素养、学历层次、从业时间等多方面严格文化遗产执法人员的基本素质要求，推行文化遗产行政执法的资格认证制度，保证从业人员具备应有的专业知识;加强对执法人员的培训，采取定期培训与专题培训相结合的方式，分别从职业素养、业务能力以及法律常识等方面提高其职业技能，特别重视对执法部门和执法人员在文化遗产保护专业知识和执法基本素养的提升并以此防止出现属于执法和保护性破坏现象的发生。与此同时，加强对执法人员在物资与经费等方面的保障。保障执法人员在办公条件、执法工具等物资方面的供给，特别是针对文化遗产违法活动的特点，加大文化遗产执法人员对现代化执法手段的掌握与利用，借助现代技术手段保障执法活动的开展。通过提高执法人员的业务素质和执法水平，以整体提升文化遗产行政执法的正當性和效率。

2.针对法律制度的保障。适度放宽文化遗产违法活动调查取证规则。目前，执法人员在查处文化遗产违法活动时往往采用记录、拍照等方式采集证据，而这些方式通常会遭到违法者的抵制、不足以制止其隐匿、转移、销毁证据。针对这一情况，对于某些特殊的违法案件，可以有条件地规定由违法者提供其行为正当的依据。对各级官员在政绩考核、职务晋升等方面，规定文化遗产违法一票否决制。从制度上引导官员树立正确的政绩观，营造领导干部不愿、不敢、不能参与文化遗产违法活动的社会氛围。从法律上明确规定文化遗产领域的公益诉讼制度。针对我国幅员辽阔、文化遗产蕴藏丰富以及执法力量有限的现实状况，通过明确社会公众参与文化遗产诉讼的制度，发挥社会公众对于文化遗产违法行为的监督作用[19]，弥补执法主体行政执法能力有限的弊端，防止出现因行政机关的疏漏导致文化遗产违法行为得不到及时有效制止的现象。

（五）完善对文化遗产行政执法的综合监督机制

习近平总书记多次强调要“把权力关进制度的笼子”以实现对权力运行的制约与监督。现代法治以制约国家权力和保障自由人权为核心[20]，行政权力不得滥用， 必须接受法律的制约[21]。文化遗产行政执法权作为行政机关的一项权力，理应受约束，理应接受国家、社会和个人的监督。对文化遗产行政执法权的监督不仅有利于防范执法不当或执法错误行为的发生，纠正执法不当或执法错误行为，减少相对人因不满行政执法而启动司法程序的几率，而且有利于维护文化遗产行政执法的正当性，提高文化遗产行政执法效率。

针对文化遗产权的特点，加强对文化遗产行政执法监督可以从两个方面进行：其一，防止执法主体滥用行政执法权;其二，防止当事人通过行政执法规避司法管辖。在具体措施方面，可以建立文化遗产行政执法信息公开制度。通过“个案违法信息随时公开”制度，接受行政相对人、文化遗产权利人以及社会公众的监督，保障其知情权的实现，督促行政机关谨慎执法;通过“典型案件违法信息定期公开”制度，指导社会公众依法、合理安排自身行为，预防文化遗产领域“因不知法而违法”现象的发生，达到文化遗产法治宣传和保障社会公众文化遗产利益的目的。文化遗产行政执法信息公开制度不仅能够实现个人利益与公共利益的统一，符合行政执法的初衷和目的，而且能够改善行政机关与相对人之间的关系，督促行政机关依法执法，提高相对人依法行为的自觉性。

当然，对于文化遗产行政执法的监督方式有很多，除了社会监督，还包括执法机关的内部监督、其他国家机关的监督、舆论监督、司法监督等。对文化遗产行政执法的监督应当是全方位、多角度、多种方式并存的，唯有如此，才能保证文化遗产行政执法活动处于阳光之下。

四、结语

文化遗产行政执法是对文化遗产违法行为的监督，惩戒功能有限。由于文化遗产所具有的脆弱性和不可再生性，加强文化遗产保护不仅要加强文化遗产执法，而且要防止出现对文化遗产的保护性破坏，与此同时，还需要完善文化遗产其他相关的预防性保护措施，防止文化遗产遭受破坏，防止出现文化遗产违法行为。

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[责任编辑：吴平]

Abstract： Administrative enforcement of the law is one of the important means to protect the cultural heritage. However， there are many problems in the administrative enforcement of the law of cultural heritage in China. For example， over-emphasizing on private rights and criminal means; lacking of the due attention to the administrative enforcement of law of cultural heritage; uneven distribution of enforcement subjects; the low efficiency of administrative enforcement; increasingly concealed and complex illegal activities; the increasing of the difficulties of administrative enforcement; imperfect supervision mechanism caused loopholes in administrative enforcement; neglecting of inherent rules of cultural heritage leaded to frequent protective damage to cultural heritage. Based on problems listed above， it is necessary to increase the legitimacy of the administrative enforcement of cultural heritage， re-understand and fully use the special value of administrative enforcement of law in protecting cultural heritage， balance the allocation of the subjects of administrative enforcement， emphasize on both preventing protective damage and improving enforcement ability， and improve the comprehensive supervision mechanism to illegal law-enforcement activities.

Key words： cultural heritage; administrative enforcement of the law; cultural heritage right