突发性环境事件中的企业环境信息公开与政府监管

关键词 政府监管 企业环境信息公开 突发性环境事件

作者简介：张迪，天津市西青区人民检察院第一检察部检察官助理。

中图分类号：D630.9                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.198

近年来，突发性环境事件与环境群体性事件均呈现显著上升趋势。其中突发类环境事件诸如开县井喷案、松花江水污染案、紫金矿业污染案、渤海蓬莱19-3油田漏油案、兰州4·10苯超标案中均出现了不同程度的涉事企业对环境信息迟报、瞒报、谎报现象而导致了公众对此产生争议。同时，随着人们环保意识的上升，近年来环境群体性事件频发，诸如宁波PX事件、四川什邡事件、江苏启东事件等均反应出由于目前政府对于企业环境信息公开的监管不严、公众参与企业环境信息公开的程度低等弊病会导致严重后果。

一、我国企业环境信息公开制度概述及问题

近年来，我国陆续开始对环境类信息公开进行立法规制，但对于其中的企业环境信息公开一节，多散见于各法律、法规中，较为散乱。如2000年《大气污染防治法》 、2008年《水污染防治法》、2012年《清洁生产促进法》、2014年新《环境保护法》、2016年《固体废弃物污染环境防治法》。另外，还有一些规定散见于各规章和其他规范性法律文件中。如2002年《上市公司治理准则》、2003年《关于企业环境信息公开的公告》、2005年《关于加快推进企业环境行为评价工作意见》《关于进一步做好创建国家环境友好企业工作的通知》《关于印发重点企业清洁生产审核程序的规定的通知》《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、2008年《环境信息公开办法》、2014年《企业事业单位环境信息公开办法》。在上述列举中不难看出，我国目前关于企业环境信息公开制度的特点是：

（一）立法数量庞杂，虽然初成体系，但是位阶较低，对企业约束力不强

在我国信息公开制度本就先天不足，其中环境信息公开更是近几年才兴起的热点，对于其中的企业环境信息公开也并没有引起广泛的认识，目前散乱的各法条、规章虽然没有较大冲突，但是整体位阶过低，行政色彩浓郁，在主体方面以国家重点监控的污染企业为重点，主体范围狭窄。没有对突发事件中的企业信息公开责任进行规制。

（二）虽然以环境知情权为基础，促进公众参与环保工作，但公开方式和程序不完善

在程序上虽然规定污染企业负有公开环境信息的义务，但公众没有向企业直接申请公开的权利，而是采取企业向环保部门上报信息之后，公民向环保部门申请，由环保部门进行审核、公开，这种程序设计，首当其冲的问题是政府不能详尽的掌握每家企业的全部信息，而只能根据企业上报的数据进行监管，可能会出现企业瞒报、漏报现象，其次将矛盾转移到公众与政府之间，对于强制公开范围的企业存在不公开环境信息的情况时，公众需要向环保部門申请“监管”信息的方式获得，在此过程中产生的争议，公众只能通过行政复议或行政诉讼维权，有可能产生公民与政府之间的矛盾冲突，不利于社会和谐稳定，同时程序繁琐不便于公众的广泛参与，有违信息公开制度的本意。

（三）责任追究机制不健全、法律救济机制不完善

目前规定对于重点排污单位存在不公开强制公开的信息、不按照规定的方式和时间公开信息以及公开内容不真实的行为做出了处三万元以下罚款并予以公告的处罚规定，但是这种处罚方式真的能达到警戒惩治的目的么，实践中看来并没有，就如同文初提到的诸多突发性事件中，与企业的核心经营利益相比较，三万元的罚款并不足以使企业守法公开其排放情况。同时当突发性环境事件发生时，由于事件的时间紧迫性、危害突发性等特点，政府往往难以及时控制、掌握企业的相关信息，而公众则可能产生相应的恐慌情绪，导致类似前文所说的环境类群体性事件的产生。

二、对突发性环境事件中企业信息公开的立法规制

（一）建立政府监管制度下的企业基础环境信息公开制度

根据知情权的一般理论，知情权的义务主体应该是政府。因此目前我国的企业环境信息公开制度设计为企业向环保部门报告——政府获取相关信息——政府依法将相关信息公开。但是目前我国的立法将该主体范围限制的过于狭窄，将强制公开的主体限制在“两超”企业中，对于其他企业则采取自愿公开的原则，这样的主体范围狭小且死板，不足以应对实践中可能出现各类突发事件。自愿公开的企业出于维护自身经营利益的考虑，往往不会主动公开一些不利的环境因素，这种制度设计存在的最大问题就是企业成为了间接公开主体，而事实上政府并不能详尽的掌握企业的全部信息，仅依赖于企业的上报进行监管，当突发性环境事件发生时，政府往往还需要耗费大量的人力物力与企业进行博弈 。应当增加企业作为其自身环境信息公开的直接义务主体，将企业生产经营过程中产生的环境基础信息进行公开，这一提议的根据企业环境社会责任理论。我国《公司法》第五条也规定公司应“承担社会责任”，也就是说企业基于其生产经营行为对公众负有公开环境信息的义务。对于如何构建这种基础信息公开制度，则可参考实践中曾有的做法。如2011年环保部等九部委联合开展了整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动。为此环保部首次将铅蓄电池行业所有企业名单及其环保整治基本信息统一在环境保护部网站上向社会公开。可以参考这一做法，将污染行业的基础信息由政府进行统一监管、发布，便于社会公众的查询。

（二）改变政府对企业环境信息公开的消极态度

实践操作中，一些地方政府担心公开环境信息可能会引发肇事企业和受害百姓之间的民事纠纷，进而影响到当地的经济发展和社会稳定，因此并未能实际的履行好对于企业环境信息公开的监管责任，其实从文初列举的案例中不难看出，一味的封锁消息，只会使民众产生恐慌情绪，最终谣言四起，民愤沸腾，甚至可能产生环境群体性事件，破坏社会的稳定秩序的同时，政府也相应的丧失其公信力与管理力。事实上要想真正做到维护社会的安全稳定，就必须要切实保障公民的环境知情权，同时这也是党的十八大以来，党和国家对于构建中国特色社会主义生态文明的具体要求之一。

（三）构建突发性环境事件信息公开应急机制

目前涉及到企业环境信息公开的诸多法条，均着重于强调一种总体的原则上的“及时真实通报”，但是这种原则性条款的规定过于宽泛，可操作性和有效性均较差。而在实践中，政府对于企业环境信息的掌握往往是静态的，滞后的，取决于企业申报的程度，给了肇事企业瞒报操作的空间，应当在上文提及的环境基础信息公开平台的基础上，构建企业环境信息的动态监管平台，一旦数据超标，肇事企业必须及时上报环境信息，否则应承担相应的不利后果。

现行法律对于企业不依法履行环境公开的义务规定的法律责任过轻，对于较大的突发性环境事件中，企业进行瞒报、迟报造成严重后果的，对企业应当规定更为严厉的制裁措施，对相关责任人员应当有更为严肃的处置。只有当不履行义务的成本高于履行义务的成本，负有义务的责任主体才会积极履行義务。

注释：

方堃.企业环境信息公开相关基本问题研究[J].上海交通大学学报：哲学社会科学版，2014（4）：43.

参考文献：

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[6]陈超阳.从哈尔滨停水事件看政府危机管理中的信息公开问题[J].咸宁学院学报，2006（4）.