我国农村住房抵押法律问题研究

吕地嫱

关键词 农村住房 宅基地使用权 法律问题

作者简介：吕地嫱，西北政法大学2017级民商法学研究生。

中图分类号：D920.4                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.026

十八届三中全会指出，选擇若干试点，探索推进农村住房抵押工作，以期增加农民收入，保障农民权益。为此，经全国人民代表大会常务委员会授权，2015年8月国务院出台《关于农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称“意见”），决定在蓟县等59个县（市、区）开展农村住房抵押工作并指出：涉及突破《物权法》第184条、《担保法》第37条等法律条款规定内容的可允许暂停执行该法律条款。在试点地区开展抵押工作是符合规定的，但也因法律政策等多方面原因而出现了不少问题。所以研究农村住房抵押这一制度中存在的问题就显得尤为重要。

一、我国农村住房抵押核心概念界定

（一）农村住房

农村住房是指在农村集体经济组织所有的土地上建造的属于农民个人所有的房屋，不包括农民集体经济组织和乡镇企业等所有的房屋。根据“意见”内容可知：农村住房设立抵押的，应将宅基地使用权和住房所有权一并抵押。

（二）农村住房抵押

农村住房抵押指抵押人和债权人以一定书面形式订立约定，在不转移农村住房财产占有情形下，将该所房屋作为担保。当抵押人存在违约等情形时债权人有权以折价、拍卖等形式对该财产的价款优先受偿。

对标的物范围应当界定。标的物是当事人权利义务指向的对象，在农村住房抵押过程中，住房所有权人和金融机构权利义务所指向的对象是农民住房。

对当事人资格应该明确。抵押人应满足《农村住房财产权抵押贷款试点暂行办法》中第4条规定，其中1、2款因不存争议此处不做论述。第3款规定抵押人用于抵押的房屋之外有其他居所且能证明的，可将其住房设定抵押。本文认为此款不应作为限制农房抵押的条件，解决抵押人居住问题可通过其他政策解决，而不应仅局限于某个条文之内。第4款所在集体经济组织书面同意的规定，根据《土地管理法》第8条宅基地属于农民集体所有，《物权法》第152条农村宅基地所有权属于农村集体经济组织，农民基于其特定的身份享有宅基地使用权，即对宅基地占有、使用的权利，而无收益、处分的权利。而抵押行为属于处分行为，所以在农民住房设立抵押时须经过集体经济组织的同意。抵押权人的资格从试点来看主要有金融机构、自然人、法人等。金融机构作为抵押权人毫无疑问，实践中因法律规定的障碍及抵押关系设立后的困难，应鼓励支持金融机构稳妥参与。自然人等能否作为抵押权人无明确规定，实践中各地做法不一。

二、我国农村住房抵押现状及法律问题

（一）我国农村住房抵押现状

在我国，农村住房和城市住房不同，农村住房所占用的土地属集体所有，农民对享有的宅基地无处分权利，因此，农村住房抵押在我国属于禁止性规定。而我国关于城市建筑适用“房地一致”原则，建筑物抵押时要求建筑物及建筑物所占用的建设用地使用权必须一并抵押。可见，由于我国现行的法律规定不同，致使我国农村住房和城市住房在流转方面存在很大的差异。所以在过去农村住房抵押问题很少被提及。但随着“三农”问题解决及农村经济发展、社会环境变化，农村住房抵押提上日程。从2008年我国部分地区出现农村住房抵押现象到2015年在蓟县等地开展试点工作以来，试点地区金融市场明显活跃，农民积极性也显著提高。足见，农村住房抵押对今后农村发展的意义。

（二）我国农村住房抵押存在的法律问题

1.农村住房普遍无证

设立农村住房抵押的前提是有合法的证明材料，但从试点地区来看，拥有《集体土地使用权证》《房屋所有权证》的人数少之又少，这使得农村住房抵押的难度提高，农民的融资渠道变窄。究其原因，主要是由于房产监管制度不严格或房产登记制度不完善，加上农民法律意识淡薄，导致许多住房尚未开始审批就已经建成，后又由于种种原因，所建住房审批工作也就不了了之，农民也就没有了住房的证明，久而久之，形成农村住房普遍无证的现象。

2.农村住房价值评估困难

农村住房由于所处的地理位置，建造房屋所使用的材料、房屋面积大小以及房屋年限等主要因素，致使农村住房价值评估成为农村住房抵押过程中的又一大难题。况且房屋财产价值评估直接涉及当事人利益，任何无标准的评估都有可能侵犯到一方当事人的利益，不利于双方同等地实现公平。而根据国家房地产估价规定：房地产抵押价值评估采用公开市场价值标准，可参照设定抵押时的类似房地产正常市场价格，并说明市场变化风险、短期强制处分的影响。

3.农村住房抵押登记制度不健全

《房屋登记办法》明确规定;“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，法律、法规另有规定的除外，房屋登记机关应当不予办理。”显然，农村住房抵押没有这里法律、法规另有规定的情形。同时我国法律要求：合法成立的抵押是合法有效的抵押合同加上合法的抵押登记。因此这又是我国农村住房抵押过程中的又一难题。

4.农村住房符合抵押贷款的标准

在试点地区，如果抵押人以其仅有的一处住房作为抵押，并按照法定程序完成抵押登记等手续，但抵押人到期未按时还款存在违约或出现其他当事人约定的情形时，抵押权人有权请求处置该抵押物，但此时却不能得到支持。因从法理上来说，人的居住生存权居于其他权利之上，因此在试点地区所以不是所有农民住房都可以抵押贷款。所以，明确符合农村住房抵押贷款的标准是试点地区进行住房抵押工作的必然要求。

5.抵押物处置困难

住房抵押后，抵押人不履行到期债务存在违约或出现双方约定情形时，抵押权人有权实现抵押权。而根据“意见”及相关法律对抵押物处置规定可知，农村住房处置时受让人应为村集体经济组织内部成员，另规定城镇居民不得到农村购买宅基地。即抵押权人处置抵押物的对象有限，且该限制可能会折少抵押物的财产价值，这样一来金融机构承担的风险提高，大多金融机构不愿从事农村住房抵押贷款业务，致使试点工作难以开展。所以在此限制下试点地区将会遇到一系列问题，要想顺利进行农村住房抵押试点工作，就必须解决这一根本性问题。

三、建立健全我国农村住房抵押制度的对策

（一）加强农村住房登记监管，完善登记制度

试点县需积极推进农村房屋所有权确权登记颁证工作，对需要办理农民住房财产权抵押贷款业务的农户，优先开展确权登记颁证工作。首先，对持有《集体土地使用权证》《房屋所有权证》的住户应及时进行审查;对已经建成的且不违反现行法律的住房应尽快为其补全证件;对已建成但非法或者没有必要存在的房屋应按相关法律规定予以处理。其次，对以后申请住房的住户，房产登记机构应严格按照审批程序进行，对符合审批程序的应及时予以发证，对不符合条件的可以退回并予以说明理由。最后，房产登记部门要不定期对现有住房进行检查，确保登记工作得到落实。另外，房产登记工作应受到相应部门和人民群众监督，确保房产登记工作合法有序、公平公正进行。

（二）明确农村住房价值评估标准，保护双方当事人利益

农村住房大多为农民自建房屋，其规模不一、差异颇大，所以住房抵押时对住房评估很难有统一标准，若因此问题未达成一致意见而导致抵押权未成立或者 金融机构趁机压低住房价值，将会使农民利益受到严重侵犯。对于该问题，“暂行办法”第9条规定，当事人双方可采取第三方房地产评估机构、金融机构自评估或者双方协商等方式，客观公正评估房屋所有权宅基地使用权价值。我国应及时通过立法或者政策等方法加以引导、规范上述行为，如结合当地房屋所建材料、面积大小、房屋年限以及所处位置等各种因素，借鉴相对成熟的城市住房的评估标准，建立一套相对合理、公正的农村住房抵押价值评估标准。

通过住房价值评估标准，可同等地保护双方利益，实现公平，同时对农村住房抵押工作顺利进行，农村经济的发展起到了积极促进作用。

（三）健全抵押登记制度，确保住房抵押登记合法有效

现行法律制度并没有禁止农村住房抵押，即“法无明文禁止则自由”，既然农村住房抵押在我国属于合法行为，就应当给予金融机构等抵押权人办理住房所有权转移登记。试点地区开展农村住房抵押工作，须在政府确定的不动产登记机构办理房屋抵押登记。此规定虽指出农村住房在抵押过程中要办理抵押登记，但未解决现实存在的根本性问题。所以，我国在后续立法中，还应逐渐完善农村住房抵押登记制度（包括抵押登记的条件、要求及程序等内容），确保住房抵押登记合法有效。

（四）明确农村住房符合抵押贷款标准

农村住房一般有以下情形：（1）只有一处宅基地，除该宅基地上的住房再无其他居所。（2）只有一处宅基地，但在城镇另有住房或通过其他方式有居所。（3）多处宅基地，农户有多处宅基地上的住房且权证一致。（4）一处宅基地上多户住房。对此，认为第一种因住房是其唯一居所不能作为抵押物;第二种在有证明并签署不再申请宅基地前提下可将其作为抵押物;第三种在有居所前提下可将其他住房作为抵押物;第四种住房与宅基地一体抵押且住户提供有其他居所可作为抵押物。可见，在试点地区，应以可实现抵押权为原则，对可抵押的农民住房财产权范围加以限定，根据不同情形明确抵押标准。

（五）完善法律法规，建立买卖流转市场

抵押权人行使抵押权时，结合实际情况在保障农民基本居住权前提下可以通过贷款重组、房产变卖或拍卖等多种方式处置抵押物，此内容完善了金融機构处置抵押物的方式，使金融机构处置抵押物渠道畅通，但规定同时要求受让人应限制为本集体经济组织内部成员，此规定下金融机构承担的风险又大大增加，导致大多金融机构不愿从事该业务。所以解决这一问题的关键就在于暂停相关法律法规的执行，如在试点地区开展工作试点期间暂停执行《土地管理法》第43、63条中关于把宅基地及住房流转至本集体经济组织成员以外的人员及城镇居民购买宅基地及住房的规定。如此一来，各试点地区在结合当地实际情况的基础上，依法慎重稳妥规范推进试点工作进行，并不断积累、总结经验，为我国全面铺开农村住房抵押工作提供实践基础。

参考文献：

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[2]吕静.农村宅基地上房屋抵押的法律问题研究[D].北京：中央民族大学，2016.

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